我国东中西部地方行政非均衡发展研究——以行政能力的分析为例，本文主要内容关键词为：行政论文,为例论文,能力论文,西部论文,东中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631 文献标识码：A
一般来讲，地方政府行政能力的大小直接影响着各地区经济发展水平，决定着各地区社会福利发展水平。人们已越来越清醒地认识到一个强而有力的地方政府对区域经济发展和人民福利增进的重大意义。我国地域辽阔，各地方政府的行政能力是否存在过大的差距？这种差距会造成哪些积极的、消极的影响？如何缩小各地方政府行政能力差距而因地制宜地提高各地方政府的行政能力？探讨这些问题，有利于促进我国区域协调发展，有利于改善我国中央与地方政府的关系。
一、地方政府行政能力的含义
地方政府行政能力，是指地方各级行政机关适应环境需要、运用其在管理社会过程中所实际拥有的能量和公共权力，是地方各级行政机关履行社会职能以增强自身合法性及推动社会全面进步的潜在和现实的功能性力量。
目前，在我国参加经济全球化进程和经历国内社会转型的双重背景下，地方政府能力的强弱显得尤为重要。一般来讲，一个有能力的地方政府，不仅能够对该地区社会进行有效的治理，而且能够主导和推动该地区社会政治、经济和文化的全面发展。与此相反，一个能力比较低下的地方政府，它所治理的地区的社会发展肯定是滞后和缓慢的。同时，一个地区的社会发展情况在很大程度上反过来体现了治理该地区的地方政府能力的强弱。经济、社会发展迅速，运行状况良好的地区往往有一个具有较强行政能力的政府；而经济、社会发展较为滞后的地区，其政府行政能力往往是较弱的。因此，可以说地方政府能力的状况往往成为影响该地区社会发展速度和发展水平的决定性因素。
二、我国东中西部地方政府行政能力非均衡发展的现状
改革开放以来，我国各地方政府的行政能力出现很大差距，地方行政呈现出非均衡发展的特点。东部地区地方政府财政能力、人力资源汲取能力、信息能力均强于中西部地区，特别是强于西部地区。
1.我国东中西部地方政府财政能力差距
地方政府的财政能力是地方政府在所辖区域范围内凭借其代表的公共权力，为提供满足区域内公民公共需要的公共物品、促进地方公共经济发展、合理进行资源再分配等而有效筹集资金的能力。论文使用“人均财政收入”、“政府财政自给率”
两指标分析了我国地方政府财政能力差距过大的现状。
说明：各省（市）人均财政收入由1998年—2003年中国统计年鉴计算得出。人均财政收入是按2000年各省区人口数计算。
从表1我们可以得出结论：东中西部各省（市）人均财政收入差距很大，并且差距由1998年到2003年基本上是逐年递增的，东部的广东、上海的人均财政收入比中部的江西、湖南，以及西部的贵州等省份多出几倍。特别是上海市，每年的人均财政收入几乎都是中西部地区省份的8倍左右，差距令人震惊。这充分说明分税制财政体制实施后地方政府财政能力两极分化的程度继续加剧，东部沿海地区政府的财政能力远远高于中西部地区的财政能力。同一地域内的不同省际间的财力差距也在加剧。
地方政府的财政自给率，指的是本级政府财政收入在财政支出中所占的比重，表2的数据显示，我国地方政府的财政自给率也是从东部向西部逐渐减小的，这同样说明了我国地方政府在完成财政收入能力方面的巨大差异。在2000～2003年，广东省的财政能力分别是西藏的10.5倍、17.6倍、15.8倍和13倍。
资料来源：2001～2004年的《中国统计年鉴》
2.我国东中西部地方政府人力资源汲取能力差距
政府人力资源的汲取能力主要体现在政府对人才的吸引力上，是政府为了实现自身公共行政现代化的需要，吸引和留住公共行政所必需的各类人才的能力。本文选取“各地区公务员的薪酬水平”指标进行比较，以分析地方政府人力资源汲取能力的非均衡状况。
我国公务员工资水平按地区分类，可以分为四等（以普通党政机关，本科学历，公务员科员，工龄3年以内为标准）：一等：上海、北京、广东、江苏、浙江这些直辖市或经济发达省，平均月收入应该在3000元以上。二等：辽宁、海南、吉林、黑龙江、甘肃、新疆、青海、湖北这些经济较发达省或者国家给予边疆补贴、西部开发补贴的省份，平均月收入应该在1800元左右。三等：河北、湖南、云南、山西、福建、河南、湖南等省份，这些省虽然经济不是很发达，但每次涨工资，国家都给予拨款帮助，平均月收入应该在1200元左右。四等：山东、安徽、贵州、江西、广西等省，山东省经济发展还比较迅速，但如果没有国家拨款，自力更生就很困难，国家的增资政策兑现也就比较难，因此，就成了工资小省，安徽、贵州尽管国家拨款，但经济基础太差，自己财力弱小，平均月收入应该在1000元以下。
3.我国东中西部地方政府信息能力差距
政府信息能力是指政府收集、处理、利用、交流信息的能力。本文选取“各地方政府信息基础设施情况”作为评估政府信息能力的指标。
表3是2004年中国东中西部省级政府网站建设情况，从省级网站的绩效评估排名结果来看，上海得分较高，各方面较为突出，综合绩效得分为80.6，形成省级网站的“第一梯队”，成为省级门户中的领头羊和示范站。位于“第二梯队”的省级网站有北京、浙江、安徽、江苏、广东、河北等政府门户网站，得分也均超过了50，位于前列的省级网站绝大部分属于我国东部经济发展较快的地区。
从各省级政府网站的各项评估指标看，中西部地区省级政府网站的“公共服务”内容严重滞后于东部，政务公开内容广度、办事类和公众参与类内容公开范围也与东部地区差距较大，特别是西部地区和东部地区差距更大，中西部地区省级网站的“用户意识”也有待提高。同时，对网站易用性、个人隐私和个人化服务等方面关注较少。
2.宁夏还没有发现存在的政府门户网站，西藏没有专门的政府门户网站，是将西藏新闻网作为该自治区的政府门户网站。
三、缩小我国东中西部地方政府行政能力差距的对策建议
从以上分析我们可以看出，当前我国各地方政府的财政能力、人力资源汲取能力、信息能力存在“东高西低”的现象，东中西部地方政府行政能力发展很不均衡。我国地方行政能力非均衡发展这一现实犹如一柄双刃剑，在初期会产生若干积极影响，例如，有利于政府能力发展较快的地区通过“行政示范扩散效应”渐进式地推动落后地区政府能力的发展，有利于满足公民、企业、社会团体不同层次的行政需求，等等。但是随着差距的不断扩大，它又将导致较多的负面效应：不利于中央对地方政府的统一管理，中央政策可能会在各地方的执行中变形、截留，可能加剧中央与地方的利益摩擦，导致地方主义，也可能造成东中西部地方政府能力差距越来越大，威胁国家的统一协调发展。
我们要科学认识地方行政能力非均衡发展这一现实问题，从自然地理条件、经济体制、政治体制等方面的差距来正确看待地方政府能力差距产生的必然性，同时，应该用不同的策略来引导各地方政府的行政能力发展，以便尽可能缩小我国地方政府行政能力的不合理差距。
如何有效地利用不同的策略来引导各地方政府的行政能力发展以缩小我国地方政府行政能力的不合理差距？区域协调发展政策是解决该问题的有效对策措施。
从词义上看，区域协调的含义为区域协作、区域调解、区域和谐，其中协作、调解是工具与过程，和谐是目的与结果。
经济学认为，由于资源短缺的制约，人们之间的相互关系是通过分工、交换、竞争、冲突等活动来实现的。同样，由于资源短缺的约束，区域之间的关系也是通过分工、交换、竞争、冲突等活动来实现的。在获取经济发展的要素资源中，各地区各有其区域自身利益，区域之间存在着竞争关系、存在利益矛盾与冲突的一面。但同时，由于人类相互依赖的本性与利己的本性，又迫使各区域必须相互依赖才能在资源稀缺的约束下使“福利得到增进”，获得区域福利的最大化。合理的、能体现区域间利益调整的制度安排，能确保区域间相互依赖或合作关系的形成与改善，能有效化解区域间的矛盾与冲突。区域协调就是这样一种能促成区域之间化解冲突、增强合作，以达到各区域整体经济、社会福利最大化的有序状态[1]。
我国区域发展政策在经历了改革开放以前的“均衡发展”导向和改革开放以后相当长一段时期内的“非均衡发展”导向之后，目前已经进入了以“协调发展”为基本导向的时期。在我国经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中，已经把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为此后15年必须认真贯彻的一项重要方针。在2003年，党的十六届三中全会完整地提出了科学发展观，“五个统筹”之一就是“统筹区域发展”。
区域协调不仅仅意味着地区经济发展差距的缩小，地区居民享受的福利水平差距的缩小，而且还意味着全国市场的统一、地区产业分工的合理化、地区之间合作的加强和利益转移机制的形成。
中央政府作为各地方政府的利益调节者，它应该维护所有地方政府的利益，而不应该是仅仅维护某些地方政府的利益，中央政府制定的制度与政策所反映的应该是全国的整体利益，而不应该仅仅是某些地方政府的局部利益。所以，中央政府应该强调各个区域地方政府行政能力趋向均衡化，以防范地方政府行政能力非均衡发展的负面影响的产生。
要使我国各地区的地方政府行政能力协调发展，需要中央政府采取一定的对策措施来消除产生不合理差距的制度、政策的影响。这要求我们拆除阻隔区域间经济与人口流动的户籍制度及其附生的各类制度栅栏，积极推进劳动力等生产要素跨区域转移。要求我们改变我国地区有别的基础设施、教育、卫生、基本社会保障等公共产品的供给政策，从制度上保障所有区域居民的初始机会平等，从而保障初次分配公平。
要使我国各地区的地方政府行政能力协调发展，需要中央政府加强税收和社会保障等再分配工作。我们既要建立公平的区域居民税赋制度，发挥好税收杠杆在收入再分配中的调节作用，又要调整国家财政支出结构，加大向欠发达区域的转移支付力度。
要使我国各地区的地方政府行政能力协调发展，需要构建符合我国国情的公务员工资津贴制度。我国东中西部公务员薪酬体制改革应该从工资结构改革做起，争取把公务员的工资纳入法定的规定。从国外的经验来看，公务员的薪酬结构一般应该以工资收入为主，发放津贴为辅，工资收入由“级别工资、职务工资、工龄工资”三部分组成，一般占总收入的65％～75％；津贴约占25％～35％[2]。在基本工资保证大体平衡的情况下，考虑地区、岗位等的差别。
要使我国各地区的地方政府行政能力协调发展，还需要缩小地方政府信息能力差距。为了提高中西部地方政府的信息获取和使用能力，必须下决心出台一些关于缩小数字鸿沟和提供普遍服务的政策，加大对这些西部地区信息化建设的资金投入和人才、技术投入，加快中西部地区政府信息基础设施规划和建设，加强东中西部地区的经验交流和相应辅导。同时，强调政府网站建设不搞“一刀切”，而一定要与当地的经济和社会发展水平相适应，各地方政府必须因地制宜、科学合理地规划政府网站发展，走“低成本、重实效”的建设道路。
收稿日期：2006—02—18
基金项目：2001年教育部人文社会科学研究“十五”规划课题“中国地方行政非均衡发展及其政治影响分析成果之一（01JC10004）