论财政投融资的性质和成因，本文主要内容关键词为：成因论文,投融资论文,性质论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
搞清楚财政投融资的内涵，关系到对财政投融资性质认识的表述，关系到财政投融资理论和实践的发展，有利于认清财政投融资的性质，有利于揭示其规律性，并为建立新的财政投融资制度提供理论依据。
首先，分析财政投融资与国家预算的关系。从预算本身来看，预算收入和预算支出都是以收付实现来衡量的，不存在借贷关系；预算形式是收支对比关系，而不是资产负债关系；预算要由国家最高权力机关依法批准才能成立。财政投融资则不具备上述特征，因而它不具有国家预算的性质，不是国家预算的组成部分。正是由于这个原因，日本的“财投”没有包含在由一般会计预算、特别会计预算和政府所属机构会计预算构成的国家预算之内。但这并不是说财政投融资与国家预算没有关系。从国内外的实际情况看，国家预算拨款常常是财政投融资的一个基本的资金来源，财政投融资则可在税收、公债、国有企业上交利润和预算拨款这些国家预算环节不能适用或无法作用的领域内，增强政府的融资和投资能力，成为国家预算的补充和辅助力量。
其次，分析财政投融资与财政信用的关系。从总的来看，理论界是把财政投融资与财政信用等同看待的。但进一步的研究表明，它们之间虽然总的看来相同，但又是有区别的，并不是同一事物的不同名称而已。(1)政府发行公债取得债务收入，当然是财政信用中主要的受信方式。但是我们知道，公债无论是被作为预算收入项或直接被作为预算赤字的弥补方式，它都是一个预算范畴；而且，公债收入的使用可能是无偿的，即使采用有偿的方式，在国家预算的层次上，它始终是以支出的形式安排的。因此当公债收入直接弥补预算赤字或被无偿使用时，公债就不能够成为财政投融资的资金来源；当公债收入通过财政投融资的方式有偿使用时，这部分公债收入首先要通过预算支出的管道，然后转化为财政投融资的资金来源。(2)政府通过贷款的方式安排使用财政投融资资金，当然是财政信用的授信方式。这与财政投融资的授信是完全一致的，正是财政投融资资金运用的内容。过去财政信用的授信资金完全来自预算，而财政投融资的授信资金来源除了预算拨入之外，还有其它的非预算来源。从上述分析可以看出，财政投融资主要是财政信用支出的实现方式，财政投融资的资金来源，可能是以财政信用的受信方式获得的，也可能来自国家预算拨款，财政投融资是与财政信用有紧密联系又有区别的一个财政范畴。
再次，分析财政投融资和财政资金的关系。财政资金包括预算资金和传统的预算外资金。从上面的分析我们知道，财政投融资资金和预算资金既有联系，又有区别，当财政投融资以自身的方式出现时，它是一种预算外资金。但传统意义上的预算外资金，有很大一部分是由非政府机构所有并相对自主地支配和使用的，政府并没有完全的支配权和使用权，只有各级政府自己掌握的预算外资金部分，财政才具有完全的支配权和使用权，但这种支配和使用则不一定采用信用方式。只有政府掌握的预算外资金在其通过信用方式使用时，它才属于财政投融资的范畴。而非财政资金通过财政投融资由政府以信用方式集中并安排使用时，实际上也成为政府掌握的预算外资金，这样的预算外资金和传统意义上的预算外资金是不同的。通过上述分析，我们可以用一句话概括，即财政投融资资金是政府掌握的预算外资金（与传统意义的预算外资金不同）。因此，在日本，“财投”计划又被称为“第二预算”。
最后，分析财政投融资与银行信用的关系。银行信用以商业信用为基础，与商业信用相辅相成。典型意义的银行信用是商业银行的信用活动。财政投融资与银行信用有共同之处但却有很大区别。(1)两者的信用主体不同。财政投融资的主体是政府（财政），银行信用的主体是经营货币信用的企业（商业银行）。(2)资金来源不同。财政投融资来源主要是国家预算拨入和那些不适宜由银行受信的社会资金，一般不包含企业的经营性、周转性存款，而银行信用的资金来源则比较广泛。(3)资金投向的决定性因素不同。财政投融资的投向依政府的产业政策和财政政策而定，社会效益优先，一般不以盈利为目标；银行信用的投向则主要视受信一方的经济效益状况而定，以最大盈利为目标。(4)资金投放对货币供应量的影响不同。财政投融资的资金来源应回避由金融机构贷款后形成的派生存款，这样财政投融资就不具备直接的信用扩张功能，对货币供应量的影响是曲折和微小的；银行信用则不可避免地要吸收派生存款，具备直接的信用扩张功能，对货币供应量的影响是直接和巨大的。应当指出，正是与银行信用有这样的不同，财政投融资就不会成为信用膨胀的主要因素。但财政投融资和银行信用都是在不改变资金所有权的前提下实现资金支配权和使用权的有条件让渡，都是金融活动，银行信用是信用体系的主体，财政投融资则是信用体系的一个组成部分，这是两者之间的共性。
由于财政投融资与银行信用具有共性，它就不能回避与中央银行的联系。在市场经济条件下，中央银行承担着制订和执行货币政策、监督和管理金融活动的职责。与银行信用一样，财政投融资要按货币政策导向、在中央银行指导和支持下开展信用活动。但货币政策的目的是调节货币供应量，财政投融资对货币供应量的影响如前所述是曲折和微小的，不象银行信用那样直接和巨大。因此中央银行没有必要对财政投融资采用传统的三大货币政策工具。国外财政投融资的经验和制度与此分析结论也是相符的。所以，财政投融资与中央银行的关系主要表现在，一方面财政投融资直接决定于政府的财政政策，是财政政策的组成部分或政策工具，应当同中央银行的货币政策密切配合；另一方面，财政投融资又是信用体系的组成部分，是一种金融活动，应当接受中央银行的金融监管。可见，国家财政与财政投融资之间是整体与部分的关系，而中央银行与财政投融资则是监管与被监管的关系。
基于上述对财政投融资性质的分析，我们认为，财政投融资可概括为：财政投融资是政府为了实现特定政策目标以信用方式直、间接投资而产生的资金筹集和使用活动；它反映了以国家为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政分配关系；财政投融资属于财政范畴。
（二）
我国五十年代就有了少量的财政投融资活动，如对国营企业实行的小型技术改造贷款；六十年代建立了支农周转金；七十年代末开始推行基本建设资金“拨改贷”；八十年代建立和推广多种财政周转金制度；随后还成立了各种相应的组织机构。人们从财政信用的角度对这些活动进行了不少的研究和探索，但受经济体制的局限，不能引进借鉴财政投融资的理论和制度。
在计划经济体制下，政府几乎是唯一的投资主体，这是众所周知的。但政府也以信用的方式进行投资从事一定的财政投融资活动，其原因有三条：(1)政府无偿投资常因缺乏经济责任制约，往往带来投资效果不充分和效率低下，而有些投资项目是能够产生直接经济效益，应该依靠建成后营运来回收投资的。这样政府就试图通过借贷这一形式，对使用投资者形成一定的制约，以期提高财政投资的使用效益。(2)政府无偿投资带来的另一个问题，是由于无需偿还，缺乏对投资需求的经济约束，造成“韩信点将，多多益善”的投资需求局面。很显然，与拨款方式相比，信用方式对投资需求的约束力更强，因而政府试图通过改变资金投入方式来遏制过度的投资需求。(3)政府通过回收投资，可以扩大政府的再投资能力。在高度集中统一的计划之下，财政和银行实际上是难分彼此的，尤其对政府投资而言，真正的总管实际上是计划，财政和银行无非充当会计和出纳的角色，因而财政投融资活动往往是以银行信贷的面目出现、借助银行信贷来实现的，而此时的银行又具有国家机关的性质和功能。计划经济的另一个特点是国民收入分配上的统收统支，企业和居民所掌握的资金量极为有限，银行信用规模也受到很大限制，因此当时财政投融资活动规模小，也不经常，很难摸清其性质和规律，当然不可能引进借鉴完整的财政投融资理论和建立财政投融资制度。
党的十一届三中全会以后，国家对旧的经济体制采取了“渐进式”的改革战略，从计划经济逐步向有计划的商品经济，最后向社会主义市场经济体制转变。改革触及了经济制度的各个方面，事实上推动了财政投融资活动由少到多、由小到大地发展，改革也呼唤科学的财政投融资理论的发展和制度的创新。十四届三中全会决定指出：“地方负责地区性基础设施建设。国家重大建设项目，按照统一规划，由开发银行等政策性银行，通过财政投融资和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股和政策性优惠贷款等多种形式进行。”在党和国家的重要文件中提出财政投融资是有着深刻的社会经济原因的。
第一、计划经济体制下产生财政投融资活动的三个原因，在市场经济体制下依然存在，而且有了更好的实现基础和内在的推动力。在政企不分、统收统支的情况下，政府投资信用的基础是不牢固的，难以形成真正的约束关系。市场经济体制下，政企分开，企业相对独立，具有法人的地位和责任，政府和企业才有比较彻底的信用关系的基础。政府通过财政投融资，提高财政投资效益，约束过度投资需求，扩大自身再投资能力仍然是十分必要的，而且具备了实现这些目标的充分条件，我们在下面的分析将进一步说明这一点。
第二、改革开放以后，以社会主义公有制为主体的所有制形式结构的变化和国家与企业之间分配关系的一系列改革，使国民收入分配格局、国民经济运行中储蓄和投资的结构与方式发生了重大的变化。其表现：(1)国家财政收入占国民收入的比重大幅度下降，与此同时，政府的各项开支快速增长，政府的投资职能也随经济的高速增长越来越繁重。(2)国家财政的投资能力减弱。如基本建设投资中国家预算内投资所占比重1979年是74.8%，1990年降到21.34%；技术改造投资中预算内投资所占比重1978年是22.5%，1990年降到2.1%。以上两点说明政府财力面临萎缩性压力。(3)政府投资能力下降的同时，企业和居民的投资能力相应扩大，对于投资少、周期短、收益大的项目，企业和居民竟相追逐，推动了经济的较快发展，也要求更加完备的基础设施和社会福利设施，而企业和居民不可能来承担这类投资，于是给政府投资带来了增长性压力。(4)企业作为独立法人地位的确立和企业“自主经营、自负盈亏、自我约束、自求发展”机制的形成，将改变政府和企业之间的预算软约束关系，这为两者在市场体系中的直接信用关系或间接信用关系奠定了基础。在上述情况下，有效的选择是拓展政府的投融资领域，以财政投融资来弥补预算能力的不足。日本、韩国等利用财政投融资支持经济起飞的经验充分说明了这一点。
第三、各专业银行向企业化转变，成为现代商业银行，是我国金融体制适应市场经济发展的要求进行改革的主要内容和重大举措。商业银行的基本特征是遵循信用的安全性、流动性和盈利性原则实行企业化经营和管理。政府不应直接干预商业银行的信用活动，中央银行也应主要通过货币政策工具和金融监管制度来规范、引导和调节商业银行的信用活动。这样过去那种以专业银行兼负财政投融资职能的做法就必须改变，以专业银行信用面目出现的财政投融资活动必须从专业银行的信用业务中分离出来，与财政原有的财政投融资活动形成自己的体系。这样做，一方面使银行信用可以根据市场对资源配置的导向来灵活运作，成为市场经济的内生变量；另一方面也避免原来银行信用中的政府信用资金不按政府意图来投放。改革开放以来的实践说明，尽管银行的信用规模不断扩大，但大量的财政投融资活动分散在各专业银行进行，银行兼容政策性和经营性职能，给政府的投融资活动和银行的信用活动都带来了很大的困难。一是财政投融资的资金来源不稳定，且挤占了银行经营性信贷资金的来源；二是财政投融资的资金投入不稳定，银行总是想方设法逃避政策性贷款的计划约束，尽可能扩大经营性贷款的规模，从而影响国家政策目标的实现。这也从实践上说明建立财政投融制度是金融体制改革的必然结果。
第四、社会主义市场经济的发展，在投资体制上必然向投资主体多元化、资金来源多渠道化和投资方式多样化方向发展。而不同的投资主体、不同来源的资金和不同投资方式的选择，首先是市场选择的结果，市场选择则是依据不同产业资源配置活动的差异来进行的。政府投资则主要是在市场配置缺陷和不足的领域，利用不同的资金来源，采取不同的投资方式进行的。下表就是根据产业的不同对投资主体、主要投资来源和主要投资方式进行了简要的、比较粗略的分析和说明：
不同产业的投资分析图示
随着投资体制的进一步改革，在竞争性产业的投资领域，政府投资所占比重将越来越小，而公益性和基础性产业投资则主要由政府来承担。
第五、财政体制改革使中央和地方的分配关系发生了重大变化，总的看分配中的地方利益刚性明显加强。由于种种原因，客观上企业收益的很大一部分转化为银行的利息收入，银行资本的扩张和税利的形成更多地影响中央财政，而不能成为地方财政的财源。“急功近利”的思想和“利益上移”的现实，使地方财政必然为保全地方利益而扩大其投融资的范围和规模，即所谓“养银行不如养自己”，这不能不是地方财政投融资迅速发展的一个重要动因。地方财政投融资积极性高、发展快，为推动地方经济的发展起到了一定的积极作用。但也不可否认，在统一、规范的财政投融资体系尚未确立之前，不可避免地存在种种问题，如筹资渠道不规范、政策目标不一致、没有公开透明的制度等，也确实是发展良莠不齐，也有负面影响。因此我们认为，财政改革推动了财政投融资的发展，而财政投融资的发展又给财政改革提出了新的要求，要求建立科学、规范的财政投融资体系，要求制度创新。
通过上述分析，我们看到，社会主义市场经济体制的内在要求是财政投融资的根本成因，深化财税、金融和投资体制改革必然要求建立新的财政投融资体系。
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