论中国社会保障费改税，本文主要内容关键词为：中国社会论文,费改税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国社会保障呼唤建立一个完整的体系，因为社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，是中国社会稳定和国家长治久安的重要保证。建立健全社会保障体系，保障资金的筹集方式是一个非常重要的环节。大量的事实证明，我国目前的保障资金的筹集方式已经不能满足社会保障对资金的需求。“建立可靠、稳定的资金筹措机制，这是建立完善社会保障体系的关键。”因此，我认为，要想建立健全具有中国特色社会主义的社会保障体系，从根本上解决社会保障资金筹集所面临的各种矛盾和困难，为社会保障提供稳定的收入来源，就必须认真研究社会保障费改税的问题，认真研究开征中国社会保障税的各种问题。
一、中国社会保障筹资问题分析及筹资形式选择
要完成“中国社会保障费改为社会保障税”这个理论课题，应该从分析当前中国社会保障的资金筹集所存在的问题和研究资金筹集的方式着手。这是因为，经济是基础，社会保障是一种国家对国民收入的再分配的经济活动，经济决定社会保障的规模和水平。在经济规模一定的情况下，资金筹集的手段是一个需要认真研究的重要因素。我们只有充分认识当前中国社会保障的资金筹集存在的问题，才能更深刻地认识中国社会保障费改税的重要性和必要性。
（一）我国社会保障筹资存在的问题分析
社会保障是国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度。我国政府历来高度重视社会保障工作，新中国成立不久，中国政务院，即现在的国务院，于1951年2月26日颁布了《中华人民共和国劳动保险条例草案》，为城市国营及部分大型集体企业职工建立了涵盖养老、医疗、工伤、生育、死亡等项目的社会保险制度。毫无疑问，在计划经济条件下构筑的中国社会保障体系存在巨大的缺陷，特别是资金筹集方式，根本不可能考虑到使用税收手段。改革开放后，中国的社会保障体系有了比较大的发展。从1998年开始，一些地区改变了养老保险费征缴体制，国务院又发布实施《社会保险费征缴暂行条例》，养老保险费到2000年实行了省级统筹，但是，中国社会保障的资金筹集方式并没有发生根本的变化，与社会主义市场经济发展的水平极不适应。中国社会保障的资金筹集问题较多，主要集中在以下几个方面：
1、社会保障缴费覆盖面狭窄，不利于中国社会保障体系的形成和社会安全网的扩大
我国于1986年开始建立企业职工养老保险和失业保险制度到1997年，我国参加基本养老保险的国有、集体各种企业职工的覆盖率只有30%。1998年，全国参加基本养老保险的城镇职工占56%。2000年，全国城市居民最低生活保障达1120万人，能够享受最低生活保障的只有458万人。我国农村特困人口约1100万，农村社会保障更是落后于城市，还没有一个完整的保障制度。
以上情况说明，一方面，我国社会保障筹集资金的面太窄，有相当多的私营企业、“三资”企业以及广大的个体纳税户没有加入社会保障行列。显然，这样的现状对中国社会保障体系的形成不利。另一方面，我国的失业人口逐年增加，2001年，中国城镇职工失业率为3.6%，2002年为4%。作为社会“减震器”和“安全网”的社会保障，如果没有较大的覆盖面，而“社保”“企保”和“自保”又四分五裂，社会安全网过小，其保障作用必然大打折扣。
2、征收方式不规范，手段弱化，筹集资金不稳定
我国社会保障费的征收方式没有统一规范，有的地方委托地税机关征收，有的地方实行按地区、分行业、定单位征收的办法；也有些地方采取按规定协议缴费，还有的地方采取差额结算缴拨。各省市的社会保障项目多少不一，比例不一，征收方式不规范，又没有《社会保障法》可依，因而征收手段不硬。这样，一是收费困难，对不缴或欠缴者没有办法，筹集资金不稳定；二是社会保障水平地区差距大，不利于国民福利待遇的普遍落实。
3、欠费情况严重，社会保障资金收支矛盾突出，稳定器作用不大
正因为社会保障费的征收方式不规范，手段弱化，没有法律的约束，导致欠费情况严重。1998年，我国企业欠缴基本养老保险费319亿元，收缴率平均90.6%。2001年，全国企业欠缴的养老保险费400亿。2002年，我国湖南省社会保障支出80多个亿，实际收入社会保障资金50多亿，缺口20多亿。我国社会保障费收不抵支，历史性欠帐多，而社会保障的规模一年比一年大，国有企业职工养老保险、失业保险、城市居民最低生活保障制度等“三条保障线”，需要做到应保尽保；社会保障资金的缺口大，国家财政社会保障的负担越来越重。为此，2002年中央财政安排了860亿社会保障支出。我认为，如果不改变现行的征收方式，强化征收手段，社会保障的“稳定器”作用就发挥不出来。
4、社会保障费收支管理缺乏监督机制，不利于保障费的管理和保值增值
在现行制度下，社会保险经办机构集社会保险的收、支、管、用与政策制定于一身，没有一个机制对它进行有效的监督，社会保障费管理不严格、漏洞大。社会保障收费制度是按照地区和行业制定的，条块之间没有统一的管理机构和管理办法。国有企业的社会保障归劳动部门管理，而行政事业单位的社会保障归人事部门管理；医疗保险归卫生部门管理，农村社会保障、优抚、救济又归民政部门管理。社会保障资金的筹集单位不统一，资金的筹集范围不同，标准参差不齐，管理十分混乱。根据有关部门统计，我国养老保险的体制内抚养率2010年将达到27%，2020年为37%，国家和企业的负担会越来越重。我们现在的社会保障资金筹集方式缺乏积累和增长机制，社会保障已不堪重负。
（二）我国保障筹资形式选择
选择什么样的社会保障筹资形式是非常重要的，各国社会保障筹资形式较多，我们应该在分析税与费特征、功能的基础上，根据中国的国情来确定社会保障筹资形式。
1、税收和规费的特征与区别
要回答为什么将社会保障费改为税收的问题，有必要对税和费的性质以及特征进行分析。税收是国家为了满足社会公共需要，根据其社会职能，凭借其政治权力，按照法律的规定，依法参与社会产品、单位和个人的财富分配，强制、无偿地取得财政收入的一种形式。税收的基本特征是：强制性、无偿性和依法征税所具有的确定性。规费的主体是行政事业单位对某种社会公益事业提供公共服务收取的一定费用。这种行政性规费带有“准价格”的性质，就是说，规费主体要提供一定数量的服务。规费主要用于成本补偿的需要，特定的规费和特定的服务带有对称性。税收是国家的行为，而规费是行政事业单位的行为，国家税收与国家的社会公共物品和服务不具有对称性。但是，我国税收的本质决定，我们的税收是为最广大的中国人民利益服务的，它集中体现社会主义税收“取之于民、用之于民”的分配关系。社会保障税除具有税收一般特点之外，还具有明显的累退性、有偿性、再分配性和总量不断扩大的特征。可见，征收社会保障税和社会保障费，有密切的联系，有许多共同点，也有严格的本质区别。社会保障是一种政府行为，政府出面建立社会保障机制，解决市场经济本身的缺陷，保障社会成员的基本生活，增强生活的安全感。既然如此，我们更加有理由说，社会保障费应该由社会保障税取代。
2、选择社会保障税作为筹资形式
世界各国社会保障筹资形式很多，比较常见的有三种：社会保障税、社会保障费和工薪税。如果都由国家立法来征收，这三者并没有本质上的区别。但是我认为，我国应该选择社会保障税作为筹资形式。因为，社会保障税不是一般的税收，而是一种特殊的“税”，它的特殊之处在于，社会保障税既有税收的特征，又有规费的特征，它的专用性和直接返还性是一般税收所不具有的，我们必须用特殊的眼光来看待社会保障税。选择社会保障税作为筹资形式，名正言顺，税收要比规费多一道护身符——法律，因此它具有较强的统一性和基本的稳定性，便于进行收支两条线管理。
我认为，社会保障费改税的主要意义在于：(1)它是发展和完善中国社会保障制度的关键环节；(2)它是建立和发展社会主义市场经济体制的重要条件；(3)它是我国税收制度深化改革的需要，社会保障费改税符合国际通行做法；(4)它是贯彻落实“三个代表”重要思想、维护社会稳定的紧迫需要。
社会保障费改税的主要作用是：有利于增强社会保障筹资强制性；有利于降低社会保障资金的征收成本；有利于社会保障资金的预算和管理；有利于国际税收比较，协调国际税收。
二、社会保障筹资方式的国际比较
社会保障税起源于1935年美国政府立法开征的工薪税，目前，世界上许多市场经济国家都是以社会保障税或者社会保险税的形式来筹集社会保障基金。它山之石，可以攻玉。所以，我们不妨看看世界各国的社会保障资金的筹集方式。
（一）国外社会保障的筹资模式
目前，世界各国社会保障收入主要来源于如下几个方面：一是社会保障税或费；二是政府的预算拨款，即政府的一般收入；三是社会保障基金的投资收益；四是各种形式的捐赠。社会保障税，又译作“社会保险税”，是为筹集社会保障基金而征收的一种专门的税。有的国家把薪给税与社会保障税作为一个税种征收，也有一些国家征收的薪给税实际上是按工薪收入预提的个人所得税。在欧洲的多数国家中，社会保障税采用社会保险缴款的形式，之所以不称之为税，是基于这种缴款具有有偿性利益对等关系的考虑，但是，两者的性质和用途相同。除此之外，世界各国大多数以政府的一般税收收入来弥补社会保障税收入与社会保障支出之间的缺口。一些国家主要从社会保障税获得社会保障资金，而另一些国家则侧重于一般税收收入。按照社会保障税收入与各国社会福利支出间的对应关系，我们可将目前世界各国社会保障制度的筹资方式划分为三种类型：一是社会保障税与社会保障支出基本一致的筹资模式；二是社会保障税占社会保障支出较大比重的筹资模式；三是一般税收占社会保障支出较大比重的筹资模式。
（二）国外现行社会保障税的设置方式
现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是单纯按承保项目而分类设置的项目型社会保险税模式，这种模式以瑞典为代表；二是单纯按承保对象而分类设置的对象型社会保险税模式，这种模式以英国为代表；三是以承保对象和承保项目相结合设置的混合型社会保险税模式，这种模式以美国为代表。
1、项目型社会保障税模式
项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。
2、对象型社会保障税模式
所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩；因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税。
3、混合型社会保障税模式
所谓混合型社会保障税模式，即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。
混合型社会保障税模式的主要优点是适应性较强，可在适应一般社会保险需要的基础上，针对某个或某几个特定行业实行与行业工作特点相联系的加强式社会保险；还能让特定的承保项目在保险费收支上自成体系。该模式的缺点是统一性较差，管理不够便利，返还性的表现不够具体。
分析了世界各国社会保障的筹资模式和社会保障税制度模式，我认为，中国社会保障的筹资模式可以借鉴社会保障税收占社会保障支出较大比重的筹资模式，因为大多数国家都采取这一模式；社会保障税制度可以借鉴混合型社会保障税模式，但要注意克服其累退性较强、再分配的效应受到抑制和社会公平功能趋于减弱等缺陷。
三、关于我国开征社会保障税的几点思考
我国怎样开征社会保障税？我认为可以借鉴国际社会保障税征收管理的成功经验，从国情出发，联系实际思考我国社会保障税的模式、税制设计和相关问题。
（一）我中国社会保障税的模式
1.我国社会保障税在社会保障支出中应占的地位
我国应采取主要依靠社会保障税取得社会保障资金的模式。一方面，鉴于当前企业和个人的负担能力，征收上来的社会保障税无法完全满足社会保障支出的需要。根据劳动和社会保障部提供的资料，目前仅全国540万下岗职工基本生活保障的缺口就达50亿元以上，全国养老保险基金2002年的收支缺口也在100亿元以上（《经济日报》，2001年7月5日）。本着平稳过渡的原则，社会保障费改税后，收入不会大幅度增加，这就必然要求用一般税收等其他方面的资金予以弥补。另一方面，社会保障税又必须占社会保障基金中的绝大部分。公众普遍的心理倾向是享受的福利多多益善，缴纳的税费则越少越好。21世纪90年代后西方各国普遍出现社会保障基金入不敷出，其中一个重要原因就是社会保障税费的缴纳与收益脱节，责任与权利相分离。如果以一般税收作为社会保障基金的主体，就会破坏个人所缴纳的税费与其享受到的福利之间的对应关系，政府面临的压力将更大。
除用一般税收弥补社会保障收支缺口外，国家还可将一部分国有资产拍卖收入转化为社会保障收入。2001年6月，国务院发布的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》规定，凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股。国有股存量出售的收入，全部上缴国家社会保障基金。这主要是由于过去我国长期实行低工资政策，社会保障费用没有包含在工资之内，国家予以预先扣除，直接变成了新固定资产投资和扩大再生产的投入。对曾经为国家创造了巨额财富的下岗人员，国家理应将一部分国有资产的拍卖收入划归社会保障部门，作为下岗职工理应获取的社会保障待遇的一种补偿。
2.我国社会保障税的设置方式
我中国的社会保障税应以采用混合型社会保障税模式为宜。即：根据不同保险项目支出的需要，按承保项目分项设置社会保障税，分别确定一定的比率从工资或薪金中提取。根据实际情况，本着循序渐进、逐步发展的原则，现阶段，我国的社会保障税可以设置养老、失业、医疗和工伤保险四个项目，根据经济发展情况，再逐步增设其他项目。这种征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显的社会保障税设置方式有利于减小征收阻力，社会保障税可以做到应收尽收。
（二）我国社会保障税的制度设计
我国社会保障税是一种“特别税”。这是因为，社会保障税不是一般的税种，它具有规费和税收的特征，它还可以采取措施保值增值；如果说国家外汇可以储备，社会保障税也可以储备。很显然，这是一般税收所不具有的特点。那么，我国社会保障税的制度如何设计呢？我的观点是：坚持以筹集资金职能为主，参与经济调节为辅；确定纳税人要体现普遍纳税的精神，全国统一税率，税负恰当，体现国民待遇与权利义务对等；税负与受益相对应，不纳税不受保障；国家、集体、个人共同负担；实行专门管理、专税专用，编制社会保障预算，采取有效措施保值增值。我认为，社会保障的税制要素应包括：
1、社会保障税的纳税人
为了体现普遍征收的原则，我国社会保障税的纳税人是：各类企业单位的员工、国家机关、事业单位的职工，城镇个体工商业户，自由职业者。这些人都应该依法缴纳社会保障税。
我国养老保险、失业保险和医疗保险的纳税人包括各类企业、国家行政机关、事业单位及其成员和个体劳动者。我国工伤保险的纳税人包括各类企业、国家行政机关、事业单位的职工。关于税收负担，养老和医疗保障税由单位和职工共同负担，失业和工伤保障税由单位负担。
2、社会保障税的税基
我国社会保障税在城镇应该以纳税人的工资收入为课税对象。我国社会保障税的税基是工资总额。具体分为单位纳税税基、个人纳税税基。单位纳税税基为全部职工应税工资之和；个人纳税税基为月实际工资额。为避免产生税收争议，月实际工资按国家统计部门规定列入工资总额的项目计算。参照世界各国社会保障税的做法，对个人工资收入超过平均工资一定限度的部分，免于征税。目前，我国应税工资的最高限额可以规定为平均工资的3倍。
3、社会保障税的适用税率
世界各国社会保障税的税率大多按不同的保险项目设置不同的差别税率。作为一个发展中国家，我国的社会保障税的税率设计应当与当前的征费率基本保持一致，税率不宜过高，只能以较低的税率征收社会保障税。
据测算，我国养老保险税率应为16%，企业负担12%，个人负担4%。在现收现付条件下，失业保障税率可定为3%，企业负担2%，个人负担1%。医疗保障税率可定为7%，企业负担5%，个人负担2%。工伤保险2%，完全由企业负担。这样，企业负担的社会保障税总和为21%，个人负担总数为7%。应该说，这一负担率是比较合理的。世界上大多数国家征收社会保障税都是采用比例税率，我认为，我国社会保障税也应该采用比例税率。
4、社会保障税的征收管理
从几年来全国19个省市社会保障费征收的实践及社会保障税的属性看，我国社会保障税应该由地方税务部门负责征收管理，各级地方税务局依法对社会保障税款的征收全过程进行监督管理。这样，利用现有地方税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，发挥地方税务部门在征管经验、人员素质等方面的优势，社会保障资金的筹集效率可以大大提高。
具体征收管理的办法是：职工应负担的税款，由所在单位在支付工资、薪金时实行源泉扣缴，最后连同单位所应负担的税款一并向税务机关申报纳税。个体劳动者的应纳税款，须自行申报，同个人所得税一并缴纳。企业缴纳的社会保障税列入企业财务费用，可进成本；行政事业单位需缴纳的社会保障税列入当年经费预算，纳入同级财政预算。个人缴纳的社会保障税可以从个人所得额中扣除，免交个人所得税。纳税期限，我国可采用按月征收社会保障税的做法，这样做既符合原则，也便于征收管理。
社会保障税管理机构之间的分工可以这样考虑：地方税务部门负责税款的征收管理，财政部门负责社会保障收支预算，社会保障部门负责执行，严格按规定使用社会保障税款，保证专款专用。
（三）开征中国社会保障税相关问题
社会保障费改税需要解决若干配套问题，我认为主要需要解决的问题有：
1、要尽快出台《中国社会保障法》，把社会保障工作纳入法制轨道
依法治国是中国的国策。我国的一切工作都应该贯彻法治思想。中国社会保障法制建设最大的问题是，社会保障至今没有国家的法律。因此，在十届全国人大和政协“两会”期间，人大代表和政协委员们呼吁国家尽快制定和颁布《社会保障法》。我认为，只有尽快制定和颁布《社会保障法》，才能促进社会保障法律体系的建立和健全，使社会保障工作走上法制化的轨道。因为，《社会保障法》是制定社会保障工作各项政策法规的依据，是确定社会保障税征收管理机构、经办机构、监管机构的设置，及其职责权限划分的依据。我国迫切需要用《社会保障法》来规范社会保障税的征收、管理、使用。目前，加快《社会保障法》的立法条件已经具备，全国人大应该尽快制定和颁布《中国社会保障法》，为社会保障税的出台提供法律依据。
2、加强征收管理，广开社会保障资金来源渠道，努力提高社会保障资金支付能力
开征社会保障税，地方税务机关要严格依法征收管理，制定有效的组织收入措施，确保社会保障税应收尽收。但是，我国社会保障欠帐太多，社会保障税的税率又不可能定得太高，社会保障资金的支付能力在一定时间很可能比较紧张。对此我认为，国家可以积极而广泛地开辟社会保障资金来源渠道，努力提高社会保障资金支付能力。其办法是：变现一部分国有资产，用于弥补基本养老金；发行社会保障债券或者社会保障彩票；用一般税收弥补社会保障税收入开支之不足。
3、社会保障税要完善预算制度，优化支出管理
社会保障税的开支，应当与社会保障预算制度的完善结合起来。社会保障税收入是一种基金性收入，与一般预算收入相比，具有完全不同的性质和专门的用途，其收支应自成体系，单独管理。我国可以在目前由经常性预算和建设性预算组成的复式预算基础上，增加一项社会保障预算，将社会保障的收支全部纳入社会保障预算统一核算，统一管理，这样有利于将社会保障基金的筹集和运用，置于国家法律的制约和监督之下，更好地保证社会保障基金的安全和有效使用。即使在社会保障预算的内部，不同税目的收入也必须专门用于相应的支付项目。当社会保障税收不抵支时，一般预算收入应给予必要的支持，财政部门在编制预算时也应留有一定空间，以发挥财政对经济的“内在稳定器”作用。
4、建立事权明晰、责任明确的社会保障管理体系，互相监督，各负其责
各级政府内部建立协作分工的行政管理体系。涉及社会保障管理的部门有：社会保障主管部门、财税部门、金融部门。社会保障主管部门负责制定和执行政策，地方税务机关负责税款征收，财政实施监督，银行负责社会保障资金发放。
合理划分中央和地方间的事权。中央政府集中精力解决社会保障基金筹集渠道、基金管理原则、提高社会保障待遇水平等重大问题。对困难地区的社会保障基金收支缺口，中央政府要根据地方政府财政经济状况，通过专项转移支付给予帮助。地方政府承担筹资征管、支付标准制定、社会化发放等社会保障事权，立足于自身努力，力求足额筹措资金。
建立法律监督、行政监督、社会监督相结合的机制。法律监督是根据有关法律法规，对社会保障基金运行过程实施全面的监督，依法查处各类违法、违规行为，确保基金的安全有效运行。行政监督包括财政监督、税务监督和审计监督。财政监督即通过财务会计制度执行、投资管理、预算审核等手段，对社会保障基金运行过程中的有关行为进行经常性审核和检查。开征社会保障税后，税务监督主要通过税法的执行和日常征收管理，对纳税人的生产经营情况、收支情况及纳税情况实施监督。审计监督是审计机关依据有关法律制度，对社会保障基金运行过程及结果进行定期审核。以上几个方面的监督应相互配合，形成完整的行政监督体系。社会监督是指由社会中介机构，对社会保障经办机构的年度会计报告进行审计，确保报告所提供的财务信息质量，并向社会公布。
5、采取积极稳妥的措施，实现社会保障税的保值增值
中国社会保障税是一种特殊的税收，它不象一般税收那样，每年实现收支清帐，它的节余可以留存下来，可以采取积极稳妥的措施去投资，从而使每年节余的社会保障税能够实现保值增值。
能否建立起一个合适的社会保障税金投资运营机制，确保社会保障税金不断积累，保值与增值，是社会保障制度改革的一个重要问题。社会保障税金是广大劳动者在丧失劳动能力，或失去工作之后的生活依靠，也是维护社会安全稳定的资金保证，因此，社会保障税金的投资一定要避免风险，务必做到保值、安全，确保不出问题。
当前，我国社会保障基金已全面纳入财政专户，实行收支两条线管理，此举为防止保障基金被挤占挪用，保障其安全起到了至关重要的作用。我认为，开征社会保障税后，为了实现社会保障税金的保值增值，可以采取以下措施：一是将一部分社会保障税金存入银行，以保证其流动性，满足随时支付的需要；二是每年税金结余部分由中央政府掌握投向，可以投资于国家发行的债券；三是从每年税金结余税金拿出一部分，交给中介组织投资于效益高、收益稳定的公共工程和公益设施的建设，以求得最大利益。社会保障税金的投向是一个重要问题。我认为，每年税金结余部分投资比例应为：公司股票30%，公司债券12%，政府债券45%，短期贷款10%，房地产3%。当然，结余部分增值或亏损情况应定期向社会公布，接受人大和社会公众的监督。
6、加快农村社会保障制度建设的步伐
中国共产党十六届代表大会报告指出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”我国农村和小城镇的社会保障体系基本上还没有建立起来，农村社会保障制度建设的步伐应该加快。当然，我国农村人多地广，贫富差距很大，将全部农村人口纳入社会保障税的范围是不现实的。我们应该从实际情况出发，坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，根据各地经济发展水平，分阶段分步实施。比如，引导落后地区参加政府资助的社会保障，开展农村合作医疗制度试点活动。我国东部和沿海发达省市的农村，应该积极地进行社会保障制度建设的探索，逐步建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。
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