我国保税区发展的若干问题及其优化构思，本文主要内容关键词为：保税区论文,构思论文,若干问题论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1990年国务院批准设立上海外高桥保税区以来，我国已陆续设立了15家保税区。经过几年来的开发建设，各保税区在基础设施建设、招商引资办企业、规范管理和国际贸易等方面都取得一定的成绩。然而，部分保税区也不同程度地存在人气不旺、经济活动量不大的问题。这里除了经验不足、某些相关政策尚未到位的原因外，更主要的是对保税区缺乏了解。由此有必要对保税区的几个问题重新认识。
一
1.关于保税区的定性定位问题。保税区的定性定位决非仅是一个基本概念那么简单，而是涉及到保税区在当今改革开放不断深入充当什么角色，起什么作用的问题？如果说，经济特区充当了改革开放排头兵、经济开发区肩负着推进中国工业化进程。那么，在当今世界区域集团与多边贸易体制和中国争取早日加入世贸组织而逐步提高全面开放格局，对保税区的定位就相对困难。按照全面开放一盘棋的角度考虑，各有关部门对保税区的看法也就不尽一致。按97年6 月国务院批准《保税区海关监管办法》明确保税区是海关监管的特定区域；而经贸部外汇管理部门将保税区企业视为境外企业，与区外的国内有进出口经营权的企业签订贸易合同，允许保留现汇和开设外汇帐户；税务部门则把保税区视作境内企业，流转税按国内企业征收，生产性企业和贸易所得税定为15%；财政部门目前从理论上认为可以把保税区企业视为境外企业，国内贸易公司卖产品给保税区企业，若视同出口，则应该退税，但无具体操作上的规定。由于保税区没有一个明确的定义，目前十五个保税区在实际工作中往往各取所需，特别是对外招商工作中称谓为自由贸易区。几乎所有的保税区在对外招商资料中都将名称翻译为“Free Trade Zone ”。这对外商极易产生误导，使外商误认为我国的保税区与外国的自由贸易区是同一回事，由此使他们对保税区产生兴趣。但是外商一经前来考察，就会发现国际上自由贸易区的许多做法在我国保税区尚未兑现，从而对我国的保税区由饶有兴趣转向失望，这样反而不利于保税区招商引资工作的开展。因此，明确和规范保税区的定义定性问题，是我国保税区得以健康发展的关键。
2.关于保税区的发展方向问题。保税区的发展方向是建立在其功能之上的，有关主管部门对保税区的功能是作了较为明确的界定的，即保税区有出口加工、转口贸易和保税仓储三项基本功能。转口贸易和保税仓储都是保税区的题中之义。发展转口贸易需要有一定的区位条件，邻近港口，还要有一定的贸易条件。外贸规模较大，经济的外向度比较高，这些都是基础。我国保税区固然大都设在面向太平洋的沿海地区，然而却不是国际贸易最热的地区，保税区均不靠近国际主航道，在地理位置上，与位于国际主航道上的出口加工区、自由贸易区（如埃及及苏伊士出口加工区，巴拿马、科降自由贸易区、新加坡裕廊出口加工区等）相比，存在一定劣势，另外，香港的自由港的存在也相对淡化保税区的对外经贸活动尤其是转口贸易的功能。因而，保税区在发展转口贸易等方面，有一定的先天不足。目前保税区发展转口贸易的实际情况不理想也印证了这一点。出口加工是保税区的功能之一，近年来，我国大多数保税区对发展出口加工热情很高。上海外高桥保税区96年完成工业产值28.45亿元，比95年增长24.5%，97年仍保持着较高的增长速度。 沙头角保税区97年实现工业产值达65亿元。连原来发展仓储、物流区位优势较好的深圳福田保税区自96年起也调整了产业政策，即要求全区产业结构朝工业占60%、仓储占25%、贸易及其它占15%的目标发展。造成这种原因是多方面的，如保税区绝大多数自90年代才创办，相对特区、开发区起步较晚，加上本身资金紧缺，而发展仓储、转口贸易短期内难有大起色，因而寄希望于上一批短平快的加工项目，这也符合“生存第一”的原则。另一方面，也充分利用《保税区海关监管办法》较大篇幅对保税区出口加工企业的优惠措施。因此，从政策上的导向及保税区本身的实际情况来看，大多数保税区热衷于发展出口加工这一现象仍会持续一段时间。
3.关于保税区的竞争问题。保税区竞争现象是将保税区建设与管理推向市场经济运作机制的必须的正常的表现。目前舆论界普遍认为，保税区主要投资和市场来自国外，因而，在发展中主要的竞争对手也是在国外，尤其是国外的自由贸易区和出口加工区。日本、南韩、印度、泰国、菲律宾、越南、马来西亚、印尼等数十个亚洲国家设立的近百个出口加工区和处自由贸易区均制定十分优惠的经济政策，如泰国、马来西亚给予区内外资企业分别以五至十年的免税期，豁免企业所得税与开发税等。另外加上近期亚洲金融风波，各国的货币均大幅贬值，这都会给正从襁褓中走出来的中国保税区带来强大的竞争压力。然而，笔者认为我国保税区面临更大的竞争压力应来自国内。一是投资环境日臻完善、政策优惠、投资结构趋向合理的经济特区、各类型开发区及开放区域等；二是保税区之间的竞争也会逐步加大。与其它开放地区一样，保税区的竞争主要在地价、项目（资金）和优惠政策这三方面进行争夺，争夺的目标当然是为取得更多的资金和项目。由于我国保税区的设立尚带有计划经济的痕迹，与国外的自由贸易区相比，其根本差别是缺乏市场运行的体制和环境，缺乏有效配置稀缺资源的机制和条件。因而不可避免在发展方向和产业结构上与其它开放区域相同。从一些设立在经济技术开发区内的保税区的实际情况看，相互关系处理得并不理想，竞争多于互补。值得注意的是，保税区要吸引国外著名的跨国公司、引进高技术项目，相对会更困难些，这除了保税区本身用地规模小，创办时间短，基础设施欠完善外，更重要的是国际跨国公司到中国投资更看重国内广大的市场，“以技术换取市场”是今后发展趋势。目前，作为外向型的保税区大多数均选择发展高科技产业作为主要发展方向，是要慎重考虑的。98年1月1日，中国颁布了在全国范围实施新的外资优惠政策，加快了我国争取早日加入世贸组织而实施政策普惠化的步伐。保税区应正视形势，正确选择发展方向，只有这样，才能在竞争中立于不败之地。
4.关于保税区的统一法规问题。保税区作为高度国际化区域，要求“依法治区”，依法办事，按国际惯例办事。国外的出口加工区、自由贸易区的发展一般是先立法，后建区，再根据实际情况调整政策，修改法律，使其始终保持持续、稳定、高速的发展。我国上海外高桥、大连、福州、厦门、深圳福田等保税区均通过了地方立法，用条例规范保税区的管理体制、职责、权限、功能以及发展政策等方面，这对保税区的发展和保障投资者权益起了重要作用。然而，由于这些条例仅属地方性法规，带有一定的局限性。保税区作为特殊的区域，是中央政府的行为，必须由中央立法，来保证它的正常运作，否则易导致对保税区政策的随意改变，如有关职能部门对保税区的管理政策的经常性调整，令保税区在实际工作中无所适从。因此建议国家有关政府部门及早研究，尽快出台统一的“保税区管理条例”，以利于保税区持续、稳定、健康地发展。当然，制定保税区统一条例不仅涉及到保税区的性质，功能发挥问题，更要从中国开放一盘棋的大局来考虑，如保税区在全面开放的格局所充当的角色，中国面临加入世贸组织所要作出经贸方面政策调整因素等。因此，制定保税区的统一法规要考虑外部因素可能会更多一些。
二
针对上述问题，对保税区建设要进行优化构思。
1.保税区应遵循世界各类开放区域（出口加工区、自由贸易区）发展的共同规律。国外的自由贸易区和出口加工区一般有以下几个特点：（1）经济政策的特殊性。通常是放宽海关和外汇管制， 实行减免关税和其他的优惠政策。（2 ）在一定的范围内实行封闭式综合性对外开放的区域，具有明显的隔离界线，建立完善的隔离设施。（3 ）经济活动自由性和外向性。一般为该国最开放区域，并体现在政策和管理方法上。（4）追求经济利益的目的性。我国保税区尽管在称谓、 设区的目的、功能、政策、管理模式与国外的保税区有所不同。但我国设立保税区的目的就是借鉴国外自由贸易区和出口加工区的经验，结合我国的实际情况，充分利用保税区的港口和陆地口岸的地缘优势，发展对外贸易、转口贸易、过境贸易、出口加工、仓储运输、分类包装和各类服务业务。促进我国对外贸易的发展，在更大的范围内和更深的层次上与国际市场相衔接。作为世界保税区群体中的重要成员，应该具有和合乎其共同特点。世界上的保税区从问世至今已有多个世纪的历史。它们在各自的建设中创造和积累了丰富的经验。（1）重视区位选择；（2）制订合理的优惠政策；（3）创造良好的投资环境；（4）制订科学的发展规划；（5）实行高效率的管理方式；（6）提供完善的法律保障。作为后发展的我国保税区，既要结合我国的具体情况，也要注意研究和借鉴世界各地兴建保税区的通告做法和成功经验，只有这样，我国保税区的发展才能减少失误，后来居上。
2.加强与国内市场的沟通与联系，促进保税区的功能开发。保税区以发展外向型经济为导向，但绝不是说要切断保税区与国内市场的联系，使之形同“飞地”。相反，恰当地沟通国内市场，充分利用国内资源，保税区可以更快更好地发展外向型经济，促进区域经济发展。一是探索港区一体化的发展方向。国外的自由贸易区、出口加工区大都取港区一体化的发展方向，我国保税区应顺应这一发展规律，加强港口与保税区合作，共同推行一体化。并探索实施的措施，如让港口码头建设项目享受保税区的税收优惠政策，港口与保税区合作共同对外招商，利用港区划出仓储区作为保税区的专用仓储，加速进出口货物的仓储流转。另外，有条件的保税区还可规划建设专用码头，将码头纳入保税区管理。二是区内的贸易企业要设法与生产企业建立稳定的合作关系。这方面对于设在开发区附近的保税区尤其重要，充分利用开发区的工业优势，可避免基础设施和项目上的重复建设，发挥开发区和保税区在功能上的互补性。有条件的保税区也可直接在开发区内建立生产加工基地。三是将国内的资金和优势企业吸引进保税区，在保税区内建立国际贸易“窗口”和市场，更好地开展国际经济技术合作，并利用海关保税等独特条件，开展仓储商品展示，信息交流等业务，为国内企业扩大进出口、服务贸易提供方便。
3.进一步完善保税区管理体制。作为中国大陆开放层次最高、政策最优惠、办事手续最简便的区域，保税区的办事效率的高低体现在管理体制上。保税区的管理体制包括了货物监管体制、行政管理体制和企业管理体制上。货物监管涉及到海关和各口岸联检部门，具体是贯彻落实《保税区海关监管办法》，并按国际通行方式和惯例实行监管。在行政管理体制方面，我国的保税区大多数均采用设立管理委员会的形式，管委会作为当地政府派出机构，赋予较集中的权力，与我国的开发区一样，保税区、管委会的权力与政府有关职能部门权力也易产生冲突。由于保税区一般人员不在区内居住，减少了保税区社区管理的职能。因此，保税区作为一个相对独立的经济区域，其商业性更强些。国际上一些较成功的自由贸易区和出口加工区的行政管理一般都具有行政机关的责权和商业机构特征的灵活性。我国保税区应更广泛地按照国际惯例运作，进一步完善保税区行政管理体制，其主要内容就是优化管理模式和开发经营的内部管理体制。从深圳福田、沙头角保税区设立管理局的实践来看，保税区采用“政企合一”的管理方式较切合实际，即既负责对保税区内进行事务性管理，并代表保税区与地方各职能部门和周边区域进行协调，又具有相对独立的开发经营活动，并真正体现企业化管理特殊的两重性。这种“政企合一”方式是有别于过去那种政府直接干预企业生产经营的旧一套的行政管理方式。关于企业管理体制方面，则是要求保税区内的企业从创办开始，都按照《公司法》来规范，不依附于任何政府行政部门，使之真正成为独立的法人实体，自主经营的市场主体。总之，保税区要在管理体制上增创新优势，探索既符合国际惯例又与我国实际相结合的管理模式和运行机制。
4.探索既符合发展总目标又各具特色的发展道路。保税区区域虽小，但功能特殊，影响和辐射效应也是全方位的。保税区的三项基本功能，即出口加工、转口贸易和保税仓储，是区别于其他经济开发区域的特点所在。目前，世界上保税区有600多个，其中出口加工型占3/4， 一般分布在发展中国家，规模不大，这类加工区正面临升级换代。自由贸易型主要分布在发达国家，数量不多，但规模有的很大，素质普遍较高，正出现区域化、联盟化、集团化的趋势。有鉴于此，国内保税区以国际转口贸易和仓储物流为发展方向应该是正确的。提出国际转口贸易和仓储物流为主，并不贬低出口加工，也不否认实业是贸易的基础条件，但从保税区发挥的作用和肩负的社会产业分工看，国际转口贸易和仓储物流显得更为突出、重要。原因很简单，区外有大面积土地可供办工业企业，而发展转口贸易和仓储却要具备一定条件。因此，我国保税区应充分利用自己的区位和政策优势，积极发展转口贸易把保税区逐步发展成周边国家和地区的商品贸易的集散分拨中心，保税区的仓储实际上是贸易服务功能的延伸，与进出口、出口加工、转口贸易等密切相联，保税区应强化服务意识，提高服务水平，吸引更多的货物进出保税区，进一步拓展保税仓储业务。关于出口加工的功能方面，保税区的加工项目应围绕着国际贸易来运作，个别选择以加工制造业为主导产业的保税区则要大力发展高新技术工业项目，促进产业升级换代，扩大出口创汇。由于我国各保税区情况不同，三项功能不可能同时发展，只能有重点地进行，并根据自己的特点，恰当设定功能开发的方向、重点、阶段和突破口，走一条各具特色的功能开发之路。
5.加快培养和引进国际经贸人才。与国外成功的出口加工区、自由贸易区相比，我国保税区涉外经贸人才资源的不足严重制约了保税区功能优势的发挥。因此，保税区面临着如何在用人制度上引入竞争机制，大量培养和引进国内外涉外专业（如国际贸易、金融、营销、计算机信息处理、国际会计、国际法等）人才。只有这样，才能使保税区的各种功能得到充分的开发，并能够按照国际惯例运作，保持保税区的发展充足后劲，有利于保税区的开发建设、创新及产业升级。