农村土地现存产权制度及其改革，本文主要内容关键词为：产权制度论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，尤其是近10年来出现了这样的规律：每当经济增长速度加快的时候，也是土地问题加重的时候。如2000年前后我国经济出现了一个较快增长期，这一阶段在很多城市出现了兴建广场热和超宽马路热。2002年前后在全国发生了地方经济建设中的“圈地问题”（典型案例是江苏铁本公司），2003～2004年出现开发区乱征乱用耕地问题（典型案例是珠海经济开发区），2006年以后又出现了非常隐蔽复杂的“以租代征”问题，等等。我国实行的是世界上最严格的土地制度，可是，为什么农村土地问题长期以来一直没有得到解决，反而越来越严重呢？我国土地资源无论是人均占有量还是供给总量在世界上都是最稀缺的，可是，为什么乱征、乱占和乱用的问题长期以来一直非常严重而且难以解决呢？在我们这个以农立国，历届政府都最关注农业和土地的情况下（国家的土地规划确定，一定确保耕地18亿亩），为什么土地问题在量和质的两个方面都与经济增长速度正相关呢？这些问题的根源在哪里，实质是什么，内在的因果关系是什么？该当如何解决？本文拟从制度上对此进行深入探讨。
一、我国土地产权分离制度及其管理体制
1、产权二次分离的土地制度与土地的权利关系
依据我国“土地法”、“土地管理法实施条例”和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号），土地所有权属于国家或集体，农民对土地有有限的使用权，即30年承包权不变。农民对所承包的土地有自主经营权、转租权和其他流转权。集体所有的土地，国家在需要时有权征用，或者土地产权由集体所有变为国家所有。这是一种产权分离的土地制度。从最基本的产权层面上看，这是土地的国家所有权与农民使用权之间的分离①。这也是国家所有权与农民使用权之间的权利关系。但是，我国土地的产权分离在更深层面和本质上还不止于此。
在一般的市场经济中，资源的产权分离就是所有权与管理权（这里的管理权就是使用权）的分离，或更准确地说，叫做经营使用权。它们都是经济权利。在我国的土地制度下，土地的管理权与使用权在内容和性质上都是完全不同的两个概念。“土地法”、“土地管理法实施条例”和《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确规定，县以上政府及其相应级别的土地管理部门受国家委托对国家和集体的土地行使审批、规划等管理权力。更具体地规定，国家所有的土地，其管理权由国家法律授权给县以上政府及其相应级别的土地管理部门；集体所有的土地，其管理权直接属于政府和集体。但是，国家在必要时有权改变集体土地的产权性质，由集体所有变为国家所有。这就说明，我国的土地管理权不是一般市场经济中的资源管理（经营）权，而是与使用权分离的行政管理权力。
这样，我国的土地产权在国家所有权和农民使用权之间又存在着与二者都分离的行政管理权，即土地国家所有权与政府管理权分离，政府管理权与农民使用权分离。所以，我国的土地制度是国家所有权、政府管理权和农民使用权二次分离的产权制度。在这样的土地制度下，土地的权利关系是：国家的所有权——政府与管理部门的管理权——农民的使用权。在这个关系中，政府与土地管理部门在性质上是国家权力的代理人，农民的土地使用权受国家所有权和政府管理权的双重约束。
2、土地产权二次分离制度下的管理体制
我国土地产权分离制度下的管理体制，首先是国家和集体的土地在所有权和管理权之间的“委托——代理”管理体制。
根据“土地管理法实施条例”，县级以上相应级别的政府和土地管理部门由国家和法律授权，对土地的个体使用权和集体所有权的改变有审批权，对个体使用的土地和集体所有的土地有规划权和征用权。农村的乡镇政府都有土地的规划使用权。乡村两级对农民使用的土地有审批方面的管理权。在行使这些管理权的过程中，政府、管理部门和村镇的行为本质是国家土地权利的“代理人”，是国家所有权与政府管理权之间的委托——代理关系。这种行政管理权在实质上代理了国家所有权。
我国的土地管理体制是国家和集体的土地在政府管理权与农民使用权之间的“分配——使用（承包）”的管理体制。土地管理权与使用权之间的“分配——承包”管理体制，主要体现在两个方面：一是体现在宏观上，国家和地方可以根据经济发展和建设需要，在农业和其他生产部门之间分配和使用土地，在国家、地方和农民三者之间分配和使用土地。这种“分配——使用”的管理体制，其主要内容是国家、地方政府和土地管理部门可以制定经济发展与土地使用规划，可以征用土地；二是体现在微观上，政府可以根据需要在农民与其他土地使用者之间分配和使用土地，村集体可以根据当地土地和人口总量变化来分配和调整个体农民承包使用的土地。
3、所有权是虚体，管理权是实体
管理权具有行政权力和经济权利的双重性质。管理权与使用权之间的关系是行政性约束关系，管理权决定使用权。这些是我国土地管理体制的本质特征。
在我国的土地制度与管理体制下，管理权是国家和法律授予的行政性权力。但是，在很多情况与经济活动中，它们又往往要求和获得经济方面的权利。比如，村集体在其管理的土地出让给非农使用时要求利润分配，地方部门或乡镇政府在经济开发和工程建设中收取土地补偿费或土地使用费，等等。典型的是现今地方政府在房地产开发和规划区建设中收取的“土地出让费”。在这些活动中，土地管理权的本质是代理了所有权，所有权的经济权利归属了管理权。于是，在这样的行为中，土地管理权就具有了双重性质：管理的行政权力和所有权的经济权利。特别是，在土地管理的实际运作中，地方和政府的土地管理权就是国家所有权的代表。在这些场合，土地管理权的双重性最为明显。
在我国的土地制度与管理体制下，管理权的这个特殊性最为重要和关键。因为在我国的土地制度和管理体制下，政府和管理部门的土地管理权不仅有法律和制度赋予的保证和实施国家、地区和社会的某些经济建设和发展规划的权力，而且它们可以代理、代替和代行所有权的权利。它们既有通过规划、征用和审批等途径决定土地使用的行政权力，也有通过收取费用和征税等途径参与土地资源配置的经济权利。此时，国家所有权是虚体，而土地管理权却成为集所有权与管理权于一体的实体。
在所有权层面，尽管国家土地所有权与集体土地所有权并存，但是，二者的地位并不平等。土地所有权在产权转变中是不对称的。国家可以将集体所有的土地转为国有，集体则不可将国家所有的土地转为集体所有。在使用权层面，尽管土地的“公用”和私用并存，但是，农民的土地使用权是不完全、有期限和受行政控制的权利。国家使用权是“永久和无限”的。土地管理权可以代表着国家所有权和使用权，通过行政权力进行土地征用、发展公益事业和建设等规划等。土地管理中的这些制度和土地管理权的双重性就决定了，在管理权和使用权之间是行政性约束关系，而不是一般市场经济中的权利之间的关系。就是说，在我国目前的土地制度及其管理体制下，土地的管理权与使用权之间不是一般市场经济中的平等权利关系。土地管理权通过行政性程序改变和制约着土地使用权。
二、土地产权分离制度与农村土地问题的实质
从根本意义上分析，农村土地问题的实质可以归结到以下4点。
1、土地的使用性质正在变化
大量的土地由农业生产转向非农业使用，由农民的生活资料向其他社会集团的生产资本转变，由农业的生产资料向土地资产转变。占有土地的私人成本低，拥有土地的机会成本低，土地的未来预期收益高。我国土地稀缺的国情使很多人看到，投资于土地的未来收益肯定比其他投资的未来收益高。这些因素就使土地不只是一般的生产要素和资源，也成为低风险甚至是无风险的投机资产。如房地产开发、农村旅游开发等。
2、土地的产权性质正在变化
土地产权分离制度和其管理体制使土地的产权界定与使用界定模糊不清。这就给土地改变其产权性质留有了空间，使大量的土地正在微妙地改变其产权性质。在经过规划、征用、开发和转让以后，经过相应级别的部门批准，有些土地可以直接转变为企业或单位所有。当这些企业或单位在改变性质的时候，如“改制”、拍卖和私营，尽管有如“土地管理法实施条例”第一章第六条等法规，土地可能依然属于国家，但是，由于附着在它上面的资产已经完全改变了产权性质和交换方式，所以，土地也随之改变了它的权利性质和交换性质。典型的案例是，农村的土地资源不断地转入城市房地产市场，土地被变相地私有化了。
3、土地供求中的矛盾性质正在变化
目前的农村土地问题，是农业与非农业使用之间的矛盾，是农民与其他利益集团之间的矛盾。现在人们常说：“农民的权利得不到保障。”在土地征用和租用中，村委主任和政府签合同。在土地产权和使用的转移中，政府和开发商、企业签合同。在规划、征地和土地转为非农使用的过程中，土地的所有权和使用权实际都控制在政府和相关的土地管理权中，农民被完全排斥在土地产权和权利的交易之外。农民没有实质性权利。国家的损失自不必说，最惨的是农民，最得利的是利用土地的利益集团和有土地管理权的社会成员。这样，失地的农民与强征土地的利益集团之间的诸多矛盾就必然发生。这些矛盾不只是简单地对土地使用的要求，更是对土地权利的要求。土地产权关系和使用性质的转变对农民都是不平等的。
4、农村土地问题的社会性质正在变化
农民不仅是失地，更是失业。国家不仅是土地流失，更可能造成粮食风险。农民权利、农民失业和国家粮食安全是国家安全和社会稳定的根本政治问题。由于我国的实际国情，土地在一定时期内是调节城乡流动劳动力和人口变化的“稳定器”，是保证国家粮食安全的基础，是国家经济发展和社会稳定的最基本条件。但是，在很多地方，现在土地成了获得经济增长的决定要素。到2007年底，已经有1.05亿多亩土地转为非农业用地，又有4500多万农民和近2亿农村人口失去土地。如果土地资源在农业使用与非农业使用之间的非平衡问题得不到控制和解决，如果非农就业和城镇吸纳人口的增长与失地农民和人口的增长之间的非平衡问题得不到控制和解决，那么，土地问题就不再只是“三农”的基本问题，也会发展成为重要政治问题。
三、土地产权分离的制度与农村土地问题的根本原因
1、我国的土地产权制度导致非农使用土地没有租金和级差地租，没有外部性成本，存在着严重的“公地悲剧”，土地非农业使用中低成本高收益。这些是在需求方面造成土地问题的内在原因
无论是法律制度，还是经济现实，我国目前还不存在土地市场。无论是所有权还是使用权，土地都不许自由买卖和交易。在土地被转为非农使用时，都是通过经济开发、发展规划、国家（包括农村）基本建设和城镇公益事业用地等等政府征用的途径和渠道，然后由管理权把土地分配给使用者，并不是土地非农使用者直接向农民要求土地。在这些过程中，政府征用和规划土地是“国家”使用“国家和集体”的土地，这其中土地产权和使用的变化不是经过所有权与使用权之间的交易。所以，从经济原理上讲，当然不存在着土地的租金。另外，土地的非农使用也不是农民使用权与其他使用权之间的交换，不存在土地的市场价格。土地的使用价格都由管理权决定。当政府用当地土地资源进行“招商引资”时，土地的使用价格自然非常优惠。
在欧美等先进国家，非农业用地一般都是废弃和比较荒芜的土地。但是在我国，地方发展经济和工程建设偏偏都是用好地和地理条件优越的土地。这些土地的使用租金和级差地租本来应该很高，但是经过管理权的征用和分配，它们就都不存在了②。在发达国家，非农业用地除了要支付土地租金以外，企业还要对使用土地支付两笔费用：土地补偿金和环境保护费用，前者用于补偿农业因土地减少而受到的损失，后者用于土地使用中对农业环境的影响。在日本，企业必须使用农业不利用的土地。除此之外，企业还要负责周围的环境建设。在我国，企业和非农业用地不负担任何环境责任和外部性成本。现在大量的五小企业和污染生产向城乡结合部与农村转移就是实证。
2、我国的土地产权制度导致土地管理权决定土地的供给
土地管理权不受土地稀缺规律和所有权的制约而无成本地乱征、乱占和乱租土地。这是在供给方面造成土地问题的内在原因。
土地供给由管理权决定。因为土地管理权可以代理土地所有权，土地所有权其实是在地方政府手里，他们决定着土地的供给和分配。所以在供给过程中，土地的产权关系和性质在形式上都没有发生变化，因此其中当然不会有成本存在。另外，地方使用国家的土地也不应该有成本。因为这个活动是政府“为了地方经济和社会发展”，所以从理论上和操作上都可以不受土地稀缺性的约束，只要眼前有利就行。特别是，他们把这些经济利益远远放在国家和农业之上，只为某些利益集团和地方的发展。
四、土地管理权双重性在农村土地问题中的作用机理
1、土地管理权的第一个作用，也是最重要和根本的作用，是用行政权力决定和改变土地的使用性质与产权关系，其中土地管理权完全取代了（“代理”）了国家和集体的所有权及其各种利益
改革开放后，我国土地供求不是“所有”与“使用”之间一般经济意义上的交易关系，土地供求不是在所有者和使用者之间直接发生，土地由农业和农民向非农使用不是土地使用权的直接交易，而是经过行政管理权的安排以后发生了转变或交换。在征地、圈地和租地过程中，土地的使用权并不是在农民和非农土地使用者之间进行交换和谈判，最初也不是在国家和法律授权委托的土地管理机构与非农土地使用者之间进行交换和谈判，而是在非农使用者和当地的政府或集体、开发区和规划区的管理设计者之间进行的交易，然后经过法律或管理程序使交易的结果获得社会和法律的确定，即所谓的“审批”。审批后，由政府或管理部门进行征用，征用后再转交给非农使用者。土地管理权在这个过程中的作用是用行政程序改变土地的使用性质和产权关系。土地管理权之所以能够实现这个作用是因为我们的土地制度和管理体制使管理权具有双重性，管理权与使用权之间是行政性约束关系。
在我们目前的土地管理体制下，土地产权和使用权利的变化是经过如下的过程：
国家和农民→政府和土地管理权→土地非农业使用和需求
在这些过程中，分散的个体农民和土地其他需求者之间没有契约合同关系。另外，土地的非农业使用是从管理权那里获得的，所以，土地产权的变化在国家所有权与新的使用权之间也没有契约合同关系。这样，在土地产权和使用权的变化中，国家所有权及其利益和农民使用权及其利益都被土地管理权代理。特别是，农民没有对土地转移和产权变化进行监督的权利。因为无论在社会关系还是在事理逻辑上，所有权可以监督和制约使用权，而使用权不能监督和制约所有权。国家和集体的所有权由管理权取代后，国家不能监督政府征用土地。在这种情况下，管理权就和其他使用者决定了土地的产权归属。
2、土地管理权的第二个作用是决定着供求中土地的使用价值和交易价值，决定和分配土地使用变化中的租金，决定土地非农业使用中的利益分配
在土地供求的全部过程中，经过土地管理权征用和规划来的土地在转移到非农业使用时，并不是根据生产要素的供求关系和边际生产力原理进行土地资源的有效配置。在政府和土地管理权的所谓“规划”与征用之下，土地产权及其使用的变化并不是根据国家整体利益与地方发展平衡，农业、农村和农民与社会其它发展平衡，和土地资源总量一般均衡的原则，只根据某些非农需要强制性征用、租用和分配土地。地方政府从农民那里廉价征用和租用后高价转移给其他非农业使用，其使用价值和交易价值都由土地管理权决定。从国家那里得到土地的垄断权（典型的是开发区和地方发展规划），然后根据社会需要决定土地的使用价格，即所谓的“政府定价原则”或“政府指导价”。
在有效率的生产和交换中，租金与土地的利用数量及其边际收益有关。如果稀缺的土地被转做它用，说明这些生产和经济活动有比土地租金更多的剩余和收益，那么这些剩余和收益在土地产权和使用转变后到那里去了？在我国的土地供求过程及其活动中，土地管理权在决定租金及其归属上，其作用机理非常巧妙和隐蔽。
如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租。如果别人使用农民的土地，他们应该把地租中的一部分交给农民。我国的农民没有土地所有权，土地所有权属于国家或集体，所以，别人再利用土地时租金就应该交给国家或集体。由于征用和规划土地的过程是政府使用国家和集体的土地，此时，土地的管理权与土地的所有权实质上是统一的，于是，土地租金由管理权决定和分配。在地方招商引资、开发区规划和房地产建设中，土地的租金并没有消失，而是归属了土地管理权。
土地使用租金目前在我们的土地供求变化中主要以3种形式分配和转移：给农民的“土地征用补偿费”；上缴国家财政的“土地使用补偿金”；和地方政府收取的“土地使用出让费”。在土地使用和产权变化的交易中，在土地管理权操作下，往往“土地征用补偿费”和“土地使用补偿金”都远远低于实际的土地使用价格，其中，土地使用价格－［土地征用补偿费＋土地使用补偿金］归属了地方政府和土地管理权。尤其是现在，这笔收益和土地使用出让费成了地方财政的摇钱树。
3、土地管理权的第三个作用是扩大了土地非农使用中的隐性权利，造成农民用地的污染，农业生态环境遭到严重破坏，非农经济活动的负外部性转移给农民和农业
我国农民的土地利用权其实只是法律和制度赋予的名义使用权，当农业用地和农村生态环境遭到破坏时，这种名义使用权没有权利和能力去保护、制止和索赔。这方面的典型案例是众多的“癌症村”。土地管理权对这些非农生产给农民和农业造成的外部性不管不问，那实质上是扩大了非农用地的隐性使用权，这些隐性使用权可以不付任何成本而任意利用农村的其他资源（水、土、山、林等等）。这在本质上是减少了农民的实际土地使用权。
五、结语
农民是土地的建设者和保护者，土地及其生态环境是他们祖祖辈辈建设和保护的，因此，他们是土地所有权的主体。我国目前的法律和土地制度没有确立农民在土地产权中的主体地位，没有给农民必要的和实质的权利。所以，本文提出，要确立农民对土地的初始产权，要确立农民在土地所有权中的主体地位，要确立农民对土地的永久使用权。
土地问题的核心是土地的产权和农民权利问题。利用土地是农民的根本权利。很多研究针对农民失地问题提出土地股份制。比较尖锐的观点是实行农村土地私有制。吴敬琏先生和很多学者最近又提出确立农民的土地永久使用权。本文认为，至今人们没有正确地认识到农民在土地产权中的主体地位，没有明确农民的权利到底是什么含义。
农民利用土地不能仅仅被狭义地理解为，农民只是在自己承包的土地上耕种和生产。农民的土地使用权只是被定义为农民承包的土地，其中不包含土地以外的自然环境。而现行的制度、政策和管理恰恰就是这样理解、制定和执行的。现在必须认识到，农民利用土地不仅仅是农民使用土地进行生产和生活，也包含与土地有关的生态条件和自然环境。农村的自然环境和农业的生态体系是农民利用土地进行生产和生活不可缺少的基本条件。如果环境和生态都被破坏了，农民还能种地和生存吗？如果没有了自然环境和生态系统，土地还能使用吗？农村和农业的生态环境的任何改变都要影响农民将来世代使用土地和生活。现在，大量的小型生产和企业都向农村转移，把生产的负外部性转移给农业和农民。它们污染了农民的土地，农民世代赖以生存的环境被破坏了。再有，大量的能源（开矿，采煤，水电建设，等等）开发和基本建设根本不考虑当地农民的生产和生活，随意改变农村和农业的生产环境。所以，农民永久利用土地是个广义的概念，其中包含了农村和农业的生态环境。农村和农业的生态环境与土地是统一的生产资源和生活系统，农民对它们有和土地一样的建设、利用、保护和管理的权利。
从制度上解决土地管理权的双重性，确立农民的土地交易权和在土地变化中的主体地位，解决农民与管理者在土地产权和使用变化中的不对称性。当土地管理权的双重性也代理了国家所有权时，国家所有权对土地管理权和非农业使用权的监督和制约作用就完全消失了，再严格的土地制度也是无的放矢，无所作为。土地的国家所有权能监督得了“为国家建设和地方经济发展”而征地的政府土地管理权吗？当土地管理权决定着土地供求中的一切（产权、使用和价值）变化时，再严格的制度也没有什么作用，农民的权利也没有什么实质意义。
所有权与使用权之间是监督与被监督和约束与被约束的关系。当管理权与所有权结合时，农民的使用权怎么能监督和约束管理权呢？农民又怎么能制约土地征用和以后转移交易中的种种非法问题呢？让使用权去制约所有权，这在经济关系和逻辑上都是相悖和不成立的。
无论是一般经济规律，还是市场经济制度，都应该是所有权之间、所有权与使用权之间和使用权之间的对称平等交易。在经济发展的进程中，处于分散生产和经营的个体农民由于自身的因素导致他们在客观上处于和管理权的不对称关系。更为重要的是制度上的不对称性。这种制度上的不对称性包括3个方面：（1）管理权的双重性在实际操作中就代表了国家所有权，他们已经成为国家所有权的实际代理人；（2）管理权的双重性在土地产权和使用变化中是行政性权力。这就在社会地位和关系上使农民处于和管理权的不对称；（3）农民的土地权利被管理权剥夺，在土地变化中处于从属地位。这就在经济权利和利益分配上使农民处于不对称。
确立农民在土地产权变化和使用变化中的主体地位，确立农民的土地交易权，确立农民在一切土地交易中的谈判权、契约签订权和利益分配权。这些权利要先于和优于土地管理权。这是解决农村土地问题的有效制度。
注释：
① 在市场经济中，无论是企业或公司的生产与管理，还是市场的交易活动，或是个人的资产选择，在很多情况下，资源的所有权与管理权之间存在着分离性。就是人们常说的两权分离的经济活动。有些研究也称作“所有权与管理权分离”。有关一般资源的所有权与管理权分离的研究，哈罗德·德姆塞茨著《所有权、控制与企业》有详细研究。在这些产权分离的经济活动中，管理权一般也指使用权（或经营权），或者包括使用权。它们都是经济权利。两权分离的经济活动在市场经济中是非常普遍的事情。
② 土地级差地租是调节土地需求的最重要的价格杠杆。
标签：农民论文; 土地产权论文; 产权论文; 产权理论论文; 企业经济论文; 农村改革论文; 所有权的转移论文; 产权制度论文; 国家部门论文; 农业发展论文; 利益关系论文; 经济学论文;