【当代政治】
乡村治理中协商民主的实践形式：比较、问题与对策*——基于我国东中西部地区四个典型案例的分析
张 露 露
摘 要： 改革开放以来，我国浙江临海、河南邓州、四川成都和广西贵港在探索农村基层协商民主方面创造了多样化的形式并取得了实际效果。四地创新的不同形式的相同点在于：它们均是问题倒逼型实践创新，都有一套完善的制度机制作保障并依靠多元合力推动。其根本性差异在于:运用权力结构划分法，它们分别属于维持型、融合型、嵌入型和下沉型等不同类型。通过比较发现，我国农村基层协商民主存在制度创新与既有法律制度衔接不够、协商议事低效、协商主体代表性不足以及持续发展动力不强等突出问题。为此，需要在修订完善相关法律、明晰协商议事规则、推动网络协商、培育协商文化等方面作出努力，提升协商民主在乡村治理中的运行效果。
关键词： 乡村治理；协商民主；实践形式
改革开放以来，我国农村地区出现了协商民主这一独特的民主形式。协商民主在乡村社会中的培育和发展，既得益于我国传统优秀文化的土壤培厚，也是基层民主向纵深发展的内在需要和乡村治理能力提升的时代呼唤。当前，乡村治理领域中的协商民主成为理论界和实务界共同关注的热点话题。学术界对该问题的探讨主要从两个维度展开：一是理论维度。学者们就乡村协商民主的科学内涵、理论旨趣、发展逻辑和社会条件等方面进行了深入探讨，也有学者从创新治理、国家与社会关系和嵌入性等视角展开相关论述。二是实践维度。这方面主要是立足于个案研究进行的经验总结，比如浙江温岭的“民主恳谈会”、河北沧州的“青县模式”、四川彭州的“社会协商对话会”、云南盐津的“参与式预算”以及广东梅州的“蕉岭模式”等。从整体上看，这些研究对于当前我国协商民主在乡村地域的深入发展具有重要的指导意义。不过，就案例研究来说，当前的相关论述“个案色彩”很浓，多案例研究以及比较研究却很少。罗伯特·K.殷认为，多案例研究“与个案研究相比，结论更具说服力”①。鉴于此，本文采用多案例比较研究法，对我国浙江临海、河南邓州、四川成都和广西贵港的四个协商民主实践案例进行分析，归纳异同、总结成效、探讨不足，并提出完善乡村协商民主的若干建议。
一、实践运作：协商民主在乡村治理中的四种形式
改革开放尤其是21世纪以来，我国广大乡村成为纷繁多样的协商民主实践形式的生发沃土。全国各地从实际情况出发，逐渐探索出了以议事会、村民代表会、民主听证会等为载体的多样化协商民主实践形式。浙江临海、河南邓州、四川成都和广西贵港的基层协商民主实践就是其中的典型代表。
1.浙江临海形式：基层民主协商议事制度
2014年4月，为应对利益关系复杂背景下群众不理解基层政府工作等问题，临海市委在白水洋镇、括苍镇、沿江镇三镇开展基层协商民主试点工作，主要做法有：一是搭建村、镇两级民主协商议事会平台。两级协商议事会在党的领导下实行委员会工作制，前者主要由村“两委”、村监督委员会、团组织、村妇委会、村综治组织、老年协会等组织的成员组成。后者由村组织代表、基层知联会、基层商会等团体组织代表、社会各阶层、各界别代表人士、本地在外代表人士以及辖区内部分党代表、人大代表、政协委员、老干部代表和企事业单位代表组成。二是搭建“同心会客室”平台。主要采用民主日会客、节庆式聚客、议题式请客三种协商议事形式，密切与群众的联系。三是搭建网络互动平台。通过博客、网络e政厅和QQ群等载体，实现社情民意的互动。此外，临海市还重点把握决策性协商、调处性协商、执行性协商和监管性协商四类协商，配套建立民主提事机制、民主议事机制、民主监事机制和民主理事机制，以提升基层群众的满意度。
2.河南邓州形式：“四议两公开”工作法
2005年，为解决村“两委”工作“两张皮”的问题，邓州市开始实行“四议两公开”制度，具体步骤为：一是村党支部会提议，即村党支部对所有村级重大事项的决策提出初步的意见和方案；二是村“两委”会商议，村党支部的议题经村“两委”成员论证后转入村民自治程序；三是党员大会审议，党员大会对村“两委”会的商议意见进行审议和表决；四是村民代表会议或村民大会决议，即在法律规定的范围内，村委会在村党组织的领导下主持召开村民代表会议或村民会议，对党员大会通过的事项进行讨论表决；五是决议公开，所有决议通过的事项都在村级和村民小组的公共场所进行公示；六是结果公开，决议事项的实施结果及时向全村村民公布并听取群众的反馈意见。此外，邓州市还建立了党员联系群众制度、村民代表推选制度、村民代表联系户制度、责任追究制度、民主监督制度和档案管理制度六项配套措施，来保证“四议两公开”的顺利开展。
3.四川成都形式：农村基层协商民主自治制度
2008年，为解决汶川大地震灾后重建难题，邛崃、彭州、都江堰等地的村民创造了村民议事会，得到了成都市委的肯定并于2009年在全市推广。芦稿村在推行村民议事会过程中，结合村庄“空心化”带来的自治“空转”难题，逐步探索出以“村民议事会”为载体的基层协商民主自治制度。其主要做法是：一是议事会制度分为村、组两个级别，先由全体村民直接选举产生村民小组议事会成员，再由村民小组议事会成员选举产生村民议事会成员。二是采用三级授权，使村民自治的决策权顺着村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民委员会的次序运行。在村民自治事务中，村民会议拥有最高决策权，村民代表会议是重要决策机构，村民议事会是常设决策机构，村民委员会则主要负责执行和落实。三是创建“村民议事六步法”，即加强沟通、科学决策、民主商讨、结果公示、强化监督以及综合评议整改。四是健全资料整理、审查核实、实施公开、反馈整改和归档保存的“五步”公开程序，抓好党员关、感情关和公开关，以此巩固基层协商自治的实际效果。
4.广西贵港形式：“一组两会”协商自治制度
上述变革都需要强有力的施政管控手腕才能推行开来并落实到位，因而作为志在使俄罗斯除旧布新的新一代领导人，普京不惜以弱化民主体制为代价来强化执政权力、巩固以总统权力为核心的国家政治权力体系。从而达到其追求稳定、秩序和强大政权的目标。观察2000年以来被俄罗斯执政当局颁布的涉及政党制度与议会改革领域的多项政令与修改法案，普京治下俄罗斯政党政治的变迁走向可得一概览：在某种程度上俄罗斯政党政治的规范化和有序化受到这一系列改革的有力推动，但在助推政策输出、沟通民意等促进俄实质民主的方面，仍然收效甚微。
浙江临海等地的四种民主协商实践形式，为我们创新乡村协商民主提供了可以借鉴的经验素材。在多维比较视野中(如表1)，每一种实践形式的特点显得愈发鲜明。通过比较，也不难发现彼此之间的异同。
关于如何评价一项改革的成效问题，习近平提出了“两个是否”的评价标准，即是否促进经济社会发展、是否给人民群众带来实实在在的获得感。从这个标准看，上述四个地区的乡村协商民主实践改革无疑是成功的。
二、多维比较：乡村协商民主四种实践形式的异同
协商民主是“自由平等的公民，基于权利和理性，在一种由民主宪法规范的权力相互制约的政治共同体中，通过对话、讨论、辩论等过程，形成合法决策的民主形式”②。浙江临海等四个地区的乡村协商民主实践是对协商民主理论意涵的生动演绎，也获得了良好的实践成效。首先，畅通了村民的利益表达渠道。在快速变化的乡村社会中，村民正在成为“多维层面的异质性要素”③复合体，他们的行为逻辑正在由远近亲疏向利益为主转变，权利意识也日益提高。一旦他们的利益表达渠道受阻，就极易激化利益冲突，民主协商议事组织为化解乡村矛盾提供了畅通的表达渠道。例如，作为南水北调中线工程水源地，河南南阳运用“四议两公开”工作法，召开群众大会8200次，成功化解矛盾纠纷9600起，顺利完成了移民拆迁安置任务。④其次，保障了村民的政治民主权利。在“一组两会”发源地的良岭屯，2009年在商议建设灯光球场的事务中，村民们运用户主会来协商共议，实行屯里的事情自己议、自己定、自己干，最终建成了崭新的球场。⑤村民们用这种民主协商议事机制实现了广泛知情、深度参与和有效监督，将各项民主权利落到了实处。再次，提高了乡村治理的决策科学化水平。决策科学化内在要求以事实为依据，对不同的议案进行协商讨论、审慎分析和理性选择，并按照科学的程序最终作出正确的决策。在芦稿村村级议事会上，成员们就因突遭车祸而大腿骨折的傅某能否享受低保的议题展开了激烈讨论，大家摆事实、讲理由，经过充分协商，最终认定他的家庭收入超出了低保范畴，不符合低保评定条件，由此作出了理性、有效的决策。最后，维护了村民的公共利益。以临海市白水洋镇为例，2015年，为拓宽一条全长3.67公里的盘山公路，解决长期拥堵不堪的交通问题，该公路沿线14个村的村支书和村主任通过镇、村协商议事会，共同商议，最终各村合力办好这件民生实事。协商民主正是通过这种对话沟通的方式来弥合差异、凝聚共识，以民主促民生，由此增加了广大村民的公共福祉。
表1 乡村治理中协商民主四种实践形式的多维比较
1.共性
上述四个典型类型在实践背景、制度建设和推动力量三个方面存在着明显的共性，具体来说，表现在以下三个方面。
由上式得，选取的sigma点数量为(n+2)个，而且W0=0时，则相当于忽略了χ(0)点，仅取了 (n+1)个点。其中，为n维向量，其具体表达式如下：
河套问题出现之后，明蒙为争夺河套而展开的战争给双方都带来了重大冲击与影响，汉蒙关系也随之波动。总体上这一时期的汉蒙关系大致可以划分为两个阶段。
其一，问题倒逼创新。从实践背景来看，上述四种实践形式都是问题倒逼的产物。浙江临海是为了应对基层社会利益矛盾加剧，“政府买单群众不买账”的怪象。河南邓州着力解决村“两委”工作的不协调，四川成都主要应对村民自治流于空转，广西贵港力图解决自然屯党组织及村民自治薄弱的问题。也就是说，虽然四个地区分布的位置不同，遭遇难题的表象也有所差别，但从根本上来说都陷入了乡村治理低效的现实困境。四个地区正是在上述乡村治理困境中，走上了以协商促民主，以协商民主促民主治理的实践探索路径，因此它们都属于问题倒逼型实践创新。
其二，制度供给完善。健全完善的制度规范是维系一种实践创新形式顺利运行的重要保障。四个地区的基层政府都很注重为协商民主实践创新创造良好的制度条件。它们的通常做法是“一个核心，多项配套”，即以一个机制为核心，围绕这个机制制定相关的章程和程序，再出台配套性措施，由此形成“制度链”或“制度群”来为新的实践机制提供强有力的制度保障。以广西贵港为例，其核心机制是“一组两会”，研究制定的《“一组两会”协商自治章程》详细规定了每个组织的职责定位和协商程序，在外围又健全实施《党小组工作制度》《户主会工作制度》《理事会工作制度》和《村民民主监督制度》四项配套制度，由此来确保“一组两会”的规范有效运行。实际上，制度供给完善的意义不仅在于它能够为某一种实践机制提供刚性保障，也体现在它增加了在现有制度空白领域进行探索的可能性，从而加快了制度创新的发展进程。
当前乡村协商民主在不同程度上存在着无人可商、无事可议、议而不决的议事低效甚至无效问题，其原因主要有三个：一是因人员的大量缺席而造成的无人可商。在村庄“空心化”、党员“空巢化”的现实情境中，大量青壮年劳动力和年轻党员外出务工，使村级党组织和村委会处于无人可商的“政治冷漠”境地。二是村集体经济的匮乏导致的无事可议。协商议事的议题通常涉及村庄公共设施和公共服务的提供，以及村级公共资源的分配。尤其是村庄公共服务和设施，它们具有公共物品或准公共物品的特征，大多只能依靠村集体经济来提供。贫乏的村庄公共资源使村干部常生“巧妇难为无米之炊”之感，因而无事可议。三是村民协商会议缺乏完善的议事规则而造成的议而不决。成都市芦稿村曾遇到过两次这样的事情，一次是议事会成员在有关村庄基础设施建设的讨论中，意见分歧很大甚至发生争吵，最终被迫休会。另一次是就土地调整问题先后召开四次会议进行协商，最后一次只有五分之一的成员赞同，村里不得不放弃了土地修整方案。因此，受到人力、财力和议事规则所限的民主协商议事会，很难实现高效性的议事协商。
其三，多元合力推动。一项成功的实践或制度安排通常是多元合力共同推进的结果。四个地区创新实践的推动方式可分为两种：一种是浙江临海和河南邓州的“党委首创+政社参与”，另一种是四川成都和广西贵港的“群众首创+党政推动”。前者按照主导部门发现问题、调研论证、试点先行、总结经验并逐步推行的步骤来推动实践创新机制的铺开，后者依照群众首创、党政部门挖掘经验和做法并逐步推广的顺序来实现新型实践机制的发展。这两种推动方式虽然“源头”不同，但最终都实现了多股力量的“汇流涌动”。这也证明我国乡村协商民主的机制创新与当地的经济文化发展水平并无必然关联，关键在于尊重并激发基层群众和干部的创造精神。无论发起者是群众还是党政干部，乡村协商民主的实践创新必须有赖于党政力量和社会力量的共同推动才能有力地运转起来。
2.差异
虽然乡村协商民主的四种实践形式具备一些共同特质，但它们也存在着诸多差异，比如产生的时间和具体背景不同，牵头部门和推广范围不尽相同等，只是这些不同与它们的“类型不同”相比是一种浅层意义上的区别。在类型划分上，学界当前相关的划分方法有两种：一种是功能划分法，有三分法、四分法、五分法；另一种是制度划分法，按照制度基础划分为制度改良型、制度嵌入型、制度改革型和嵌入混合型。这些划分方法有助于我们对不同的协商民主实践形式进行归类整理并挖掘它们的内在作用机理。笔者在此采用权力结构划分法，即以行政村村“两委”权力结构为比较基点，以是否改变该权力结构以及改变的方式为判断依据，将这四种实践形式划分为如下四种类型。
其一，维持型：浙江临海基层民主协商议事会。临海市创新基层民主协商制度的核心机制是民主协商议事会。在行政村一级，民主协商议事会主要由村“两委”及其下属各组织的成员、村庄老干部代表和外出代表人员组成。这意味着对于村“两委”成员来说，他们是一套人马参与两个机制，既参与村级党组织和村民委活动，也参与新成立的民主协商议事会活动。村级民主协商议事会既涵盖了村“两委”成员，又将村级下属的委员会、民间组织和村庄精英等纳入进来，这种制度创新的着力点在于使协商议事主体从村“两委”二元向乡村社会多元方向发展，它的最大意义是扩大了基层群众的协商参与度。临海设置的其他协商机制和平台，例如同心会客室、网络互动平台等也没有改变村庄既有的权力体系，都以保持既有村级党组织和村委会各自的权力架构为前提，因此它是一种“维持型”实践创新。
其二，融合型：河南邓州“四议两公开”。邓州“四议两公开”的实质是探索一套使村“两委”协调融合的工作机制。村“两委”在实际工作中的种种不协调从根源上讲是由体制矛盾造成的，即两个组织的权力来源方向相反。“四议两公开”致力于解开两者的体制性“死结”，重新设计村庄的协商议事流程，按照村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议的方式，减少工作中党组织的领导权和村民自治权的摩擦和碰撞，实现并保障党员和群众的民主权利。它以崭新的机制和重设的程序，将村庄的决策、管理、落实和监督融为一体，把党的领导机制、村“两委”协调机制、党内基层民主机制和村民自治机制有机统一起来。这种做法改变了村庄以往的权力运作流程，促使村“两委”在工作中由“两条绳”拧成“一股绳”，因而是一种“融合型”的乡村协商民主实践探索。
其三，嵌入型：四川成都“村民议事会”。“嵌入”的原意是指把较小的东西卡进较大的东西上面的凹处，这里引申表达为协商民主的实践创新机制“插入”到村“两委”既有的权力结构中。四川成都的实践做法是在村民代表大会和村委会之间“嵌入”村民议事会，使授权方式从原来的村民会议、村民代表会议和村委会的两级授权，变为村民会议、村民代表会议、村民议事会和村民委员会之间的三级授权。村民议事会作为常设决策组织，在授权范围内行使决策权、议事权和监督权。这种做法一方面实现了村委会决策权和执行权的分离，使村委会作为具体的执行组织来落实村级公共事务，从而使权力分配更加科学化、合理化。另一方面，不再拥有决策权的村委会，与村级党组织之间的体制性矛盾得以缓解，也使村级党组织由过去的事无巨细转变到了定方向和管大事上来。因此，村民议事会是一种“嵌入型”的协商议事机制创新。
2011年，广西贵港为解决自然屯党组织和村民自治薄弱的问题，将2010年发源于所辖覃塘区大岭乡金沙村良岭屯的经验做法总结为“一组两会”(党小组+户主会+理事会)协商自治制度。它以自然屯为自治单元，党小组或党支部引领，户主会决议，理事会执行。党小组是“一组两会”的领导核心，由自然屯(生产队、村民小组)党员组成，共同协商推选一名组长。组长负责收集群众意见、确定工作目标、向户主会提交议题，组织提供村庄公共服务等事务。户主会是议事决策机构，由自然屯(生产队、村民小组)的户主或户主代表组成，并通过协商推选出会长1名，小组长若干名。根据党小组的提议，由户主会会长召集会议，按照少数服从多数的原则对屯级公共事务进行协商决议，监督执行落实情况。理事会是执行实施机构，设会长1名，副会长2—3名，均由户主会协商推选产生，主要负责决议的执行落实，将结果予以公开并接受党小组和户主会的监督。
其四，下沉型：广西贵港“一组两会”。广西贵港的“一组两会”以自然屯为自治单元，使整个创新机制由行政村下移了一个层级。这种机制安排建立在村“两委”治理效度有限、自然屯之间利益诉求难平衡、村民分散会议难开的现实基础上。在自然屯成立党小组的做法，延伸了农村基层党组织的工作触角，把农村基层党组织的领导核心功能由村委一级下延到了村屯一级，增加了党支部的组织支撑点，强化了村党支部密切联系群众、直接服务群众的功能。自然屯的户主会作为议事决策组织，改变了我国当前普遍在行政村由村民大会和村民代表会议拥有决策权的做法，将议事决策的范围缩小到了自然屯。理事会是决议执行组织，与村委会相比，它也将村级公共事务的执行权下沉到了自然屯一级。因此，“一组两会”是行政村党的领导权、自治事务的提议权、决策权和执行权的整体下移，是一种“下沉型”协商自治实践形式。
1.3.2 山东省政府政策优势。山东省的十三五规划还强调遵循网络的力量，要专注于推动网络基础设施。为推动新一代信息技术相关领域的协同发展，要构建互连、集成、智能、安全的信息技术产业，实现全面新网络经济的扩张。这为山东省电子商务的发展提供了重要的技术基础，为福山大樱桃电子商务发展提供了机遇。
三、突出问题：乡村治理中协商民主实践中的困境
浙江临海等四个典型类型是我们观察和理解协商民主在乡村治理中运行状况的透视窗。从发生学角度看，我国现有协商实践形式的产生多则二十余年，少则几年，且以后者居多。从整体上来说，它们还不太成熟，仍处于发展的初级阶段，因此还存在一些亟待解决的突出问题。
1.制度创新与既有法律制度衔接不够
当前我国农村各地的协商民主创新机制大多依赖于地方政府出台的各类文件，包括方案、细则和章程等来实现规范化运作。这些各式各样的文件与复杂多样的实践机制相伴而生，颇具地方特色。各地根据自身实际情况而设置的制度规范，相互之间具有一些差异性是正常的，但问题是，从宏观层面来看，这些新设的制度规范处于零乱的碎片化状态，还缺乏一套可以普遍遵循的议事框架和协商程序，甚至出现了某些“越轨”行为。例如有学者指出，常设村民议事会以取代村民代表会议和村民会议的做法“非常随意，不符合基本法律制度”⑥。另有学者认为自治下沉到自然村的做法既能做实民主，但也容易造成“村村割裂”。⑦虽然“开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”已经写入中央一号文件，但目前仍然缺乏法律意义上的支撑，这凸显出既有法律规范的相对滞后性。
综上可知，学者们普遍认为，农村公共服务政府供给的单一模式存在各种弊端和不足，因此不断探讨新的供给模式。从供给主体来看，多主张由单一模式转向多中心模式，包括以政府为主导，多方进行合作和参与。在选择农村公共服务供给的内容时，应有先后次序，比如有人提出教育优先。在运作过程中，有人主张进行市场化运作。在供给导向上，多主张以农民需求和农民满意度为导向。
综上所述，低剂量罗哌卡因联合舒芬太尼腰-硬联合麻醉对行剖宫产孕妇麻醉质量好，可降低产妇疼痛程度，且对产妇血流动力学影响较小，对新生儿安全性高，但由于本研究样本量较小，尚需大样本多中心开展研究，并对麻醉药物的具体作用机制进行更加深入探讨。
通过前文对管片的应力响应分析可知，由静力计算可得到管片的最大应力水平，由动力计算可得到管片的最小应力水平。通过式(8)和式(9)可计算出管片的极限拉、压疲劳次数。管片的疲劳寿命计算流程如图8所示。
2.协商议事低效
SiBCN陶瓷先驱体的分子量一般都达到了百万级别，而如果完整的对其进行分子模拟研究，将会产生大负荷工作量，而且计算时间也会相应的变得很长，而且如此巨大分子量的计算会导致计算机死机、奔溃，同样的这种计算所得到的结果也存在很大的误差。有研究表明，在计算模拟的过程中，建立的单胞来进行研究，所得到的的结果仍然能够符合准确性与要求[6-9]。所以我们在materials studio建立具有周期性的SiBCN先驱体的单胞初始模型，并同样的在Forcite模块下进行稽核结构优化，优化后的模型如图4所示。
3.协商主体代表性不足
除临海外，其他三种创新形式都是在村庄“空心化”背景下进行的实践探索。这种代议性质的民主协商已不再是人们通常认为的“精英协商”了，而更多成为一种“留守老人协商”。因此，中老年村干部是否有能力及时并真实地代表民意、传达民意就成为协商议事的一个关键。以成都市芦稿村为例，2014年村民议事会共有63人，平均年龄为52.3岁，小学学历占25.4%，初中学历占57.1%；2018年村民议事会成员共有65人，平均年龄为54.5岁，仍以小学和初中学历为主，共占81.5%。笔者的两次调研数据都反映出村民议事会成员具有老龄化、低学历特征。文化程度相对较高的青壮年流失，与村庄政治基本处于“断裂”状态，使得村庄各项民主协商活动就只能依赖于留守的有经验的中老年人来开展。这种全体村民的“同意权力”⑧危机，就产生了协商主体在实践中究竟能否代表利益相关村民民主协商意愿和态度的问题。
4.持续发展动力不强
持续发展动力不足是当前我国乡村创新机制存在的普遍问题。从社会关注度来看，媒体对成都市芦稿村的关注集中于2015年前后，对临海市的关注主要是在2016年左右，这两年来的关注较少，像对浙江温岭民主恳谈会和河南邓州“四议两公开”进行长时间持续关注的并不多。这说明一些乡村协商民主实践陷入了持续发展动力不足的困境。主要原因有三个：一是协商民主文化培育不足。我国自古缺乏民主传统，村民自治30多年积累的民主经验，还不能为新时代乡村协商民主的实践发展提供足够的文化支撑，因此造成这些实践形式缺乏持续发展的文化内驱力。二是协商民主更多被视为一种治理工具而不是价值理念。一些基层干部的政绩型工具理性和部分村民的谋利型工具理性，使乡村协商民主陷入了“有利就协商、无利不协商”的间歇性运作状态。三是乡村协商民主主要依赖于自上而下的行政力量推动，容易受主政者个人意志的影响或者人走政息。尤其在我国“大政府、小社会”的现实情境中，一旦行政力量推力减小，力量薄弱的社会也无法承担起推动创新机制持续发展的重任。因此，这些因素综合作用，造成乡村协商民主实践形式陷入了后续发展乏力的状态。
四、对策建议：完善乡村协商民主 实践形式的路径选择
浙江临海等地的创新探索，丰富了我国乡村社会的协商民主实践形式，也拓展了协商民主的理论研究范围。正如伽达默尔所说，一切实践的最终含义就是超越实践本身。⑨针对乡村协商民主实践中存在的突出问题，可以从如下四个方面着手解决。
1.实行统筹安排，修订完善相关法律
当前关于农村基层各种实践创新形式的推广问题，学者们达成的一个基本共识是各地应因地制宜，创出特色。其中一个关键是要推动地方新设的制度规范与国家法律法规相衔接。一是国家相关部门可以对各地积累的协商民主实践进行经验总结，系统梳理富有成效的做法，归纳出一套适用性强而又简便易行的制度规范，用来指导各地的协商民主实践。这样既能给各地留以较大的创新空间，也可以保障各地的实践探索遵循一定之规，最大限度减少与既有法律法规相抵牾的实践行为。二是推动农村基层相关法律法规的修订完善。当前乡村地域主要是依照党的各项基层组织工作制度和村民自治制度来进行治理，例如《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》等。以《村民委员会组织法》为例，可以在条例中新增“开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作”，并对能否“在自然村设置村委会”等做法作出明晰规定以回应学界争议等等，从而为乡村协商民主实践探索提供强有力的法律支撑。
2.强化利益相关，明晰协商议事规则
增加村庄公共资源并强化利益相关是解决无人可商、无事可议的根本之策。利益相关、地域相近、规模适度、文化相连以及便于自治是自治所需遵循的基本原则。⑩其中，利益是村民政治参与的原动力，无人可商正是因为村民无利可图。因此，必须壮大村集体经济来破解农村资金短缺的难题，来强化村民与协商议事会的利益联结紧密度。加大财政资金支持力度是当前充实村级公共资金的主要方法。此外，为避免协商议事争吵“一锅粥”，可以合理采用“罗伯特议事规则”，根据平衡、辩论、多数决定、集体的意志自由以及对村干部权力制约等原则，严守文明表达、发言不跑题、禁止一言堂、不打断别人正常发言的四大铁律，按照动议、附议、陈述议题、辩论、表决、结果公布“六部曲”来完成议题的协商。只有有了规则，组织的决定才能够协调一致、前后统一
，才能提高协商议事的有效性。
3.推动网络协商，复归流动人员权利
为解决村庄“空心化”和党员“空巢化”造成的协商主体代表性不足问题，一个有效策略是通过网络协商来实现流动人员的协商民主权利从“空置”到“复归”。在大数据时代，互联网为现有利益格局中原本处于权力远端的农民工提供了聚合行动力量的媒介、呈现利益诉求的工具和非制度化参与的可能。
网络协商因而成为流动村民突破时空阻隔，参与村庄政治生活的一种有效方式。一是要提升乡村网络覆盖率，为乡村网络协商创造良好的外部条件。重点加大对偏远农村的网络建设力度，增加网络接入点的设置，加快信息传输速度，合理收取网络费用并提升农村网络服务水平。二是提升村干部的网络应用能力。特别是老龄化、文化水平不高的村干部需与时俱进，强化网络学习能力和服务能力。三是提升流动村民的网络使用技能。在农民工返乡期间进行必要的信息培训，或指定人员在他们务工闲暇之余对他们进行帮助。四是健全网络协商议政渠道。建立微信群、QQ群等大众化网络参与平台，对村级重大事项的协商议事过程进行录制或直播等，实现外出人员的“身不在场，实际在场”，进而保障他们的民主协商参与权利。
4.培育协商文化，激发多元主体活力
培育协商文化，激发多元主体活力是推动乡村协商民主实践形式向前发展的力量源泉。一方面，我国民主政治发展的关键在于工具理性和价值理性的和合统一、功能互补。
协商民主的价值理性体现在它作为一种文化理念，能够涵养诸如平等、包容、规则、法治、理性和尊重差异等现代公民精神。在乡村文化建设中，需将协商文化作为新的元素纳入到社会主义精神文明价值体系中，培养广大村民的协商参与意识，消除功利主义的认知偏差，重塑乡村公共精神，为乡村协商民主的长远发展营造良好的文化氛围。另一方面，激发多元主体活力来改善乡村协商民主实践“重创造轻延续”的社会现状。一是基层政府需尽力规避因主政者个人偏好和政绩驱动所造成的实践波动状况，注重创新制度的持续性运行；二是建立健全基层政府激励机制，把效果良好的协商民主实践形式纳入绩效考核范围，提高基层干部群体对其可持续发展的关注度和贡献率；三是激活社会力量，积极培育社会自治组织，推动社会力量和党政力量的合拍互动，使乡村治理中的协商民主实践形式持久有力地运转起来，由此更好地实现基层社会的共建、共治、共享。
注释
①[美]罗伯特·K.殷(Robert K. Yin)：《案例研究：设计与方法》，周海涛等译，重庆大学出版社，2017年，第191页。②陈家刚：《协商民主与国家治理——中国深化改革的新路向新解读》，中央编译出版社，2014年，第11页。③[美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《协商民主:论理性与政治》，陈家刚等译，中央编译出版社，2006年，第212页。④《强化建设“四议两公开” 提升南阳改革发展活力》，《河南日报》2014年5月20日。⑤《屯里大小事 群众说了算》，《广西日报》2013年8月14日。⑥季丽新：《中国特色农村民主协商治理机制创新的典型案例分析》，《中国行政管理》2016年第11期。⑦任中平、张露露：《村民自治机制创新比较研究——以广东揭阳和清远的探索为例》，《五邑大学学报》2016年第1期。⑧费孝通：《乡土中国 生育制度 乡土重建》，商务印书馆，2011年，第63页。⑨[德]伽达默尔：《赞美理论》，夏镇平译，三联书店，1988年，第46页。⑩徐勇、贺磊：《培育自治:居民自治有效实现形式探索》，《东南学术》2014年第5期。[美]亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，上海人民出版社，2008年，第4页。张国献：《论人口流动背景下的乡村协商治理》，《中州学刊》2016年第2期。王彩云：《工具理性和价值理性视角下的中国民主建设》，《理论探讨》2011年第3期。
The Practical Form of Consultative Democracy in Rural Governance :Comparison ,Problems and Countermeasures —Based on the Analysis of Four Typical Cases in the Eastern and Western Regions of China
Zhang Lulu
Abstract :Since the reform and opening-up, China′s Zhejiang Linhai, Henan Dunzhou, Sichuan Chengdu and Guangxi Guigang have created various forms of consultative democracy at the grass-roots level in rural areas and achieved practical results. The similarities of different forms of innovation in the four places lie in that they are all problem-driven practical innovations, which are guaranteed by a set of perfect institutional mechanisms and promoted by multiple forces. The fundamental difference is that through the application of the power structure division method, they belong to different types, namely, maintenance type, fusion type, embedding type and sinking type. Through comparison, we find that there are some prominent problems in rural grass-roots deliberative democracy, such as insufficient connection between institutional innovation and existing legal system, inefficient deliberation, insufficient representation of consultative subjects and weak motive force for sustainable development. Therefore, it is necessary to make efforts in revising and perfecting relevant laws, clarifying the rules of procedure for consultation, promoting network consultation, cultivating consultation culture and so on, so as to improve the operational effect of consultation democracy in rural governance.
Key words :rural governance; consultative democracy; form of practice
中图分类号： D035
文献标识码： A
文章编号： 1003-0751(2019)04-0001-07
收稿日期： 2018-12-26
*基金项目： 国家社会科学基金一般项目“全面从严治党视域下党内政治生态建设研究”(17BZZ002)。
作者简介： 张露露，女，南开大学周恩来政府管理学院博士生(天津 300350)。
责任编辑：浩 淼 文 刀
标签：乡村治理论文; 协商民主论文; 实践形式论文; 南开大学周恩来政府管理学院论文;