国家、利益集团和政策的趋中性，本文主要内容关键词为：利益集团论文,国家论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对政策及其变化的深刻理解，需要把它看作是一个牵涉多种因素的错综复杂的过程，这个过程由利益表达、利益综合、政策制定、政策实施和反馈诸环节构成；同时，在研究中需要正确认识到社会的基本政治结构、文化背景与政府决策的经济理论之间存在的必要联系和相互依赖性，把广泛的非经济因素纳入到视野之中，以期能突破局部，跨越表象，在综合的视界交融中获得厚实感和真理性认识。正如拉尼斯指出的，“由于政策的变化显然要通过政治程序进行，所以这种研究必须超出经济分析的常规范围，而要包括对政策变化进行政治经济学的考察。”[1]但在政策研究中，一些学者经常为“专门主义”的或经验性的狭隘认识所束缚，而且热衷于对策研究，似乎只对一两年的政策事象感兴趣，所表现出的强烈的实用化倾向严重地妨碍了理论本身的进步。因而对政策的学理性研究，还有大量的基础性工作要做。本文对以下几个理论问题的尝试性解释，就是在这个方向上的一种努力。
一、国家的双重效用目标
以往国家理论的学说林立，特别重要的有两种：一是产生了深远历史影响的卢梭的契约论，一是影响了我们几代人政治意识的马克思的剥削论。大致而言，前者对政府决策的研究主要是对冲突及其解决方案的研究，它认为国家是履行警察职能的保护者和处理冲突、纠纷的仲裁者，但是，正如林德布洛姆指出的，政府不仅仅是冲突的解决者，当它关心冲突时，冲突并非如霍布斯和卢梭所看到的那样，仅是资源和财富的冲突，而是政府控制本身和国内人们的合作以及有关合作的目的方面的冲突，[2]卢梭的“共同意志”不过是虚幻的法学空想而已；而后者则更象是争取政治和物质利益斗争的武器，它不是探索理解的结果，而是追求意志力的结果。总之，在这些理论指引下的研究，大都没有解释清楚隐涵在政策过程中的政治行为和经济行为之间的关系，也没有对政府决策的性质和基本根据给出明确解释。
所幸的是，近些年来由于新制度经济学的卓越贡献，使得对国家的认识有了实质性的进步。诺思等人在综合前人学说的基础上出色地构造了一个有关国家的新古典理论。[3]他们认为，国家孜孜以求的是政治支持最大化和经济收益最大化的双重目标，政府在政治目标和经济目标的交汇处做出其决策——这似乎可概括为国家效用的双重目标决策模式。该理论深刻地展示了政府决策的奥秘所在，为我们在面对大量浑浊不清的关系和信息的情况下理解政策的性质、症结及其变化的可能性和路径提供了关键性指导。
首先是政治支持的最大化。对于国家的最高决策者特别重要的是他的权威和历史地位。被看作权威的东西，是一种古老的控制机制。社会科学家一致认为它的内核是同合法的人身强制联系在一起的权力。根据韦伯的论述，权威来自于三种源泉：一是“永恒的过去”留传下来的权威，也可以说是古老的传统或习惯带来的权威；二是超人的感人魅力所产生的权威（这个超人可能是上帝，或历史，或民族精神），即价值系统制度化的结果；三是根据合法的、符合宪法程序而具有的权威，这是现代民主国家的基本形式。[4]
合法化的权威会为执政者赢得人们的支持和拥护，然而，不同的人群或阶层的政治支持是以不同的权重进入执政者的效用函数的。任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖。正象马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中说到的那样，“国家的权力并不是悬在空中的，波旁王朝是大地产的王朝，奥尔良王朝是金钱的王朝，波拿巴王朝是农民的王朝。”摩尔在他那部被誉为本世纪社会科学三大名著之一的《民主和专制的社会起源》中分析了中国国民党的政权，认为“国民党的主要社会基础是乡绅后裔、城市工商业和金融业的利益混合体。”[5]
因此，执政者在决策时，要综合社会各方面的利益，但首先要考虑某些强势集团的要求和支持。正如舒尔茨所指出的那样，“处在统治地位的个人在政治上依赖于特定群体集团的支持，这些集团使政体生存下去。经济政策在这个意义上讲是维持政治支持的手段。”[6]结果就有可能是，尽管所有的官方意识形态都包含有这样的命题：现行的政策是为公众利益服务的，但作为一种权威性社会价值分配方案的政策，还是倾向于那些能够更为有效地参与政治生活的群体。
其次是经济收益最大化。任何执政者都期望为他管理下的国家创造出更多的财富，出现国富民强的盛世景象，这是他的权威和口碑基础，同时也是扩大税收的基础。因此，明智的政治家总是致力于产权制度的创新和构建有效率的经济组织。当然，有时在一些国家由于意识形态刚性特别是领导者对所有制的偏好和理论误导，产权制度的实际运行可能因缺乏激励机制和交易费用过高而没有达到预期的效果。
政府在追求创造更多的社会财富的同时，特别关心的是国家的财政收入，财政收入最大化是任何一个领导者都会竭力为之奋斗的目标。在穷国，这一目标更为突出。而在给定的产权结构下，政府通过设置不同的产业政策，是实现该目标的有效而且较为隐蔽的手段。因此，政府就会倾向于发展那些投资回报率高和税收贡献大的产业，即政策倾向于将有限的资金、人力和其他资源分配到收入贡献大的经济活动中去。这里，产业政策成为政策实现财政收入最大化目标的工具，它的结果是导致了经济增长的非均衡过程。发展中国家之所以大都采取了对农业歧视的政策，其深层原因正可以从这里找到。
总之，国家所追求的是政治和经济的双重效用最大化目标。正如舒尔茨在中国的演讲中所指出的那样，“一个主权国家的经济政策需要承担政治和经济的双重使命、政府经济政策的窘境主要是由于对政治目标和经济目标的不同理解而造成的。”[8]
二、利益集团及其行动
在现代社会中，社会经济问题上的冲突基本上发生在有组织的群体之间，而不是发生在孤立的个体之间。也即社会交换和冲突是发生在不同的利益集团之间的。同样，政府决策所支配的是作为整体的组织，它带来的损益关系是由不同的利益集团承担的，而不是针对于个人的。
利益集团是介于国家与个人的活动范围之间的组织形式。按照布劳的说法，它是一些人的组合，具有共同目标和倾向，并积极采取有计划的行为，以影响政府官员和公共政策。[9]这里，共同的目标成为组织和协调各成员的活动的动力和诱因。
这个毫不掩饰的共同目标，迪尔韦热指出，就是“在政治系统的决策过程中，在优先目标的确定上，在财富、机会和影响分配、参与和分享中代表集团成员的利益。”[10]即在社会经济的发展和变动中，力图保护其成员的利益，保证他们参与享受国家福利。
需要明确的是，利益集团的起源和行动的深层原因在于每一个人的逐利天性和他对于手段的理性选择。马克思说过，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益息息相关”。然而，随着人们的社会化发展，以及社会分工分业的发展，个人在追求自身利益时，客观上需要结成各种社会关系，以期通过集体行动的努力使利益分配向有利于自己的方向转变。特别是在国家层次上的有效参与，更要求与他人通力合作。利益集团的产生可能有多种原因和基础，但共同的物质生产活动，无疑是一种最常见和有效的整合纽带。换言之，利益集团经常是在“劳动分工一致”基础之上由利益关系扭合在一起的。最近一项关于日本的调查表明，在日本有一半以上的选民用职业观点来解释他们的投票。
另外的一些研究表明，利益集团的形成，通常离不开政府的支持。比如，美国的农场主集团就是一个显著的例子：最大的农场主协会——美国农场局的发展，就受到联邦政府的直接鼓励，因为后者需要一个提供信息和援助农场主的渠道。这也意味着，利益集团已成为国家调节经济过程的重要信息渠道和社会控制的有效中介。或者说，国家干预主义是利益集团活动的前提。
在现代社会中，大量的利益集团在为各自的利益奔波和斗争着。它们已和国家建立起密切的关系。特别是在工业化程度很高的西方国家，重要的利益集团在联邦议会中都有自己的代表，他们听取审议立法的过程，参加各种独立管理的委员会和咨询委员会。利益团体不仅影响国家政策，而且直接参与政策的形成和共同负责实施。这是我们研究政策过程所必须关注的事实和国际经验。
最后，需要指出的是，利益集团一定是某种观念的鼓吹者，但较大的有共同利益的阶层在自愿结成团体和形成共同利益的代表方面受到了更多的限制，一是团体越大，个人在团体取得的成果中所得份额越小，也越是难于对个人的努力进行适当的奖励；二是因为团体越大，结成团体的组织成本也就越高。因此，在较大的团体中，由于缺乏决策的内聚力，很难指望有真正的一致行动。当这样的组织已经形成以后，对个人来说更合算的是不承担或少承担团体的费用，而要求从团体中获益，即“搭便车”。相比之下，较小的团体在代表共同利益方面要有利得多，更可能取得满意的合作成果。也就是说，在小规模组织内，所有成员都很容易监督每个人的行动，比大规模组织更容易阻止不合意的行为，并且保持集团的内聚力，因而，成功的利益集团通常是较小的利益集团[12]。伦斯基针对美国的农场组织谈到，“农场组织随着农民人数的降低而变得更强。”[13]因此，在世界各国，农业就业人口比重和农业产值所占比重显著下降，并不意味着政府不力和农民活动能力的低下。反之同样，农业就业人口比重和农业产值所占比重高的后进国家，也不等于农业政策积极和农民的政治要求活跃。这或许说明一个问题，在利益集团的行动中，人多未必力量就大。
三、政策的趋中性
在利益集团多元化的社会中，政策的制定过程必然是一个公共选择的过程。在这个过程中，社会经济系统中的行动者在他们对资源的控制和提取、结构位置和行动的可能性等方面是不等同的。换言之，在各社会阶层和集团之间并不存在权力和影响的平等分配。有些利益集团处于明显的优势，他们的行动对政策选择产生重大影响，而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策或无足轻重。这样的权力差序，即不同利益集团行动能力与权力相关性位置的差异，必然会导致结构上不平等的交换和不平衡的政策取向，从而产生如前所述的国家与某些集团之间的特殊契约关系。
但是，问题在于，正如萨缪尔逊在《经济学》中告诉我们的那样，“人并不总是一声不响地被饿死”。各种形式的反抗和潜在行动的可能总是伴随着利益不平衡的产生而产生。根据社会学的一般理论，当那些被某种权力差序所束缚的人们体验到在现行社会经济结构中的不利处境的共有情感时，就会产生对权力的反抗，反抗的意识又变成一个集合点、群体身份的一种象征和社会团结的一个新基础。这意味着，当某个利益集团为稳定和改善其成员的地位和收入状况，或为某种特定的利益而鼓吹和斗争时，其他利益集团也肯定在积极地行动着，设法强化其利益表达的能力，即每个利益集团都面临着来自其他利益方面的竞争，包括新的或旧的，现行的或潜在的。
利益集团之间的这种竞争关系，对政策过程有着特别重要的影响。也可以说，政策制定过程就是集团斗争对政策施加压力从而使政府不断作出反应的过程。这种反应就是通过协调、妥协、讨价还价而制定的一系列的有关政策。因此，政策选择主要受制于一个社会利益集团之间的权力结构和力量对比。政策目标的选择也因此而可能随着时间的改变而改变，因为影响政策的利益集团的相对重要性发生了变化。
进一步说，一些团体借助于权力的联合，取得了局部的优势，并使其政策主张得到政府的更多考虑，但这种优势也会随着社会利益的重整而改变，可能会由于相应的抗衡能力的形成而逐渐消失。因而在利益集团多元化的社会里存在一种权力和利益均衡的趋势，如同在经济领域中的市场均衡一样。有一个很有趣的事例从某种程度上可以说明这种关系。在法国，1884年完全按照工人联合会的意图制定了工会法，这个法案之所以被扩展到农业，是因为该组织为获得更多的支持而在会议结束时建议在法案的陈述中加上“以及农业”一句，这本是一种带有施舍意味的做法，但由于这最后时刻添加的一句话，整个农业联合会运动取得了重大进展，并担负起立法者未曾预料的重要政治经济职能，到后来越来越成为一种无法轻视的重要力量。1965年，戴高乐就是由于缺少农民的支持而在首轮选举中未获得半数选票的，因为他拒绝英国加入欧洲共同市场，这使盼望着扩大自己的出口量的法国农民失望了，在共同市场的马拉松式的谈判过程中，农民不断掀起了暴力示威活动[14]。时隔30年，在1995年法国总统选举前夕，候选人之一巴拉迪尔总理前往北部里尔地区游说拉票，当地农民却以强烈的抗议迎接他，农民们不满意农产品收购价过低，在当地政府办公厅前焚烧车轮等物以示抗议。所以他在首轮投票中便名落孙山，也就不十分意外了。另一个重要的例子发生在韩国，如同发达国家一样，发展中国家农民利益的获得也不能指望政府的“善政养民”，而是要靠自己去争取，1960年后韩国政府实行的是一种“既不让人死，也不让人生”的农业政策，农民的相对利益很低，特别是80年代，最主要的农产品稻米的价格提高的幅度一直低于工业品价格上涨的幅度，以至农业收入恶化，农民的负债额倍增。但1990年后全国农民运动由分裂走向统一，结成了“全国农民联合会”，要求以提高大米价格为首的农民的政治要求高涨起来，政府与农民的关系进入了一个新的时期，农民的处境变得好转起来。
总之，利益集团的同时存在和相互制衡，在事实上起到了有效的纠偏作用。可以说，从静态的某一时点看，政策的供给经常是失衡的，甚至发生政策失败。但从动态的角度看，政策过程必然是一种趋于均衡过程。下图中两个利益集团同时对政府施加压力，压力表现为A、B集团对政策制定的影响。政府采取E点政策方案使之均衡。该方案带来的损益，明显对集团A更为有利。当A、B的影响发生变化时，比如B集团的力量得到了强化，衍生为B＇集团，则政策会随之变动，又在E＇点采取新的政策方案而达到新的均衡，社会价值和利益也将随之而重新分配。
在图中，E＇是一个特殊的均衡点，它对应的是不偏不倚的政策方案，这种情况在现实中很少出现。更多的均衡点分布在E＇的两侧，并趋向于E＇，因此而使政策过程保持了一种合理的紧张，这种情势可称为政策的趋中性。这似乎可以说，人类社会自始就有一种在利益分配上的合理张力，它的运行蕴含着一种不断寻求和恢复平衡的内部机制。
政策制定的集团模型
图中两个利益集团与均衡点的距离，反应了它们在该政策方案下的利益得失关系。设E点为历史地产生的发展来的初始条件下的均衡点，并设集团A的压力维持不变，那么，从E至E＇的过程，对应于从B至B＇的整合和积聚过程。这是一个牵涉因素众多的复杂过程，集团B的力量积聚和扩大，可能是来源于国际和国内环境的变化，宪法秩序的重新规定，与权力中心交流的信息和方式的变化以及对策略资源和大众传媒等的控制和影响的程度的强化。对这个复杂的过程，我们姑且存而不论。需要指出的是，集团B的活动可能永远无法实现从E至E＇的均衡演进，也可能使新的均衡点超过了E＇，进入E＇左方的区域，为本集团赢得了更多的政策利益。
最后，要说明的一点是，在政策的集团模型中，某个均衡点上集团的利益的差别可能表现在多个方面，但最明显的是反映在国家预算上。预算可以看作是体现政府在国家生活中的作用，也可看作是政府对不同集团的压力和政策主张的回应。亨延顿就此指出，“如果有人要问，谁得到了政府能给的东西？那么，一定时期内，答案就记载在预算之中。如果政治被看作是在决策中谁的主张取得胜利的冲突，那么预算记载的正是这种斗争的结果。”[15]
注释：
[1] 拉尼斯，1985：《发展经济学：下一步迈向何处？》，载于拉尼斯等著《发展经济学的新格局——进步与展望》，何家成等译，经济科学出版社，1987。
[2] 林德布洛姆，1977：《政治与市场—世界政治—经济制度》，王逸舟译，上海三联书店，1992。
[3] 诺思、托马斯，1973：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社，1988。
[4] 韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，于晓译，北京三联书店，1987。
[5] 摩尔，1966：《民主和专制的社会起源》，拓夫、张东东等译，华夏出版社，1987。
[6] 舒尔茨：《经济增长与农业》，郭熙保、周开年译，北京经济学院出版社，1991。
[7] 舒尔茨：《经济政策的长期考虑》，《经济研究》，1988年第7期。
[8] 布劳，1964：《社会生活中的交换与权力》，孙非、张黎勤译，华夏出版社，1988。
[9] 迪尔森热，1973：《政治社会学——政治学要素》，杨祖功、王大东译，华夏出版社，1987。
[10][13] 阿尔蒙德，1978：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社，1987。
[11][14] Olson,M.,1965:The logic of collective Action:Public Goods and the Theory of Groups,Cambridge,Mass:HarvardUniversity Press.
[12] 伦斯基，1984：《权力与特权：社会分层理论》，关信平译，浙江人民出版社，1988。
[15] 亨廷顿，1968：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，北京三联书店，1989。