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中图分类号：C979 文献标志码：A 文章编号：1002—5766（2010）01—0147—10
为了更好地借鉴国际经验，促进我国社会保障国际化发展，本文以社会保障双边合作协议为重点，对我国社会保障的国际化发展问题进行初步的研究。
一、社会保障双边合作产生的背景及历史沿革
1、社会保障双边合作产生的背景
社会保障双边合作的产生发展大致可分为3个阶段：（1）20世纪初至20世纪70年代前。随着经济的发展，劳工输出日渐频繁，移民人数越来越多，国际上的分工合作也日渐加强，为此，赴国外谋生的人数越来越多，从考虑劳动者的实际利益出发，单靠一国的社会保障法律法规难以实施对劳动者权利的保护，从而产生了国与国之间缔结双边社会保障条约的需要。甚至有些国际条约在更早以前就已经涉及了外国移民的权益问题①。以欧盟成员国为主的社会保障双边条约开始出现。在20世纪初期，第一个社会保障双边协定在欧洲产生（法国于1904年和意大利签订了国际社会保障公约），这些最早的协定旨在对工业事故中受伤的外国员工进行平等的治疗，并对他们及远在国外的亲属进行赔付，这种做法打破了两国社会保障制度的地域限制②。之后，法国又与意大利于1919年签订了另一个协议，提出投保时间累计制度，即将工人在一国的投保时间累计到其在另一国的投保时间上，以满足该国社会福利的领取条件（Holloway,1981）③。第二次世界大战期间，社会普遍接受了平等对待工伤事故赔偿的协定，但一般说来，劳工公约经常涉及的却是社会保障的其他方面，逐渐地，社会保障协议扩展成覆盖所有社会保障类别的综合性协议。协定肯定了平等对待原则、投保时间累计计算和社会福利可输出等原则，还确定了长期福利按比例支付原则。第二次世界大战后，国际社会保障协议逐步扩充完善，各种协定涉及了移民问题的各个方面，特别是移民的社会保障问题。在1949～1966年这20年间，世界上共签订了401项社会保障双边协议，其中94％的协议签订双方是欧洲国家。尽管战后的协议比战前的更加纷繁复杂，但制度设定更为科学。
（2）20世纪80年代到20世纪末。各国面对变化的全球秩序和国内经济社会状况，开始重新审视和改革社会保障制度。供给学派提倡经济由政府干预转向注意市场机制，这一主张中相当一部分被美国里根政府所接受，成为美国20世纪80年代社会保障改革的主要理论依据④。在经济全球化的进程中，美国更加推崇自由贸易，使得国内外劳动者的自由流动范围更加广泛。为解决这些人员的社会保障跨国流动问题，美国开始与欧盟国家及其他人员流动相对频繁的国家签署社会保障双边互免协议，从而解决跨国劳动者社会保障方面的后顾之忧。
（3）自21世纪以来进入第三个阶段。
2、社会保障双边合作的历史沿革
在全球经济一体化进程中，劳动力市场的全球化进一步加强，流动过程中产生的许多实际问题单靠一国的法律难以实施对劳动者的社会保障，因此，从关心本国劳动者最切身的利益出发，产生了缔结社会保障双边条约来加以保护的需要。1904年，德意、法意等国家之间分别缔结条约，规定对双边的移民劳动者都以对等条件提供国际保护。这是社会保障国际合作方面最早的双边条约，它为社会保障国际合作的进一步发展奠定了基础。
自1918年至第二次世界大战，社会保障国际间的交流和合作的显著特点是社会保障的传播范围更大更广，以及诞生了社会保障国际组织。如根据《凡尔赛和约》建立起的国际劳工组织，更为社会保障国际交流和合作提供了很好途径，促进了世界各国社会保障事业的发展与合作。
从第二次世界大战结束后至今，社会保障地区性的合作发展迅速。如1950年签署的以航行于莱茵河的船员为对象的社会保障条约，1957年以欧洲铁路、公路、航空运输劳动者为对象的欧洲水陆运输国际社会保障条约，以及同年的以欧洲煤钢共同体加入国移民劳动者为对象的社会保障条约等。非洲共同组织在1971年签署了《社会保障一般条约》，而中北美地区国家也形成了《社会保障多国条约》。更为重要的是，在这些合作成果中，已将一些社会保障国际合作的重大原则具体化了。比如，欧洲共同体于1971年制定的《社会保障适用规定》⑤，调整对象是共同体成员国所有迁徙的各国劳动者及其家属，这样就把内外劳动者平等的原则具体化了。
自20世纪80年代以来，经济全球化进程的加快，劳动力市场空前繁荣，人员流动的规模越来越大。在20世纪中后期，被称为“亚洲四小龙”的韩国、台湾、新加坡和香港也出现了劳动力短缺的问题。
劳动力的跨国流动所引起的一个直接问题就是需要解决外派员工享受社会保障的合法权益。一些国家尝试与其他国家签署社会保障的双边互免协议，避免社会保障双重覆盖和双重缴费问题，确保对社会保障制度能够覆盖跨境劳动者的权益。本着社会保障平等待遇原则、社会保险资格合并计算原则及福利可输出原则，社会保障双边合作发展的新趋势已经由最早的欧美国家延伸到亚洲的一些国家，如韩国、日本等，这些国家在社会保障领域进行双边合作的意识也在逐渐加强。日本目前还正在与有些国家进行，商谈签署双边合作事宜。中国分别在2001年、2003年与德国和韩国进行社会保障领域谈判，签署了社会保险费双边互免协议，今后还会与更多的国家在此领域进行友好合作，签署社会保障方面的合作协议，维护跨国就业人员社会保障方面的权益。
二、发达国家社会保障双边合作发展的总体情况与主要经验
1、欧盟成员国社会保障双边合作情况
依据《罗马条约》建立的欧洲经济共同体，即现在的欧洲联盟，包括这样的规定：取消不同社会保障制度的适用中所隐含的地域限制，并允许成员国的国民在寻求就业（自谋职业）时可在另一个成员国内自由迁徙，不受歧视地获得福利。这一规定的适用范围已扩展至适用于所有加入欧盟国家的国民，但加入条件中包括过渡性条文，以使现有的成员国在一段有限的时间内就加入国国民推迟适用自由流动的规定。因此，现有的一些成员国对于10个新加入的成员国在过渡时期内没有使用自由流动的原则，但也有一些国家自新的成员国加入之日起就已经对之适用了自由流动的规定。《罗马条约》包括以下条款：“理事会针对委员会的提案应采取一致行动，在社会保障领域采取保证劳动者迁徙自由的必要措施。最终，它应做出安排为迁徙劳动者及其家属提供保护。”它们适用于所有成员国的迁徙劳动者，包括那些对自由流动采取了临时限制措施的国家。
各国通过社会保障双边互免协议来协调社会保障的携带性的进展程度差别很大。例如，欧盟国家目前已经签署了2500多个社会保障协议（由于每个协议都有两个签署方，故每一个协议都要计算两次），大多数是与欧洲其他国家签署的，但还有一部分是与欧洲以外的国家签署的。欧洲部分国家官方移民及社会保障双边协议的签署具体情况（2000年）如表1所示。
从表1中不难看出，外籍员工数多的国家，其外派员工也比较多，国际交流与合作也相对频繁。由于欧洲社会保障制度建立的比较早，也比较完善，目前是世界上签署社会保障双边互免协议最多的洲。大部分双边协议都规定参保时间可累计计算。当一国的社会保障制度属缴费型制度时，合计计算参保时间意味着要将个人的缴费累积起来。但是，并不是所有国家都实行缴费型社会保障制度。如果一国的社会保障制度属缴费型，而另一国则根据居住时间或就业时间来计发应享受的福利，按累计原则可累计不同的期限。例如，葡萄牙和澳大利亚的协议规定，在计算时间时，可将葡萄牙人的参保时间与澳大利亚人的居住时间相加。
对于欧盟国家国民来说，由于成员国之间的双边协议已被欧洲经济共同体（EEC）1408／71号法规所取代，因此，这些规定大都成了多余的“摆设”。1408／71号法规保障欧盟成员国的国民在各成员国之间自由流动时，社会保险金可携带。对雇员或自由职业者的范围规定比较广泛，包括那些具有某一成员国国籍并不在欧盟成员国内居住的，但投保于两个或两个以上成员国的养老保险计划的雇员或自由职业者，可依据法规的规定要求累计其养老金。
由于很难计算出移民在输出国和接收国中上缴保费的时间，保费的输出也会遇到阻碍，如失业保险和疾病保险在输出时需通过认真审查核实，在某些情况下，相关部门甚至还要对残疾保险进行核查。但是，扩大移民的平等权益，输出退休养老金，都不存在技术性障碍。以欧盟成员国内部的异地就医问题为例，欧盟成员国公民常见的跨国就医主要有4种常类型：本地居住、异地工作就医；短期旅居跨国就医；退休异地安置就医；异地计划就医。针对上述就医行为，欧盟设立了专门的管理和协调机构，协调和监督跨国就医。欧盟委员会作为执行机构扮演核心推动者角色，主要负责提出欧盟跨国就医发展目标以及合作项目建议，例如引入和推进使用欧洲医疗保险卡的提议，制定社会保障相关法律和政策的提议。欧盟社会保障委员会和经济政策委员会提供跨国就医政策咨询服务，并负责审核欧盟委员会制定出来的政策，依据多数通过原则，政策通过之后成员国就需要对自己国家的政策作出一定修改。
欧盟早在30多年前就开始针对成员国之间的社会保障协调问题制定专门法令，并多次进行调整与扩充，最终形成《欧共体1408／71号条例》（Regulations EEC No.1408／71）和《欧共体574／72号条例》（Regulations EEC No.574／72）。这一法令成为保障欧盟成员国公民异地就医问题的主要制度依据。其主要内容包括：其主要内容包括：保障医疗服务连续性，医疗保险关系可携带，报销原则，使用统一表格和医疗保险卡。
欧盟委员会建立了一个欧盟层面的跨国就医的共同框架，制定开放协调机制（OMC），促进不同医疗保险系统之间的协作。2006年，欧盟公民中大约有4亿人次流动于欧洲其他国家。在意大利和卢森堡，平均每年因国内无相应服务申请到国外接受治疗的就超过1万人次。欧盟组织对跨国就医管理服务发挥着积极的协调和促进作用，取得了较好成效。
2、美国社会保障双边合作的发展
美国国会于1935年8月14日批准实施社会保障法，其后，历经多次修订，保障范围不断扩大，制度更加完善。在此基础之上，美国逐步建立了包含多种项目的社会保障体系。美国社会保障的内容包括：老年保险；遗属保险；残疾保险；针对老年人、残疾人和晚期肾脏病人的住院和医疗保险；矽肺津贴；针对贫困家庭的补充保障收入；失业保险；公共救助和福利性服务（帮助贫困家庭儿童、医疗协助、孕妇和儿童健康服务等）。社会保障主要是指前三项，即养老、遗属和残疾保险（OASDI）。双重缴纳社会保险费已经成为美国跨国公司及其员工普遍关注的问题。为保障本国工作人员的合法权益，避免社会保险费的双重缴纳，自20世纪70年代以来，美国分别与贸易往来比较频繁的国家进行社会保障双边协议谈判。目前，美国已经与世界上21个国家（大多数是欧洲国家）签署了社会保障双边互免协议（如表2所示）。
从表2可以看出，与美国最早签署双边互免协议的都是欧盟国家，这些国家社会保障制度建立得比较早，在国际合作方面也有了一些成熟的做法，再加上美国与欧盟成员国之间的贸易往来比较频繁，所以双方之间较早地签署了社会保障互免协议；而亚洲国家社会保障制度起步较晚，但进入21世纪后，像日本、韩国等经济较发达的国家为解决本国外派员工双重缴费的负担，也纷纷开始与其他国家商谈签署社会保障领域双边互免协议事宜。从协议中互免内容看，覆盖的险种仅仅是养老保险、伤残保险、遗属保险和在双方国缴纳的社会保障税。由于以上3种保险在计算待遇时相对容易，携带性比较强，能更好地实现社会保障的公平与公正。美国签署的所有社会保障双边互免协议中都没有涉及医疗保险的双边互免，由于医疗保险的互免要比上述3种保险复杂得多，美国的社会保障体系并不像其他国家那样强制员工参加医疗保险，而且各国的医疗保险内在和外在指标差异较大，如预缴金额、风险因素指标等，缴费基数也不尽相同。医疗保险基金的再分配范围广，最重要的是对医疗保险支出的不确定性在两个国家中存在很大的不同。这些风险需要个人和国家一起承担。目前，只有欧盟有些成员国之间的社会保障双边互免协议中覆盖医疗保险的互免细则。
因此，实现社会保障可携带性的最便捷的方法就是使输出国和接收国进行医疗保险方面的双边互免谈判，由于两国的社会保障体系差异较大，所以协商起来非常困难，但是，新的手段和办法在社会保障国际双边合作方面还是十分必需的。
3、日本社会保障双边合作情况
日本从1961年开始实施全面的公共社会福利制度，为全民提供退休金和各种保险计划，实现了“国民皆保险，国民皆年金”的目标。二战后，日本构筑了庞大、较为完善的社会保障体系，主要由年金保险、医疗保险、劳灾保险（工伤保险）、雇佣保险、护理保险组成。
进入21世纪后，日本与其他国家之间的人才交流日益活跃。按照日本的法律规定，对于日本本国企业外派员工的各项保险，不需要办理变动手续。但在国外，按照有些国家当地的法律要求，必须加入当地社会保险，这就出现双重缴费的现象。为避免这一情况，日本已经与德国、英国、韩国、美国、比利时、法国、加拿大等7个国家签署了社会保障双边互免协议，与澳大利亚、荷兰、捷克3个国家正在洽谈中，与西班牙、意大利的洽谈正在计划中。具体情况如表3所示：
4、发达国家社会保障双边合作发展的一些经验
从欧盟成员国、美国和日本等一些国家开展社会保障国际双边合作的情况可以看出，伴随跨国就业和人口流动的增长，社会保障的国际化势在必行，社会保障从基于主权国家内部事务逐步需要向外扩展，在一些领域和问题上已经变成跨国事务。由此我们可以得出以下启示：
（1）社会保障双边互免协议签署的前提都是由于劳动力的跨国流动越来越频繁，国与国之间才开始谈判，双方达成共识后签署的。
（2）签署协议的目的都是为了保障本国劳动者的合法权益，维护社会保障待遇的公平和公正，避免双重缴纳社会保险费，促进经济的发展和人才的流动。
（3）欧美发达国家社会保障制度起步早，国际双边合作方面经验也比较丰富，亚洲等一些发展中国家在此领域起步晚，经验少，但目前已进入快速发展阶段。
（4）协议签署后，能够大大促进协议国双方经济的发展以及本国资本赴外投资的力度，创造一个更加公平、公正的国际投资环境。
（5）我们在利用国际合作来解决跨国劳动者的社会保障问题时，也应清醒地看到其局限性。双边互免协议的内容主要是养老保险、伤残、遗属等。由于社会保障一些项目的复杂性，属地化管理比较强，异地操作较为困难，涉及医疗保险、生育保险的协议比较少，只有欧盟有些成员国之间能够实现医疗保险的互免。这些尝试提供了继续扩大社会保障国际合作的一些经验，但要继续扩大其适用范围，需要一个更基本的制度框架作为前提。在欧盟之外，这样的制度框架目前还不存在。因此，还需要积极地探索其他有效途径来研究此类问题。
三、我国社会保障双边合作的发展与社会保障国际化的主要问题
1、我国社会保障双边合作的发展
中国政府一直十分重视社会保障的国际合作。早在1951年，中国颁布的社会保障方面第一部法规《中华人民共和国劳动保险条例》中第四条规定：“凡在实行劳动保险各企业内工作的工人与职员（包括学校）不分民族、年龄、性别和国籍，均适用本条例。”这部法规为解决在中国就业的跨国劳动者的社会保障问题提供了法律依据。只是由于在相当长的时间内，在中国就业的外国劳动者和中国出国就业的人数数量很少，并没有制定专门的规章制度。1978年实行改革开放政策之后，跨国就业问题日益凸显。中国逐步意识到需要制定更加明确的社会保障制度，解决社会保障国际合作过程中出现的一些问题。1999年国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，明确提出基本养老保险的参保范围不以国籍为限。这为在中国就业的外国劳动者加入中国社会养老保险制度预留了制度空间。加入世界贸易组织以后，随着经济的发展和出入境工作人员的增加，我国社会保障制度进一步加快了参与国际合作的步伐。2001年和2003年，《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》、《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》签署，标志着我国社会保障国际合作工作已经开始走向规范化、制度化。
（1）中德社会保险双边协定的签定与执行。根据德国近几年司法判例，包括中国在内的绝大多数未与德国签订社会保险协定的国家驻德企业的雇员均须在德缴纳社会保险费。实际上，大多数驻德中资企业在国内已依法参加了社会保险，其工作人员在德工作期满后即回国，在德不发生失业和养老问题。德方征费做法造成中资企业社会保险双重缴费，增加经营负担，影响了中资企业在德国的发展⑥，“合理”地侵犯着中国境外劳动者的权益。同时，中国统一的养老和失业保险制度已初步建立，按照《中华人民共和国劳动法》（1994）、《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》（1999）的规定，外资企业亦有缴纳社会保险费的义务。社会保险属地管理是国际上通行的做法，中国社会保险的扩面工作也将进一步覆盖外商投资企业的外方职工，德国在华投资企业德方职工同样面临着社会保险双重缴费问题。
中德两国商量签署此协定发端于汉堡。由于汉堡是中资企业在西欧最集中的地区，德方根据德国社会法的规定和司法判例，从上世纪90年代以来开始征收中资机构的养老和失业保险费；从1996～1997年开始更是将此与工作许可挂钩强制征收。中国外经贸部曾先后3次向德联邦经济部和汉堡市政府提交备忘录，要求妥善解决此问题并商量签署社会保险协定。1999年5月，外经贸部会同劳动部、外交部与德国劳动部举行了会谈，全面介绍了我国社会保障立法的情况，强调在华外资企业员工按照中方法律亦需要在华参加社会保险。正是在这个背景下，我国社会保障主管部门与德国政府进行了商签两国社会保险协定的谈判工作。这项工作对中国进一步完善社会保险制度，在经济和社会立法上进一步与国际社会接轨，具有重要意义。《中德社会保险双边互免协定》最终于2001年7月12日在北京签署，并于2002年4月4日开始生效。协定生效后，我驻德企业和在华德国企业及员工承担双重养老和失业保险缴费义务的矛盾都得到了妥善解决，两国社会保险主管部门和经办机构间建立有效的合作机制；两国间的经济合作将拥有更好的外部环境。此协定是建国以来中国政府与外国政府签署的第一部社会保险方面的双边协定，标志着中国社会保险涉外工作开始走向规范化、制度化，这对提高中国的国际地位和影响，维护国家和驻外机构、人员的合法权益，促进人员交流和经贸发展，具有重要的政治和经济意义。
自《中德社会保险双边互免协定》2002年4月4日生效至2007年12月31日，国家劳动和社会保障主管部门先后为北京、天津、上海、厦门、辽宁、浙江、江苏、湖南、四川等省市中方赴德人员共办理证明书2238份（其中无雇主人员561份，占25％）。其中，2002年122份，2003年68份，2004年78份，2005年222份（其中无雇主人员53份，占24％），2006年585份（无雇主人员169份，占29％），2007年1163份（其中无雇主人员339份，占29％）。同时，中方收到德方出具的德国在华工作1252人的互免证明材料，及时对德国派驻中国的员工实行社会保险费的互免（如表3所示）。
随着出国务工的人员越来越多，相应需要办理互免协议的人员也越来越多。从近几年中德协定的办理情况看，外派人员主要是两类人员：一是国内公司外派到德国公司的正式员工，例如华为技术有限公司、西门子有限公司、中国远洋运输（集团）有限公司等，他们在国内都按规定参加了社会保险，按照协议规定，可以免除在德继续缴费的义务；二是在国内的无雇主人员，这类人员的办理人次呈逐年上升趋势。他们的主要构成是厨师，由国内的劳务派遣公司派往德国的餐馆打工，他们在当地参加了相应的社会保险，也属于互免的对象。这类人员办理互免手续比较麻烦，需要提供各种在当地参加保险证明的复印件。只有符合条件的才予以办理，对于没有参加国内保险的无雇主人员，则按照规定不予办理。
（2）中韩社会保险双边协议的签署定与执行。自上个世纪末和本世纪初，韩国开始与经济往来较频繁的国家签署社会保障双边互免协议。中韩两国地理接近，人员往来密切。为确保中韩两国在对方国工作的人员避免承担双重缴纳养老保险费的义务，中韩两国政府于2003年2月29日以互换照会的形式正式签署了《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》（以下简称《协议》）。2003年4月4日，两国又签署了《中华人民共和国劳动和社会保障部与大韩民国保健与福祉部关于（互免养老保险缴费临时措施协议）的行政协定》。双方商定，《协议》于2003年5月23日正式生效。《协议》自2003年5月23日正式生效以来，执行情况良好，两国的互派人员（符合协议中的人员类别）已经享受到互免的待遇。截至2007年12月31日，国家劳动和社会保障主管部门先后为北京、天津、上海、吉林和辽宁等省市外派到韩国的工作人员办理中韩互免协议845份。其中，2003年95份，2004年167份，2005年191份，2006年167份，2007年225份。这些人员大多数是从中国公司外派到韩国的雇员，还有一些外派的大学教授、医生等，自雇职业者所占的比例较少。中方定期向韩方通报我方外派员工的情况，同时也定期收到韩方情况的通报，双方对协议的执行情况都表示认可，并希望能够进一步加强社会保障领域的沟通与合作。此协议还仅仅是一个临时互免协议，并不是一个全面、完整的正式协议，涉及的互免人群范围小，如中国赴韩的大批研修生及技术较低的雇员并没有享受到此待遇，他们双重缴费的情况并没有得到解决；互免的险种单一，只限于中国的养老保险和韩国的国民年金，今后正式协议中要考虑增加其他互免的险种，对于互免的期限也要有所考虑。
（3）我国社会保障国际化的新进展。2008年北京奥运会后，中国对外开放的步伐进一步加大，在华工作的外籍人员、华侨以及出国工作的人员越来越多，社会保障在管理和服务上的一些问题更加凸现出来。由于认识到社会保障国际化问题迫切需要，近两年围绕社会保障国际合作问题开展做了一些新的工作。
首先，颁布实施了《关于进一步做好在国内就业的华侨参加社会保险有关工作的通知》（人社厅发［2009］118号）。按照《社会保险费征缴暂行条例》（1999）等有关规定，地方逐步将在国内就业的华侨纳入社会保险覆盖范围。但由于华侨没有居民身份证，无法办理参保登记手续，影响了华侨的参保。《关于进一步做好在国内就业的华侨参加社会保险有关工作的通知》明确了华侨参保的要求，制定了《参保华侨社会保障号码编码规则》，并针对华侨参保的实际，对各部门及有关单位提出改进管理服务方式，为参保华侨办理参保问题提供了依据；其次，成立了全国社会保险标准化技术委员会，为社会保障国际化发展提供基础支持。2009年8月，在人力资源和社会保障部下成立了全国社会保险标准化技术委员会，作为制定社会保险国家标准的咨询机构。技术委员会的一项重要任务是了解掌握国外的社会保险标准体系，为中国制定国家标准提供借鉴，同时适应社会保障标准国际化发展的需要。另外，中国已经起草并准备颁布《关于在华工作的外籍人员参加社会保险有关问题的通知》。按照国际惯例和对等原则及中国相关法律法规，在华工作的外籍人员应参加中国社会保险。天津市、江苏省苏州市等地已经出台了关于外籍人员参加社会保险的相关通知或办法，开展了一些实践探索。准备出台的《关于在华工作的外籍人员参加社会保险有关问题的通知》，将把在华外籍人员的社会保险问题进一步纳入中国社会保险制度体系，为中外社会保障制度国际合作的发展提供新的制度平台。
2、我国社会保障国际化发展与双边合作的主要问题
（1）《中德社会保险双边互免协定》执行过程中的一些问题。《中德社会保险双边互免协定》虽然整体运行状况较好，但在执行过程中仍存在一定的问题。例如，缺乏较有力地宣传机制，已办理互免协议的员工数与中国每年外派到德国的员工数相比仅占有相当小的比例，有很多大的公司及其员工并不知道此协定的存在，仍普遍存在双重缴纳社会保险费的问题，我国社会保障网站等新闻媒体广泛宣传协定的力度不够；工作人员缺乏对外企较多的省市员工参保情况的了解；不能够准确把握协定实施情况，缺乏对中国赴德就业人员在国内继续缴纳社会保险费等情况的跟踪调查；与德国定期交流机制不畅通，没能及时向对方通报，对协定执行过程中存在的问题进行协商。2009年中国政府正与德国政府协商完善执行述协定的有关细节，如互免对象的具体界定、互免时间等。
（2）中韩《协议》执行过程中的一些问题。协议生效以来，办理养老保险费互免的人员越来越多，但是，由于缺乏更加畅通的宣传机制，知道这项政策的人员还比较少，政策的普及度不高。由于我国与韩国签署的是临时互免协议，正式的协议还未出台，当时所签署的协议文本中规定的适合人群范围比较狭窄，只是包含了派遣人员和自雇人员，而其他人员都排斥在外，尤其是一些跨国公司的员工，他们是从国内直接应聘到韩国工作的，都参加了国内的社会保险，但由于不符合外派人员互免的条件，都不能互免双重缴费的义务。在办理证明书的过程中，曾多次接到在韩国工作的中国公民反映情况的电话，例如受雇于韩国三星公司的中国公民，一些都是以个人形式参加国内的各种社会保险，但由于不属于上述两类范围内的人员，故在韩国仍需缴纳费用较高的国民年金。中国和韩国对养老金的征缴在政策上还存在不协调、不统一的问题。根据韩国的法律，中方员工回国时韩国不把缴纳的金额退还，不符合对等原则。另外，临时《协议》中双方互免的保险种类比较单一。为妥善解决临时协议中的遗留问题，韩方于2005年4月来中国访问，介绍了韩国的社会保障制度及国民年金管理办法，并就双方对临时《协议》执行过程中存在问题交换了意见，为双方早日签署正式《协议》进行了准备。
（3）其他问题：以在日中国员工缴纳社会保险费为例。我国社会保障国际化发展还存在认识不清晰、立法滞后等问题。以在日就业的中国员工的缴费为例。据日本法务省统计，截至2006年底，在日常驻中国大陆人数为56万名，占208万在日常驻外国人总数的26.9％。由于目前中国与日本没有签署任何社会保障互免协议，故外派日本工作的中国员工（特别是在日中资企业）缴纳双重社会保险的情况比较严重。在日本工作的中国员工要交相当高的税款，这对中国员工非常不利，因为他们一般在国内还缴纳了社会保险费，在日本工作期间向日本政府缴纳的税款在一般情况下很难得到退还，迫切需要中国政府与日本政府开展会谈，尽早签署中日社会保险双边互免协定。
四、我国社会保障国际化发展战略与建议
1、制定社会保障国际双边合作和国际化发展战略
用双边互惠方式来妥善解决跨国劳动者的社会保障问题是国际间最通用、最普遍采用的方式。中国也应按照国际惯例和对等原则，和世界各国开启在社会保险领域内进行合作的谈判。应在平等互利，以双方国家法律为基础的前提下，尽可能地覆盖各种人群及多种险种，加强与世界各国的双边或多边合作，探索社会保障合作新途径，切实保护中国出境就业人员的权益。当前，我国社会保障制度已经进入了高速发展的阶段，如何使我们的制度更加完善，体现出以人为本，更好地体现出社会保障的公平与公正，加快我们与国际接轨的速度，并注重降低行政成本，是一个待解决的重要课题。
我国社会保障国际化发展的主要目标是：在平等互利原则下，切实保护中国海外就业公民的合法权益，维护中国政府合法权益和维护中国法律法规政策的尊严；同时，积极推进我国社会保障的国际化，促进社会保障国际合作的不断发展与深化，维护国际大家庭成员的共同利益。
我国社会保障国际化发展战略的基本原则是：一是坚持科学发展、统筹兼顾原则，以科学发展观为指导，统筹考虑社会保障领域的国际国内衔接问题；二是坚持国际对等原则，依法保护中国海外劳工合法权益和中国的外国就业者的合法权益与义务；三是坚持借鉴国际经验与从国情实际出发相结合，一方面继续做好国内社会保障的发展与完善，高度重视社会保障的国际化发展趋势，及时跟踪分析，采取相应对策；四是坚持改革与开放相结合，平等互利与可持续发展原则。进一步改革开放，借鉴历史上的先进成果，学习其他国家的已有经验，丰富充实政策，提高政策的执行力度，更好地为境外劳动者提供服务；五是坚持实事求是、稳步推进原则。面对社会保障国际化发展趋势，扎扎实实做好基础工作，积极推进国际化步伐，不断提高社会保障领域国际合作的深度和广度。
2、推进社会保障国际双边合作与国际化发展的建议
（1）提高政府在社会保障国际合作中的责任和主导作用。政府对社会保障的参与是伴随着现代意义上的社会保障制度产生而始终存在的。通过国家或社会出面来保证社会成员的基本生活权益，不断改善和提高社会成员的生活质量，促进社会的稳定与发展。这些目标既与政府的主要目标相一致，又必须借助政府的力量才能够实现，这就决定了社会保障始终离不开政府的积极参与。我国社会保障制度起步较晚，与国外合作的经验相对匮乏。政府部门应该充分认识到社会保障国际合作的重要性和必要性，提高对外合作的重视度，积极利用各种渠道和平台，了解中国外派企业和人员的整体情况，了解他们关心的问题，并通过明确国内各政府部门的职能和相互关系，提高政府在社会保障政策的决策、执行中的能力，强化政府责任，更好的为广大外派劳动者服务。
（2）加强社会保障国际合作的立法工作。社会保障立法是协调社会保障法律关系的法律机制，是社会保障国际多边或双边合作的通用方式。依法征收外籍在本国就业人员的社会保险费，并给予其国民待遇，是多数发达国家及部分发展中国家的普遍做法。国际劳工组织1962年第118号《本国人与外国人社会保障同等待遇公约》规定：“对其它会员国的国民，根据立法，给予与本国国民同等的待遇。”《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》、《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》均规定：在华工作的该国人员如不能出具有关证明，将按中国法律规定征收其社会保险费。目前，中国尚未出台在华外籍人员社会保险费的具体规定。应当把上述规定和有关内容纳入正在审议的《社会保险法》，使我国社会保障在国际合作方面有法可依，有规可循，逐步走向法制化、规范化和制度化。
（3）衔接国际有关跨国劳动者社会保障的劳工公约，加快与国际惯例接轨的速度。自20世纪20年代以来，特别是第二次世界大战以后，国际劳工组织针对跨国劳动者在国际间流动所涉及的各种问题，制定了许多国际劳工公约。这些公约对跨国劳动者的就业、工作条件、待遇平等、社会保障等方面均做出了明确而具体的规定。国际劳工组织在1999年第87届国际劳工大会上提出了“体面劳动”，国际劳工组织提出了促进工作中的原则和权利、促进就业、促进社会保护、促进社会对话等4个战略目标，旨在“将社会最低标准纳入全球经济目标”，更好的处理全球化过程中的社会问题。为促进经济发展，应该在活跃劳动力市场的同时，更加完善社会保障机制，各类企业也应进一步熟悉国际劳工标准，自觉遵守我国政府批准的各项国际劳工公约。为更有效地保护跨国就业人员的合法权益，我国政府可以在合适的时机选择一些适合我国需要的国际劳工公约逐步加以批准。
（4）积极借鉴发达国家社会保障双边合作的经验，与更多的国家签署社会保障双边合作协议。发达国家为解决劳动者跨国流动中的社会保障问题与其他国家签署了社会保障双边合作协议，这是社会保障国际合作的主要形式。我国应该尽快适应国际化的需要，积极与其他国家进行社会保障领域的双边谈判，并签署社会保障双边合作协议，不仅有利于保护我国劳动者的合法权利，而且能使得更多的资本在海外进行投资，为我国经济的快速发展提供一个广阔的平台，全方位、多层次、宽领域的融入世界经济，在更大范围内参与国际竞争和国际分工，借鉴欧盟等开展社会保障国际合作的经验甚至协议文本样式，尽快起草适合我国跨国劳动者的协议文本，加快我国社会保障领域与国际接轨的步伐。
（5）积极借鉴欧盟国家社会保障双边合作的做法，为我国社会保险关系的跨地区转移提供参考。由于各地社会保险缴费和待遇标准不统一，跨地区流动的劳动者的社会保险关系转移问题已经成为我国社会保险经办管理中遇到的一个难题。通过对欧盟成员国之间劳动者在流动过程中社会保险费的双边互免以及待遇的支付等问题的研究，我国应该从中汲取经验，学习欧盟的做法，搭建法规制度平台，制定统一采纳的政策框架和技术标准，建立更为先进适用的数据处理系统，促进各地社会保险待遇的转移接续。
收稿日期：2009－10－16
注释：
① International Labor Organization,Repertoire Des Instruments Internationaux de Securite Sociale.Geneve,Bureau International du Travail.
② Nagel,S.and Thalamy,C.Le Droit International de la Securite Sociale,1994.
③ Holloway,J.Social Policy Harmonisation in European Community,1981.
④ 曾湘泉．劳动经济学[M].中国劳动社会保障出版社、复旦大学出版社，2005.
⑤ 欧共体．关于适用于薪金雇员和自由职业者及其家属在共同体内流动的社会保障制度的条例，1971年第1408／71号，为劳动者的自由流动中的社会保障提供了制度框架和法律基础。
⑥ 德国的社会保险制度．http://www.zgjy.org/gjjl/gjjlshowB.asp?MessageID＝33.
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