国家助学贷款新旧政策之比较及其思考，本文主要内容关键词为：新旧论文,国家助学贷款论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家助学贷款是由国家指定的商业银行面向在校的全日制高校（包括民办高校）中经济困难的本专科学生、第二学位学生、研究生发放的无须抵押的，在校期间政府给予贴息的个人信用贷款，是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利用金融手段完善我国普通高校资助政策体系，帮助普通高校贫困生支付学费、住宿费和生活费，保障其顺利完成学业所采取的一项重大措施。国家助学贷款政策自实施以来，取得了较明显的成效，但由于多种原因，国家助学贷款工作还未完全达到预定的目标，且存在一些较突出的问题亟待改进和完善。为了更好地贯彻落实新的国家助学贷款政策，对新旧助学贷款政策进行比较并针对性提出完善措施甚为必要。
一、国家助学贷款新政策出台的背景
截至2004年6月份，全国普通高校已签订国家助学贷款合同的学生人数为83万人，发放贷款金额为52亿元，取得了一定成效，受到了广大贫困生及家长、高校的普遍欢迎[1]。但是据国家有关部门公布的初步调查数据显示，我国高校贫困生约占在校生总人数的20%，按2003年年末我国高校各类在校学生1200万人计算，尚有157万人未能取得国家助学贷款，潜在贷款需求很大。
伴随着学生助学贷款进入第一个还款高峰期，助学贷款工作暴露出的问题日益突出，部分高校学生的还贷违约率超过20%，银行对助学贷款的态度变得越来越谨慎。2004年上半年，全国各大银行纷纷对助学贷款说“不”，对原有助学贷款的续贷资金不到位，对新申请助学贷款不予批准。高校与银行在助学贷款问题上陷入“僵持”状态。助学贷款的停滞对贫困学生的学习、生活造成很大影响，政府和社会各界也十分关注事态的发展。为帮助贫困学生顺利完成学业，一部分高校和银行采取共建助学贷款风险保证金等多种形式率先结束“休眠期”，在助学贷款方面做了一些有益的尝试，但由于多方原因影响，收效甚微。
为稳步推进并加强国家助学贷款工作，教育部、财政部、人民银行及银监会于2004年6月8日联合下发了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，意见中提出了助学贷款应坚持“方便贷款、防范风险”的原则，指出了应进一步理顺国家、高校、学生、银行之间的经济关系，健全国家助学贷款管理体制，改革贷款审批和发放办法，强化普通高校和银行的管理职责，完善还贷约束机制和风险防范机制，确保国家助学贷款工作持续、健康发展，基本满足普通高校经济困难学生的需要，最大限度地降低国家助学贷款风险。
二、国家助学贷款新旧政策的比较
新的助学贷款实施办法进一步改革了财政贴息方式，同时在还贷年限及还贷方式、经办行确定、贷款总额、风险防范与补偿机制等方面都做出了重大调整，在贷款对象、贷款目的、贷款学生比例、贷款利率等方面变化不大。具体情况我们可以通过下页表作一个总体的了解。
从对新旧助学贷款政策的比较，我们认为新的助学贷款实施办法总体上体现了以下几个原则。
1.以人为本的原则。新的助学贷款政策在原政策的基础上，充分考虑贫困学生的实际情况，在以下三个方面体现了人性化、以人为本的原则：第一，财政贴息。原政策规定的在校期间由个人支付50%的利息不利于缓解贫困学生及家庭的经济负担。因此，新政策规定由财政全额支付贫困生在校期间的助学贷款利息是合乎情理的。第二，还款计划灵活。新政策充分考虑了近年来大学毕业生的就业形势，由学生在毕业后1-2年内根据个人实际情况制定还款计划，避免了部分毕业生短期内未就业或就业状况差而无力还款出现的诚信缺失现象。第三，新政策鼓励贷款学生毕业后自愿到国家需要的艰苦地区、艰苦行业工作，在一定程度上缓解了部分贫困生的还贷压力。
2.市场原则。原政策规定助学贷款由国家直接指定商业银行来办理，带有一定的强制性。商业银行对此态度并不积极，其原因有两个方面：首先，目前我国整个社会信用环境欠佳，加上学生毕业后流动性较大，商业银行又缺乏有效的贷款跟踪管理手段和防范无担保贷款风险的手段；其次，由于国家助学贷款笔数多、金额小，且在贷款本息应收而未收的当期银行仍要垫交有关税费、按规定计提坏账准备金，导致银行承办该项业务的成本高、风险收益低。新政策则提出实行由政府按隶属关系委托全国和各省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。这样，在银行之间形成一种竞争的氛围，有利于银行强化其内部管理，提高工作质量。
新旧助学贷款政策比较分析表
附图
资料来源：中国人民银行、教育部、财政部，《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，1999年5月13日；教育部、财政部、人民银行、银监会，《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，2004年6月8日
3.风险分担原则。原助学贷款政策由于风险分担体系不健全，从而导致助学贷款工作开展不太理想。新助学贷款政策按照“风险分担”的原则，规定建立国家助学贷款风险补偿机制，即按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例由招投标确定。新政策规定国家助学贷款风险补偿专项资金由财政和普通高校各承担50%；每所普通高校承担的部分与该校毕业学生的还款情况挂钩。风险补偿专项资金由各级国家助学贷款管理中心负责管理。各级国家助学贷款管理中心在确认经办银行年度贷款实际发放额后，将风险补偿资金统一支付给经办银行。这对于减少高校欠费损失、降低银行贷款风险具有积极意义。
4.违约追责原则。原助学贷款政策对违约学生缺乏有效的约束，致使贷款违约率较高。新助学贷款政策在对违约学生的责任追究上采取了一系列完善措施，且随着国家助学贷款学生个人信息查询系统和个人信用制度的建立健全，个人信用与个人今后的消费贷款、商业贷款等挂钩，这些措施有利于落实和追究违约责任，增强银行贷款信心。
三、国家助学贷款新政策存在的问题
新助学贷款政策的及时出台对稳步推动助学贷款工作，帮助贫困学生顺利完成学业意义重大。但透过新旧助学贷款政策的比较，我们发现新的政策仍然存在下列问题。
1.政府对助学贷款的公共支出将显著增加。新政策对贷款学生在校期间由财政全额贴息的规定，将增加政府的贴息额度。同时，新政策规定，为加强对助学贷款工作的统筹和协调，成立了由教育部、财政部、人民银行等部门参加的部际协调小组，教育部下一步也要着力加强国家助学贷款管理中心的建设，配备足够的工作人员，检查、督促贷款经办行和高校的职责履行情况。随着政府对助学贷款贴息方式的改变和助学贷款管理机构编制的扩充，意味着国家对助学贷款工作的公共管理支出预算也将显著增加。
2.经办银行和高校的运行成本将有一定程度的提高。新政策规定，各普通高校必须设立专门的工作机构，由学校的一位校级领导直接负责，原则上按全日制普通本专科学生、研究生在校生规模1∶2500的比例，在现有编制内调剂配备专职工作人员，当然最终将增加高校的实际编制数。同时，经办银行要建立有效的还贷监测系统，在还贷宣传工作、还贷手续确认、日常还贷催收工作、违约贷款核定和罚息计收、金融机构征信系统建设等方面都必须加大工作力度。显然，作为助学贷款具体执行者的经办银行和高校，要责任到位，工作落实，其运行成本必将大大增加。
3.贷款风险后移，易滋生贷款短期化行为。新政策规定，改变目前自学生毕业主日起即开始偿还贷款本金、4年内还清的做法，实行借款学生毕业后视就业情况，在1至2年后开始还贷、6年内还清的办法。这一规定意味着学生个人的实际付息期在贷款后的第五年、还本期最长的可延长至第十年。而按我国现行的干部人事管理办法，政府和干部的任期通常是四年一届，干部最长不超过两届必须交流轮岗。如此一来，对高校和银行的现任者而言，为了突出本届领导班子的政绩或经营业绩，将很难避免出现不顾实际情况，不计风险和损失，盲目扩大助学贷款总量的短期化行为，给学校和银行的继任者留下的将是一个难以收拾的危局：学生违约率高，高校的助学贷款额度将递减，风险补偿金比例将递增，贫困生生活学习困难甚至失学，高校学生欠费率上升，银行将因此而背上沉重的呆账损失负担。从我国现实情况来看，助学贷款主要经办行的全资国有属性和助学贷款的政策性业务性质（虽然从现行制度上来分析属于商业性业务）决定了助学贷款的呆账损失最终将由国家承担，所以对经办银行和高校领导班子的考核也将流于形式。
4.贷款风险补偿金分担的比例问题。新政策规定，考虑到国家助学贷款特点和我国的具体国情，为鼓励银行积极开展国家助学贷款业务，按照“风险分担”的原则，由财政和高校各承担50%的国家助学贷款风险补偿金。也就是说，在新政策下，全国高校不分层次、不分地域和经济发展水平，高校承担的风险补偿金比例一律是实际招标确定的风险补偿金的50%。从下一步的实践来看，我们可以预言，东部发达地区高校和部属院校由于其地方经济发展水平和学生总体素质水平较高，毕业生多数也将流向经济发达地区，加之国家给予的政策支持力度较大，其总体还贷能力较强，故通过招标确定的风险补偿金比例将会明显低于中西部地区高校，进而由其所在地高校实际负担的风险补偿金较低。而经济欠发达的中西部地区贫困生占据了全国高校在校贫困生的大多数，他们中的大多数毕业后仍将服务于中西部地区各项事业发展，无论短期的还是长期的偿债能力都将明显低于东部经济发达地区的高校学生。显然，中西部地区高校今后实际负担的助学贷款风险补偿金比例将会高于甚至大大高于东部经济发达地区高校，且随着违约率的逐年上升，还将呈递增趋势。中西部地区高校负担的风险补偿金额度的逐年加大，将制约中西部地区高等教育事业的健康发展，高等教育的地区性差异将进一步拉大。
5.经办银行的问题。现行的国家助学贷款是解决贫困生学习生活问题、确保贫困生不因经济困难而辍学的“绿色通道”政策之一，带有极强的政策性。而新政策规定的贷款经办行是通过招投标方式确定的，这是一种市场化的交易行为，必须实现招投标双方和涉及的第三方利益最大化。经办银行自身的企业属性，决定了它在确保资金安全、流动的前提下，盈利成为了其主要的目的——尽管国家对其享有宏观调控权。如果完全按照市场化的原则来运作，对广大贫困生及中西部地区高校来说决非佳讯；如果不遵从市场经济规则办事，大量政策性业务产生的负担对经办银行而言又显失公正。显然，新政策下经办银行必须在政策性业务与市场化规则之间、风险与收益之间寻求平衡点，这对商业银行而言确非易事。
四、完善现行国家助学贷款政策的几点思考
为了更好地推动助学贷款工作，我们提出如下改进思路：
1.坚持积极工作、稳步推进的思路。新助学贷款政策的出台，为贫困生助学贷款营造了较为宽松的环境，将大大推动助学贷款工作的开展。然而，可能出现“相对停滞”状态之后的贷款高峰，大大增加了各代办银行和高校的工作量，组织管理无序、分工不当、工作衔接脱节或不细致等将会留下很多遗留问题，进而影响助学贷款工作的顺利开展。因此，在政策执行过程中，应尽量避免贷款工作盲目化和人为增加管理难度，防止贷款金额的急升骤降，做到有计划、有步骤地开展助学贷款工作。同时，要强化高校和经办银行的责任，建立科学合理的考评体系，加强对高校和银行领导班子的考核，防止助学贷款行为短期化。
2.综合调整各地区之间高校负担的风险补偿金比例，加大对中西部地区高校助学贷款的政策支持力度。国家在制定助学贷款风险补偿金分担政策时，应当综合考虑各地区经济发展水平和人均可支配收入的差异，适当降低中西部地区高校负担的风险补偿金比例。在具体调整过程中，一是采取提高财政补偿比例、降低中西部地区高校负担比例的方法（东部发达地区高校负担比例不变）。比如说，财政补贴60%-70%左右，中西部地区高校负担30%-40%。二是在保持财政补偿比例不变的情况下，协调各地区高校的负担比例。比方说，东部发达地区高校负担比例调整至60%-70%，中西部地区高校负担比例调整为30%-40%。
3.由国家政策性银行扮演助学贷款经办行的角色。正如我们前面所谈到的，由商业银行来承担助学贷款这类政策性业务有诸多弊端。而国家政策性银行是由政府创立、参股或保证的、不以盈利为目的（保本经营或保本微利经营），专门从事政策性金融活动，支持政府发展经济，促进社会全面进步，配合国家宏观经济调控的金融机构。所以一个行之有效的做法是，由国家政策性银行（如国家开发银行等）来开展助学贷款工作，将助学贷款纳入政策性银行业务考核范围，能够最大限度地落实国家助学贷款政策，有利于理顺银行管理体制；真正实现政策性业务与商业性业务的科学分工，确保政策性银行与商业性银行乃至我国整个金融体系的健康发展。
4.进一步推广“生源地财政贴息助学贷款”的贷款方式，降低贷款学生毕业后流向不确定性因素所带来的信用风险。生源地助学贷款，主要基于贷款学生家庭住所较为固定的因素而设置的。它不仅分散了学校和银行办理就学地助学贷款的工作量和贷款风险，而且容易借助贷款学生的父母和家庭因素来掌握贷款学生的家庭经济收入及其毕业去向，有利于对贷款资金使用的监督，从而较好地起到防范和控制贷款信用风险的作用。为了确保生源地助学贷款政策的贯彻执行，提高生源地经办银行的积极性，鉴于我国高校贫困学生的生源地多数属于经济欠发达地区或贫困地区，国家财政在全额贴息的同时，应加大对生源地经办银行尤其是贫困地区经办银行的政策支持力度，在助学贷款的呆账损失核销方面由中央财政部分或全额核销。
5.加快我国个人信用体系建设的进度，建立个人信用账户。在构建大学生个人信用体系方面，可利用现有的高校学籍学历计算机辅助管理系统，利用现代网络技术，以居民身份证号码作为唯一标识，建立涵盖学生个人基本资料（如姓名、身份证号码、年龄、性别、职业、学校、专业、家庭住址、相关联系人及通讯方式等）、银行交易信用资料、毕业去向和联系方式等其他辅助信息的大学生个人信用信息数据库[2]，畅通网络查询系统。同时，以储蓄存款实名，制为基础，建立包括个人支票和工资、退休金和养老金、保险与医疗保障等社会福利资金、个人所得税等内容的个人基本账户制度。大学生个人信用体系和个人基本账户制度的建立，将使银行和国家相关部门摆脱在信用信息收集方面的被动局面，变为主动、即时征信，扩大个人信用体系的覆盖范围，进而形成有效的风险防范体制，最大限度地减少助学贷款风险损失。
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