完善农村社会保障的新思路——论土地保障制度的建立，本文主要内容关键词为：社会保障论文,新思路论文,保障制度论文,土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2004）04-0049-02
目前，中国农村应该说还没有真正意义上的现代社会保险。传统的农民社会保障，实质上就是以土地为核心的保障。虽然，“均分制”的土地联产承包责任制随着经济的发展，已经出现了很多的不适应性，但是，由于农民与土地天然的联系，土地在农民的生活保障方面仍发挥着举足轻重的作用。所以，在完善农民社会保障的过程中，完善土地的保障功能，仍将继续具有重要意义。
1.现阶段我国土地保障制度的副作用
中国农村土地制度通过均田的形式体现了农民在村社集体内的成员权。在现阶段家庭分散经营格局下，土地的社会保障功能远远大于其生产功能。但随着土地福利化倾向增强、农村经济社会的发展、城镇化建设的脚步加快以及加入WTO后，我国农产品价格的下降，现阶段中国农村土地保障制度也越来越暴露出其副作用：土地的社会保障功能与提高土地效率的矛盾，即“均分制”小规模的家庭式经营不利于提高劳动生产率、阻碍农业现代化发展。
首先，土地分户经营，由于农民自身技术和资金水平的限制，不利于现代科技对农业的投入，包括农机现代化和良种推行。由于获利空间狭窄，农民没有大规模农业投入的积极性。也就产生不了规模效应，这就导致土地制度本身所具有的福利功能使土地的效率性丧失。其次，由于在土地集体化体制下，土地为农民提供了生存保障，农民通过集体成员权可以从集体平均获得一份土地。这就意味着人口越多，家庭拥有的土地越多，就越有生存保障。这样，土地均分刺激人口增长的机制继续保留，尤其在那些人均净收入较低的村庄，更倾向于采用绝对均分的安排。与我国计划生育的国策存在着不可调和的矛盾。再次，由于农村劳动力外出就业具有“兼业化”特征，现阶段的农村土地制度无形中对农村劳动力转移具有制约作用。几千年来，土地都是农民的命根子。虽然许多农民外出打工，也有不少农民在城镇已经安家，但家中仍拥有土地。所以外出就业的农民工每到农忙季节都需往返打工地与家乡之间，造成农民流动成本上升。另外，由于在外打工具有不确定性，农村土地所提供的潜在保障功能为外出打工的农民提供了一条退路，从心理上弱化了外出就业的农民的竞争意识和拼搏精神。这样，现阶段“均分制”的农村土地制度将会阻碍非农化进程和中国城镇化发展，不利于农村阶层结构分化。因此，为了有利于规模经营和农业及农村现代化的发展，必须大力发展社会保障机制，促进一部分有条件的兼业农户彻底从农业转向非农产业，最终实现工业化，即完成二元结构向一元结构的转换。
2.新型土地保障制度的构架设计
土地不仅是农民社会保障的重要依托，还是重要的农业生产资料。随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高，二者的矛盾将会越来越大，也就容易产生土地利用公平与效率的矛盾。与此相对应的，实际上就是土地的消极保障模式。但是，如果我们将视野放得更为开阔一些，看到土地还是一种可以资本化的资源，那么，就可能协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的，就是土地的积极保障模式。
具体的构架设计如下：将土地按每户实际在家人口计算，分给最基本的生活保障土地；农民转让出其他原先承包经营的土地，由转包者交纳一定数量的经济补偿，从农民的土地转让所得中拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金，建立农民的个人账户。转包者可以通过兴建农场，投资设厂等多种方式，达到规模经营，提高土地的利用效率。并且，在签订转让合同时，转包者可以招收一部分农民作为土地的工作者，农民的身份也就变成了工人，以领取工资为生活保障。雇主为农民缴纳养老保险、失业保险、医疗保险等各项保险费用，农民也可以从工资中支付个人账户和社会统筹账户，这就实现了与城镇职工的社会保障体制相统一。并且，在城镇化发展中，对于农转非的土地，还应该积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，加快土地流转，实现以地生财，以土地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。至于外出打工的农民，可以将个人账户设在农村，按期向所在村或集体缴纳个人账户。因为农民在外打工，工作十分不稳定，期望雇用者为其缴纳社会保险金并不太现实，农民必须树立自我保障的意识，在强制规定的基础上主动缴纳。
当然，如果集体作为转包者，将土地转包回来后，可能并不能立刻产生收益，向农民支付的经济补偿，也可能一下子会有困难，这就需要国家财政给予支持，毕竟，农民在社会主义现代化建设中有着重要贡献，国家也责无旁贷。政府可以从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。另外，发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益也应该作为国家补偿农民土地转让、补偿农村社会保障资金的来源。这些国债收益、来自国有资产和国有企业的收益，转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农村的社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。否则，就是对农民利益的侵犯和剥夺。
近年来，许多地方在农村土地改革方面进行了积极的探索，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值；也明显加快了农村土地流转的进程，促进了农业规模经营。有关资料显示，目前，在广东、浙江、江苏等沿海发达地区，土地流转面已达10％。多数地方还将促进土地流转和土地资本化，与促进农业结构调整结合起来，产生了一石数鸟的效果。以江苏南京市为例，根据2001年8月的调查，全市土地流转面积已达41.9万亩，占土地承包总面积的15.2％；各种形式的土地流转面积，分别比上年增加1～3倍。其土地流转的特点是，土地流转与结构调整同步发展，大多明显提高了农业经营的科技含量、投入水平和经济效益，实现了农业增效与农民增收的统一。在土地流转过程中，转出土地的农户，不仅可以摆脱土地经营的后顾之忧，每亩还可得到平均300元、最高达800元的利益补偿。通过土地流转实现了农民土地承包权的资本化，因而实现了土地保障功能的再造。
3.新型土地保障制度的缺陷及完善的方案
当然，任何制度的设计都有其优缺点，该项思路的实施，可能会受到两方面的制约。一是农业经营比较利益低，导致集体和其他经营者转入土地的动力不足；二是因缺乏非农就业机会，导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营，借此优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适当加入鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化。
在法律法规方面，还必须进一步加以完善。目前在与城镇化相关的土地农转非过程中，相关集体和农民的利益往往受到侵害。农民得到的有限利益，甚至远远不能替代转非的土地，发挥相应的保障作用。在不少地方的农业结构调整中，基层组织仍然习惯于计划经济下的行政命令，不顾当地条件和群众意愿，假借推进农业规模经营和企业化经营等名义，强迫、甚至替代农民和集体转出土地，或随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地，侵犯农民的经营自主权。在有些地方，乡村组织甚至与“龙头企业”合谋，人为压低土地转包价格，为乡村或领导者个人创收。有的地方在招商引资中，甚至竞相压低条件，热衷于“低价格、长期限、大规模”地转让和租赁土地。由此，不仅侵犯了农民的物质利益和经营自主权，也剥夺了农民正常获得土地保障的权利。因此，在改革土地保障制度的过程中，不仅需要建立完善的制度、法律，规范政府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权）；还必须积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力。在发达的农民组织作支撑的前提下，农民可以通过诸多“谈判”，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位。因此，在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。另外，这项土地保障制度可能会受到地域的限制，在城镇周围、经济较为发达的农村更便于推广。但是，作为扩大农业经营规模，实现土地经营效率，提高农村土地的现实保障能力的一项新型农村社会保障制度。综合而论，其积极作用还是会大于其消极作用的。
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