精准扶贫政策下国家审计的作用机理研究
包 莲
（长江师范学院 地方政府治理研究中心，重庆 408100）
摘 要： 精准扶贫政策是惠及我国贫困人群的重要政策，近年来我国大力推进精准扶贫政策的实施。在精准扶贫对策实施过程中，国家审计对精准扶贫政策的落实发挥着重要监督作用。因此，分析了精准扶贫政策的现状，指出了国家审计在其中发挥的作用；并通过分析精准扶贫审计中存在的问题，指出了精准扶贫审计的发展路径。
关键词： 精准扶贫；国家审计；发展路径
一直以来，贫困都是困扰世界各国的焦点问题，我国亦是如此。脱贫攻坚是十九大报告中提出的三大攻坚战之一，打赢脱贫攻坚战关乎我国早日实现全面小康社会，关乎全国人民的福祉，关乎我国国际形象的提升。在脱贫攻坚取得了一定的成绩之后，我国提出了精准扶贫政策，力图精准识别贫困人群，将扶贫政策落到实处，将扶贫资金用到实处。为了保证精准扶贫政策的贯彻实施，需要借助国家审计的监督力量，并充分发挥国家审计的作用。本文的研究目的在于通过分析精准扶贫政策下国家审计的作用和问题，提出科学合理的对策，为扶贫审计工作提供参考。
一、精准扶贫政策的现状
我国大规模的扶贫工作从20世纪80年代开始，后来主要经历了两个阶段的发展。第一阶段为1986—2013年，这一阶段初期主要针对贫困县进行扶持，帮助其脱贫，后来在扶县的同时也开始了扶村。第二阶段开始于2013年底，我国进入精准扶贫阶段。精准扶贫是指根据贫困地区、贫困农户的差异，精准实施扶贫政策和措施，力求到2020年实现全面脱贫目标。
目前来看，在精准扶贫工作中建档的贫困人群中，因病致贫占据四成，其他还有文化程度低、中途辍学、劳动能力低等，这些都是导致贫困的主要原因[1]。精准扶贫政策的实施将有利于精准识别贫困人群，并实施精准扶贫管理。精准扶贫政策实施后取得了一定的成绩，截至2018年末，全国农村贫困人口同比减少超过1300万人，贫困发生率同比下降1.4%。从全国范围内来看，有23个省贫困发生率下降至3%以下。从数据来看，我国2020年实现全面脱贫目标前景比较明朗。
二、精准扶贫政策下国家审计的作用
（一）帮助精准识别贫困人群
在精准扶贫政策下，最主要的是对贫困人群进行精准识别。从目前贫困人群的认定现状来看，我国主要采用贫困人员上报等方式进行贫困人口认定，由贫困人口所在地自行组织材料，由市县扶贫部门负责具体实施。在材料上报之后，扶贫部门主要对材料的真实性和完整性进行审查，对符合认定标准的贫困人群进行认定。在此过程中，扶贫部门往往没有结合多部门的数据进行审查，以致对贫困人群的认定存在误差，这就需要发挥国家审计的作用。在国家审计工作中，审计部门会对多部门信息进行汇总，对工商、税务、车辆登记信息、住房登记信息等部门数据进行查阅汇总，从而实现精准识别贫困人群[2]。精准识别贫困人群不仅可以避免扶贫资源浪费，而且有利于精准扶贫政策的落实。
旧学院入口处的建筑顶部，有一个巨大的穹顶，穹顶部分是1887年修建的，与原有的院落型建筑完美地结合在一起，可谓画龙点睛的一笔。穹顶上还有一座镀金雕像，名为“青春”，是苏格兰雕塑家约翰·哈奇森的作品。
（二）保证精准扶贫政策的落实
对精准扶贫资金进行审计不仅要审查资金的使用、分配等内容，更重要的是对资金绩效的审计，目前来看在这方面还存在诸多需要完善的地方。首先，缺乏完善的精准扶贫资金绩效审计相关的法律法规。目前精准扶贫资金绩效审计主要依赖于《审计法》等主体法律，绩效审计专门的法律法规还比较有限，不利于全面指导绩效审计工作的开展。其次，精准扶贫资金绩效审计的覆盖难度比较大。财政部门将扶贫资金下拨后，一般经过省、市、县、乡等多级部门才能落实到贫困户手中，涉及的资金环节比较多，不利于审计证据的收集[5]。最后，缺乏健全的精准扶贫资金绩效审计评价体系。我国并未建立健全的审计评价体系，不利于对精准扶贫资金的绩效进行全面审查。
（三）监督扶贫资金的管理
目前，精准扶贫审计结果利用率不足主要表现在审计整改不到位。一方面，审计结果出来后，部分非重点扶贫地区对审计结果的重视不足。对于非重点扶贫地区，地方政府等部门对审计结果并未给予足够重视，认为扶贫并非地方重点工作，对存在的问题自然也不会积极整改。这样就影响了精准扶贫审计的效果，影响审计目标的实现[6]。另一方面，存在整改不到位、整改不及时等问题。很多扶贫地区存在“虎头蛇尾”的问题，从精准扶贫工作的计划落实到配合审计相关工作，都做得非常到位，但是在审计结果出具后，对于自身存在的审计问题整改却并不积极，甚至拖沓推诿，造成审计结果的利用率比较低。
（四）审查精准扶贫工作的成效
通过技术措施提高混凝土的耐久性，使其更具有抗碱-集料反应、抗裂、抗碳化、抗渗的能力，以保证混凝土隧洞的正常使用，以及延长混凝土隧洞的使用寿命。本文通过对提高混凝土耐久性技术措施的简要阐述，可以为类似工程提供参考。
国家审计在审计精准扶贫工作绩效方面也发挥着重要作用。首先，国家审计对精准扶贫资金的使用绩效进行审查。精准扶贫资金政策落实后，还要对扶贫资金绩效进行审计，以避免挤占、挪用等行为的发生。国家审计主要对精准扶贫过程中的财务指标、报表等信息进行审计，从而得出精准扶贫资金的成效。其次，国家审计对精准扶贫项目的绩效进行审查。精准扶贫项目是精准扶贫工作的具体实施途径，项目能否取得实效直接决定精准扶贫工作的落实程度。国家审计通过审查项目绩效来判断精准扶贫工作的效果。最后，国家审计还能够有效识别精准扶贫工作中的风险点，从而促进扶贫工作取得实效[3]。通过风险识别，纠正精准扶贫工作推进中存在的问题，从而提高工作绩效。
三、精准扶贫审计中存在的问题探析
（一）扶贫审计内容存在局限性
很多小微企业缺乏对优惠政策的了解，这是由于税务部门宣传力度不够，没有主动帮助企业应用优惠政策。在税收优惠政策出台之后，税务承办人员未进行及时的学习，也就造成了企业未能完全落实政策。另外在企业和税务部门之间存在信息不对称的问题，税务部门不了解企业的情况，企业也不了解政策和程序的情况，这样的信息不对称极容易出现数据的误差。例如：金税三期工程已经合并了税务征收系统，但是由于税种的差异未得到及时的交流，可能会出现登记税务的错误。如小微企业在国税部门和地税部门登记的注册信息有不同，若未经过核对，也就出现了数据错误。
（二）扶贫资金绩效审计有待完善
为保证精准扶贫工作的顺利推进，国家出台了一系列精准扶贫政策，用于保障扶贫工作。而国家审计的作用主要在于保证精准扶贫政策落到实处。主要对三方面内容进行监督。第一，充分保证精准扶贫专项资金相关政策的落实。精准扶贫资金政策一般涉及发放时间、受众人群、投放项目等内容，国家审计会对政策的具体内容进行审计，充分保证相关政策的落实。第二，保证保障性精准扶贫政策的落实。对于因病致贫人群，国家审计要保证医疗救助政策落实到位；对于教育水平低的人群，国家审计要保证教育扶持政策充分落实；国家审计还应保证养老保障等精准扶贫政策落到实处。第三，对领导责任的落实情况进行审查和监督。在监督精准扶贫政策的同时，国家审计还会对领导责任进行审计，从而保证精准扶贫政策的实施主体充分发挥作用。
（三）精准扶贫审计结果的利用率不足
作为财政专项资金，扶贫资金是精准扶贫政策的重要组成部分，而扶贫资金的管理可谓是重中之重。扶贫资金是否及时发放、是否规范管理、是否落到实处等直接影响到精准扶贫政策的效果。而国家审计则对扶贫资金的管理起到监督作用。审计部门通过查阅财政部门的支付进度情况，可以知晓扶贫资金是否发放及时、扶贫项目是否进度较慢、扶贫资金是否结余过多等问题。通过将扶贫资金投放领域与扶贫相关政策和制度进行比较，可以发现是否存在非法挤占扶贫资金等问题，在此过程中充分发挥监督作用。此外，国家审计还会对扶贫资金的绩效情况进行审计，审查扶贫资金是否取得实际效果、是否达到预定目标，资金使用效率高低等内容。
与这条主线相配套的是对刑罚轻重的争论：周公主张慎罚，随后的吕侯提出“世轻世重说”加以补充，国家应根据社会情况的变化调整刑罚的轻重；而孔子基于中庸思想，认为刑罚适中才是最理想的状态；商鞅和韩非与之相反，主张重刑，而且要轻罪重罚，如此重罪不敢犯，反而能减少刑罚；董仲舒借“天人感应说”加以阐释，认为重刑不得人心，有违天道，不可持久；朱熹审时度势，再次走向了重刑主义，他认为治国应当宽严相济，过于宽纵对老百姓并没有好处，反而滋生种种弊端。综上所述，德与刑的关系是复杂的、辩证的，刑罚的轻重也是变化的，而不是一成不变的。
从精准扶贫审计现状来看，审计部门更多关注与资金相关的指标的审计，对其他定性指标的关注度比较有限，因此审计内容存在一定的局限性。从审计项目名称来看，能够直接反映审计内容不全面的问题，例如，目前的审计项目一般都是财政扶贫资金专项审计、扶贫资金管理与使用情况审计，都带有资金或者财务等文字[4]。由此可以看出审计内容的重点是资金相关内容。此外，在扶贫审计信息收集过程中，相关表格、评价标准中也大多涉及资金相关指标，对其他审计内容的审查力度十分有限。精准扶贫审计内容的局限性会直接影响审计结果和审计质量。
（四）精准扶贫审计方法创新不足
为了充分保证精准扶贫政策下国家审计的效果，应当不断丰富审计内容，保证审计内容的全面性。在对精准扶贫资金的发放、使用、管理等内容进行审计的同时，还应当对精准扶贫审计工作中的其他内容给予足够关注。审计部门还应当对精准扶贫审计政策的落实设定相应的审查标准，通过定量与定性分析相结合的方式，审查精准扶贫政策落实程度。此外，对于群众满意度、生态效益、精准扶贫审计效率等内容也要进行审查，通过扩大审计范围来提升精准绩效审计质量，并保证审计结果的公正性和权威性。
四、精准扶贫审计的发展路径
（一）丰富审计内容，充分保证审计的全面性
由于贫困地区多数都为比较偏远的地区，通讯设施落后、信息化程度比较低，所以精准扶贫审计方法一直缺乏创新。在一些精准扶贫审计项目中，由于相关的材料和财务信息等内容都是通过纸质保存，所以需要耗费大量人力和时间进行审计证据收集，导致审计方法也比较传统。传统的审计方法不仅不利于审计工作效率的提高，也不利于对数据进行维度计算和分析，审计结果也就容易产生偏差。
意识形态也是对人心和民意的争夺。作为一种非正式规则、非正式制度的意识形态，体现了一种软约束，但它也是一种无形的理论，一种重要的凝合剂，能够把各种运动、党派和群体聚合起来，成为一种联结共同信仰的精神纽带。在互联网时代，由环境问题、民生问题、腐败问题引发的诸多新的社会事件呈现出了新的传播特点和新的参与方式。这些事件借助互联网所形成的叠加效应，考验着政治体系、社会结构和意识形态的吸纳、整合和动员能力，以及在社会变迁中不断调整与变革的能力。面对当前意识形态领域的诸种挑战，需要我们不断革新工作方法，不断开拓思路，积极有效地加以应对。
（二）完善扶贫资金审计机制，提高资金使用绩效
要保证精准扶贫资金充分发挥作用，就要不断完善资金绩效审计机制。一方面，我国应出台专门的法律法规，以便指导精准扶贫资金绩效审计的相关工作。在以《宪法》、《审计法》等主体法律为依据的基础上，出台关于精准扶贫资金绩效审计的法规或者指导意见，以便更好地监督国家审计相关工作的实施。另一方面，进一步健全精准扶贫资金绩效审计评价体系。国家审计部门首先应当设定科学合理的绩效审计目标，以目标为导向开展精准扶贫资金绩效审计工作。同时，选取科学的指标对扶贫资金绩效进行评价。最后，根据评价结果调整精准扶贫资金相关政策和措施。
（三）提高审计结果利用率，加强整改落实
一方面，无论是扶贫重点地区还是非重点地区，都应当提高对精准扶贫审计结果的重视程度。审计结果能够反映精准扶贫工作中存在的问题和风险点，有利于后续提高精准扶贫工作效率，并且能够为精准扶贫工作指明方向。因此，应当对审计结果进行认真分析，发现扶贫工作中的不足并进行改正。另一方面，根据审计结果，加强对精准扶贫工作的整改。审计结果中会包含国家审计部门的意见和建议，实施精准扶贫工作的部门应当根据审计结果进行及时整改、全面整改。
（四）融合新一代信息技术，实现扶贫审计方法创新
如今，传统的扶贫审计方法已经不能满足现代审计工作的需要，需要对精准扶贫审计方法进行不断创新。只有不断提高精准扶贫审计的信息化程度，才能提高精准扶贫审计效率，达到预期的审计效果。因此，国家审计部门应当融合大数据等先进技术，通过建立数据库来实现信息数据的全面收集，利用大数据分析方法快速计算和分析审计信息，从而得出科学的审计结果。例如，湖南省湘西自治州在2019年扶贫专项审计中，借助大数据分析团队对精准扶贫工作进行全面审计，取得了良好效果。随着新一代信息技术的发展，相信在未来的精准扶贫审计工作中，审计部门还会对审计方法进行不断创新，从而获得更加精准的审计结果。
五、结论
国家审计是我国监督体系的重要组成部分，发挥着重要的监督作用，特别是在精准扶贫工作方面。国家审计不仅能够帮助精准识别贫困人群，而且能够有效监督精准扶贫政策落到实处，同时保证精准扶贫资金的管理，从而保证精准扶贫政策真正发挥作用。本文对精准扶贫政策中存在的问题进行了探析，从精准扶贫审计内容、资金绩效审计、审计结果利用率和审计方法创新方面分析了存在的问题。根据存在的问题提出了精准扶贫的发展路径：第一，丰富审计内容，充分保证审计的全面性；第二，完善扶贫资金审计机制，提高资金使用绩效；第三，提高审计结果利用率，加强整改落实；第四，融合新一代信息技术，实现扶贫审计方法创新。
参考文献：
[1]光明网.“精准扶贫的现状和未来”讲座在人大举行[EB/OL].[2019-6-12].http://news.ruc.edu.cn/archives/248703.
[2]孙达新.国家审计在精准扶贫中的作用[J].中国内部审计，2019，（5）:83-85.
[3]赵威.浅谈精准扶贫审计应关注的重点[J].当代会计，2019，（4）:79-80.
[4]雷俊生.基于国家审计的精准扶贫保障机制研究[J].学术论坛，2018，41（5）:103-110.
[5]景莲.落实审计工作 助力精准扶贫[J].财会学习，2019，（12）:152-153.
[6]杨书想，贾红艳.新常态下精准扶贫审计存在的问题及监督策略探析[J].现代经济信息，2019，（8）:231-232.
中图分类号： F239.61；F323.8
文献标志码： A
文章编号： 1673-291X（2019）26-0171-03
收稿日期： 2019-06-18
作者简介： 包莲（1971-），女（蒙古族），内蒙古库伦旗人，教授，从事地方政府治理及乡村治理研究。
[责任编辑 柯 黎]
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