中国“入世”后政府的职能转变及行为调整，本文主要内容关键词为：中国论文,职能转变论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：0257-2834(2003)04-0011-06
应对“入世”，我们必须不断深化政府改革，建设“服务型政府”。中共“十六大” 报告从建设社会主义政治文明的高度指出：要“进一步转变政府职能，改进管理方式， 推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、 廉洁高效的行政管理体制”。这是对政府改革的总体要求。深化政府改革包括党政关系 定位、政府理念更新、政府职能转变、政府行为调整、政务技术进步和政府公务员素质 提高，等等。本文主要论及政府职能转变及行为调整问题。
一、中国“入世”背景下的政府职能转变问题
WTO的基本法律原则是调整和规范世界贸易活动的原则，但世界贸易活动与各成员方政 府行为密切相关，各成员方政府行为对世界贸易起决定性影响。任何一个国家，只要加 入世贸组织，就必须保证本国政府的职能和行为符合WTO的基本法律原则。因为WTO作为 一个正式、规范的国际贸易组织，其运作的基础是成员方政府之间达成的协议，这些协 议及其承载的规则，具有国际条约和国际法的性质，其效力高于国内法，各成员方政府 均须遵守。所以，中国加入WTO带来的挑战，首先是对政府的，“入世”后需要履行义 务、遵守规则的，首先而且主要是政府。
WTO对政府提出的不是产品与价格的挑战，而是一种体制性挑战，它要用WTO的法律框 架体系来约束成员方政府的行政职能和行政程序。这种挑战是全方位的、深层次的。而 中国还处于改革开放和社会转型时期，政府职能和政府能力远不适应全球化对政府的要 求：政府职能过于宽泛，界限不清，许多社会微观主体该做的事情政府还在管、还在做 ，降低了政府对社会的调控能力，影响了政府的权威性和社会动员能力；国家权力膨胀 ，社会生活国家化，经济活动政治化；政府依法行政水平较低，权力过分集中，内部职 责不清，机构低效运作，影响政府自身的领导能力，降低了社会对政府的信任度。时任 上海市长的徐匡迪2001年在接受记者采访时曾说，我国政府体制上不适应WTO规则的问 题有四个方面：在政企关系上，政府还没有完全从企业活动中超脱出来，直接干预企业 的老办法还在沿用；在市场运行环境和市场秩序监管上，依法管理体系还不很完善，现 行法律法规与市场经济体制不相适应的地方还很多，而且还有不少空白点；在管理观念 上，还缺乏现代管理的理念，政府管理很大程度上还属于“指挥式”而不是“服务式” ；此外，政府管理能力、行为方式和人才结构还不适应需要。例如，我们在涉外管理体 制方面，长期以来具有重行政手段，轻法律手段；重行政审批，轻管理与服务；重具体 事物的处理，轻宏观调控等倾向；存在着管理环节多、手续繁、漏洞多、成本高、效率 低等问题。要从根本上解决这些问题，必须抓住“入世”契机，转变政府职能，调整政 府行为。[1]
转变政府职能是调整政府行为、应对“入世”挑战的重要前提。转变政府职能，必须 规范以下四个方面的关系：(1)在政府与企业之间，要真正实行政企分开，推动企业特 别是国有企业建立现代企业制度，还企业法定的经营自主权，使政府与企业之间由市场 相联系，以合同来规范，实现契约化关系定位，建设“廉价政府”。(2)在政府与社会 之间，真正实行政社分开，按照“小政府、大社会”的模式，把政府职能与一般社会职 能分开，培养社会自我组织、自我管理的能力，提高全社会的自律水平，将大部分社会 事务还给社会组织(包括中介机构、社会团体、民间服务机构等)进行管理，建设“有限 政府”。(3)在政府与公民之间，必须明确政府的权力来源于人民通过法律的授予，其 行使也必须受到法律的约束，受到公民权利的限制。因此，政府必须依法保障公民的合 法权益，鼓励、发展各种形式的群众自治，建立“服务型”政府。(4)在政府与市场之 间，必须明确政府的主要作用应该是创造一个有效率的市场环境。因此，政府必须强化 宏观调控，搞好长远规划，加强经济立法，确保依法行政，建设“效率型宏观政府”。 总之，要由万能型无限政府转向有限政府；由膨胀型政府转向廉价政府；由微观政府转 向宏观政府；由封闭政府转向开放政府；由人治政府转向法治政府；由管理型政府转向 服务型政府。
当然，职能转变绝不等于削弱政府的权威和力量，关键是政府应找准自己的工作定位 ，扮演好政府的角色，认真当好“四大员”：一是认真当好“保安员”。政府首先要切 实保证国家安全，维护社会安定，创造稳定、安全的社会环境，为经济发展提供安定良 好的社会环境；同时还要积极制定和有效运用相关法规和市场规则，维护良好的市场秩 序，保证公平竞争，保护市场主体的合法权益，特别是保护知识产权。二是认真当好“ 引航员”。政府要积极制定财政政策、货币政策和消费政策，对经济总量进行宏观调控 ，引导经济保持总量平衡；同时要积极制定产业政策，引导产业健康发展，对国家限制 发展的产业和活动进行有力有效地控制。三是认真当好裁判员。在经济生活中政府应从 “运动员”转变成“裁判员”。特别是在政企分开的过程中，政府不再采用行政命令包 揽一切经济事务的方式管理企业，而是解除主管部门与企业之间的行政隶属关系，落实 企业自主权，综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段来管理国民经济，不直接 干预企业的经营活动。四是认真当好“服务员”。政府既要利用国有资本和国家投入， 发展基础设施和公用事业，提供必不可少的基础设施和公共产品服务，又要利用政府必 要的权威和力量，努力协调社会成员的利益，增进社会福利，健全社会保障机制，保证 低收入阶层的基本生活，促进社会公平和稳定。
二、中国“入世”背景下的政府行为调整问题
一般来说，政府职能决定其行为。一个政府担当什么样的职能，决定了它有什么样的 行为方式。所以，如果政府职能发生转变，政府行为也必须做出调整。我国政府行为调 整的重点内容应该突出以下几个方面：
(一)调整政府的组织行为，建立企业型政府
政府的组织机构是根据职能设置的，如果政府的职能变了，就必须落实到政府的组织 机构设置的变化中，因此必须使政府的组织机构精简。我国政府现在的组织机构过于庞 大。纵向说，包括中央政府、省级政府、市级政府、县级政府、乡镇政府五个层次。城 市还有政府的派出机构街道办事处。下面还有基层群众自治组织即村委会和居委会。与 每个层级相对应，还有党、团、工会等其他准行政组织。众多的行政层级很难保证政府 信息的畅通，而且层次越多，信息失真的危险越大。政府机构纵向层次过多，导致行政 效率低下；横向部门过多，导致分工过细，沟通不畅，行政成本居高不下。比如有的县 级政府，涉农部门就多达22个，农民负担能不重吗?在这方面，应加大改革力度。如辽 宁省已经进行农村乡镇撤并改革；湖北等省也已着手改革区乡体制。
企业型政府是20世纪80年代以来发端、兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理 论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。所谓“政府 企业化”是指以企业为参照模式，借鉴或仿效企业的一些做法来结构性地重塑行政体制 。美国兰德公司的著名经济学家查尔斯·沃尔夫对“政府企业化”改革曾作过一个经典 诠释：“正如新的政府政策以及旧政策的变化可以用来改善市场功能一样，市场变化和 动力同样也可以用来改善政府——‘非市场’的功能。换句话说，通过在政府管理中注 入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围。”[2](P144)企业型政府的要点是 ：第一，把企业的竞争机制引入政府，增强政府组织的活力；第二，把成本—效益分析 机制引入政府，树立成本核算意识，降低政府管理成本；第三，把企业家理念引入政府 ，树立“顾客至上”意识，建立服务型政府。
(二)调整政府管理行为，落实依法行政
依法行政的主要含义，是指行政机关行使行政权力、管理社会公共事务必须由法律授 权并依据法律规定进行。依法行政的生效要件有：一是采取行政执法行为的主体合法； 二是行政执法行为必须是在行政机关法定职责权限内采取；三是行政执法行为有法律依 据，是依法执行；四是行政执法行为必须是行政执法机关的真实意思表示；五是行政执 法行为所针对的公民、法人和其他组织，必须具有法定的权利能力和行为能力；六是行 政程序必须合法。
依法行政是应对“入世”挑战的紧迫要求。要做到依法行政，首先要调整国家法律体 系，与WTO接轨。尤其要抓紧完成涉外经济法律法规的清理、修订；在此基础上，加快 经济、行政立法工作。对我国的涉外经济法律、法规、规章，凡是违反世贸组织规则和 我国对外承诺的，都要废止；凡是与世贸组织规则和我国对外承诺不一致的，都要通过 修改使其一致；凡是没有相关法规的，都要根据世贸组织规则和我国对外承诺制订新的 法规。其次要加强法制观念教育。全国“四五”普法教育确定了三个重点对象：领导干 部、公务员和青少年。要抓住这个时机，在全社会范围内普及法律观念，提升法律意识 ，养成良好的遵法守法的社会习惯。再次，要规范执法行为，落实行政执法责任制，确 保执法者依法行政并承担法律责任。第四，要加强行政执法队伍建设，实行执法资格考 试认证制度，完善执法人员培训、考核措施。第五，要加强监督，尤其要抓住一些具有 典型意义的大案、要案，以此为突破口，在整个社会推动依法行政，实现公平与效率的 法治目标。
(三)调整政府的信息披露行为，提高政府行为的透明度
增加透明度是WTO的主要规则之一，它要求成员方的贸易政策、贸易法规要经过WTO审 议机制审议，以判定各个成员方的贸易政策、法规是否与WTO有关协议条款规定的权利 和义务相一致。事实上，透明度原则不仅要求提高贸易政策、贸易法规的透明度，政府 其他方面的政策、法规的透明度也要相应地提高。提高透明度所解决的不仅仅是信息的 公开化问题，还有游戏规则的一致性问题。
我们在生活中对不透明的感觉太强烈了。有的地方政府不经立法机关批准，随意增加 财政赤字；有的单位财务混乱，支出情况不公开；有的国有资产出让出卖搞“暗箱操作 ”；如此等等。很多腐败行为都和透明度低、监督不力有关。1913年，美国最高法院的 大法官路易斯·布兰代斯曾说：“透明度是社会和经济问题的最佳药品。正像人们常说 的那样，阳光是最佳的防腐剂。”[3]近年来，我国许多地方在干部选任上采取了任前 公示制和离任审计制，取得了良好的社会效果。为了进一步增加干部业绩的透明度，离 任审计的结果也应向社会公开。人民代表大会应制定有关政府信息透明的法律并进行相 应的执法检查，以减少政府部门的“暗箱”作业。
调整信息披露行为，增加政府透明度，当前应重点把握三个环节：首先，在政策、法 规的制定环节上增加透明度，采取旁听、听证、网上讨论等形式扩大公民参与的广度和 深度。2000年底，全国人大在《婚姻法》修改过程中公开征求公民意见的做法提高了立 法过程的透明度，它的意义远远超过了婚姻立法本身。其次，在政策、法规的执行环节 上增加透明度，实行政策、法规的公告制度、执行公示制度和行政责任制度，公开办事 依据、办事程序、办事时限和办事结果。2000年底，深圳市政府决定自2001年起市级部 门制定的规范性文件均要求在《政府公报》上发布，任何未经正式公布的内部文件或规 定都不得执行，这是一项增加政府透明度的重要措施。再次，游戏规则要力争符合国际 惯例。国际惯例是指在国际交往中逐渐形成的不成文但被公认为具有一定的法律效力的 准则和规范。如果我们的游戏规则与国际上通行的规则不一致，将妨碍我国国际交往水 平的提高。
(四)调整政府的行政审批行为，建立“弱审批、强监管”的行政模式
尽管审批对政府来说总是难免的，但目前的许多审批有着浓厚的计划经济色彩，或者 说是计划经济的变形，而且从审批本身来看，实际效果与设定的目标往往差距很大。例 如，大量的行政性重复建设就是经由各级政府审批出来的，许多无效工程、“豆腐渣” 工程也是审批出来的。因此，清理并大幅度减少审批，尤其是更多地依靠市场机制配置 资源，是政府改革必须面对的重要任务，也是政府职能转变程度的一个标志。
政府部门“强审批、弱监管”的工作方式存在着一系列问题：第一，容易引起诉讼。 世贸组织通行非歧视性原则，即政府部门应平等地对待所有服务对象。在审批事项较多 的情况下，政府部门往往将行政许可发放给国有企业，这样就会出现不能公正地对待外 资企业和非公企业的问题，从而引起诉讼，甚至引发国际性法律纠纷。第二，容易产生 腐败。审批事项多意味着审批权力大，行使审批权的人员多，从而使用公共权力谋私的 机会也必然较多。“强审批”是腐败现象产生的一个重要原因。第三，容易带来机构膨 胀。审批权是一种价值物，只要它存在着，行政机关就会去争夺，而取得了审批权力之 后就要增加人员，造成机构膨胀。第四，难以更新行政理念。与检查处罚权行使者不同 ，审批权行使者自由裁量空间较大，审批行为往往是一种不规则的行为，申请者难以根 据规则预见其结果，从而对审批者产生了一种畏惧感；审批者也由于掌握着发放行政许 可的大权，往往实行威慑性管理而非服务性管理。第五，限制竞争。政府的职责是维持 秩序而非保护垄断。审批事项多、进入难，而且申请者难以进入的领域常常是垄断或半 垄断的领域。与审批部门存在着行政隶属关系的企业容易获得行政许可，没有这种关系 的企业往往难以获得行政许可。只有减少审批事项才能将行政部门与企业的关系由隶属 关系转变为监管关系。[3]
我国政府部门的工作方式要由“强审批、弱监管”变为“弱审批、强监管”。为此， 必须大力削减审批事项，有些领域的审批制度可以变为登记备案制度，进入者只须履行 必要的登记备案手续而无须经过批准，政府部门把主要精力放在事后监管上，对获得了 行政许可的违法者进行严厉处罚；对保留下来的审批事项，应当明确程序、时限和责任 ，在政府公报上统一公布并装订成册，免费向社会发放，以便增加透明度，健全监督机 制，使必要的审批能够显著提高效率；转换管理机制，尽可能运用市场竞争、招投标、 政府统一采购等办法配置资源；还要重新配置行政职能，设立专门机构相对集中地行使 审批权和检查处罚权并使二者分离。
(五)调整政府的财政支出行为，建立公共财政体系
建立公共财政体系实质上是按照市场经济的要求转变财政职能特别是财政支出职能， 财政的首要任务是保证必要的公共支出。政府要改变财政支出行为，重新确定财政支出 的原则和主次顺序，调整和优化支出结构，将财政支出的范围严格地限定在公共安全( 国防、公检法、武装警察等)、公共机构(国家行政机关、人大、政协等)、公共服务(教 育、卫生、文化、科学、计生、社保、社区服务等)、公共工程(环境保护、国土整治、 水利、广播电视设施等)和公益企业(城市清洁公司、绿化公司等)五个方面。同时，要 依法管理预算收支，杜绝越权个案审批，建立完整统一的公共财政预算制度，所有财政 性支出均通过国库账户集中支付。目前要特别加强预算外资金的管理，坚决查处各种非 法设置的小金库，积极推进税费改革，依法组织财政收入；加强对公共财政资金支出的 监管，禁止财政支出审批行为的随意性，等等。
(六)调整政府的财富分配行为，完善社会保障制度
随着国内市场进一步开放、国有企业改革不断深化和经济结构调整力度逐步加大，市
场竞争将日趋激烈，下岗失业的压力会越来越大。由于我国人口结构的特点和预期寿命 的提高，国际上通常在经济比较发达阶段才出现的人口老龄化趋势，在我们这样一个发 展中大国开始提前出现。同时，城市公费医疗制度造成的浪费和广大农村缺医少药的状 况形成强烈的反差。这一切都要求政府加快改革原来主要涉及城市国有单位的福利保障 制度，建立健全覆盖全社会的包括养老保险、失业保险和医疗保险等在内的社会保障体 系，为社会主义市场经济的顺利发展编织一张社会安全网。当前，要按照社会统筹和个 人帐户相结合的框架，落实各项社会保障改革措施。特别要抓好养老保险和失业保险扩 大覆盖面、提高征缴率的工作，使中国境内的各类企业(包括外商投资企业和个体私营 企业)依法履行应尽的社会保障义务。要确保养老金和下岗职工基本生活费按时足额发 放，完善城镇居民最低生活保障制度。国有企业设立的再就业服务中心应当尽快取消， 向社会化的失业保险过渡。继续探索适合农村特点的养老和公共医疗服务体系。
(七)调整政府的公务员管理行为，提高公务员素质
加入WTO后，公务员的素质和技能是否能适应新的工作环境，将直接影响政府行为的效 能是否能得到充分发挥。从更加广泛和深入地介入经济全球化的新形势和新要求来看， 目前我国公务员所存在的主要问题是：缺乏对WTO运行机制和有关规则的深入了解和分 析；缺乏与现代行政管理要求相适应的工作技能；缺乏与经济社会发展相适应的知识结 构。总之，公务员队伍从整体上看是思想观念和专业技能双缺乏。对此，必须积极采取 切实有效的措施，大力提高公务员的素质和技能，为改进政府工作方式奠定良好基础。
一是加强公务员对WTO相关规则的了解认识。从一些政府部门以往在国际交往活动中的 教训来看，对相关国际规则知之甚少，不能不说是致命的问题。因此政府有关部门应加 强对WTO相关规则的指向性、复杂性和程序性的分析研究，并积极组织有关法律专家、 营销策划专家和企业家及时制定有力的应对措施，以做到心中有数、驾御自如，才能避 免或减少由于盲目性所造成的损失。二是优化公务员的知识结构，大力提高现代办公技 能。要针对政府工作适应现代行政管理发展的新需求，更加重视提高公务员的现代科学 文化素养，注意提高岗位技能，尤其是掌握计算机、互联网络、价值工程、动态测评等 先进技术和知识，并积极构建公务员终身学习体系，努力营造“学习型政府”。三是强 化公务员的创新意识，大力提高创新能力。要加快建立健全公务员创新的激励机制，引 发其创新的强烈愿望，强固其创新的内在动力。要引导公务员科学把握创新的途径，把 推进理论创新、体制创新、科技创新与政府工作方式创新紧密结合，以进一步改进政府 工作方式，不断提高行政管理绩效。四是督促公务员学习法律知识，树立依法行政观念 ，养成依法办事习惯。五是强化公务员的服务意识，从办事规则、工作态度、办公条件 和设施，到思维方式、行为习惯，都要贯穿服务精神，体现出方便管理相对人的服务理 念。
在提高公务员素质的基础上，加强对公务员队伍的管理。首先，政府机构要精干，不 能人浮于事。这就要求政府机构与国有企业一样，工作人员能上能下，能进能出，要有 “减人增效”的渠道和机制，改变目前相当多的政府机构及其附属事业单位依然“养懒 人”、“混日子”、“吃大锅饭”的状况。其次，在人员精干的基础上，加强对政府公 务人员的激励约束机制。经过一个相当长的时间，较大幅度地提高政府公务人员的收入 ，使之与其他职业中同样素养的人的收入水平大体相当，增加其渎职、腐败的风险和成 本。提高公务员收入的做法会增加财政开支，但如果加快住房和其他福利的货币化分配 改革，财政增支幅度完全可以限定在较低水平。最后，在人员精干、收入增加的同时， 显著改进政府的办事制度，逐步使政府机构成为全部社会组织中效率较高的组织形式之 一。
总之，加入世界贸易组织，我国国际贸易环境会得到很大改善，我国将享有世贸组织 成员国稳定的多边最惠国待遇，更快地融入世界经济主流。世贸组织以市场经济为基点 ，确立了一整套经济贸易规则和较为完善的法律制度框架。我国适应世贸组织的规则和 框架，积极转变政府职能，调整政府行为，这与建立社会主义市场经济体制和建设社会 主义政治文明的目标是一致的。为应对“入世”的挑战，我国政府应尽快转变职能，调 整自身行为，为建立精干、廉洁、高效的服务型政府而努力奋斗。
收稿日期：2002-10-09
标签：法律论文; 政府职能转变论文; 社会管理论文; 公务员考核论文; 法律规则论文; 社会改革论文; 公务员福利论文; 经济论文; wto论文; 时政论文; 依法行政论文;