对我国金融资产管理公司治理结构的考察，本文主要内容关键词为：资产管理论文,公司治理结构论文,我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融资产管理公司治理结构的特殊性
(一)金融资产管理公司的职能定位决定了其治理结构的复杂性
作为在特殊时期成立的政策性金融机构，金融资产管理公司条例中将其明确定位为“不以盈利为目的而以最大限度保全资产和减少损失为目标的非银行金融机构”，这就决定了金融资产管理公司的治理结构和普通意义上的公司治理结构有着较大的差别。首先，公司的经营基本上都是定位于利润的最大化，其对公司治理结构的设计就体现在通过契约关系所确定的所有者和代理者之间的利益分配，通过适当的激励实现股东收益的最大化。但资产管理公司设立的根本目的是为了消解银行日益累积的不良资产，化解金融风险，这就使得其职能定位具有多元化，既要实现资产处置损失的最小化，又要实现对风险的有效控制。其次，政策性金融机构的定位，使其经营运作的商业化明显弱化。政策性不良资产的剥离使得对它的绩效考核困难重重。在资产管理和处置的过程中，国家给予的政策性优惠措施使其在享受政策支持的同时也受到政策性规定的束缚①，难以实现有效的业务开展和激励考核，导致其外部治理受国家政策影响的弹性较大。再次，金融资产管理公司的定位虽不是以盈利为目的，但最大限度保全资产和减少损失的目标也使其必须考虑成本效益原则，再加上其从事的是金融产品的经营和管理，资产管理和处置过程涉及的单元较为复杂，必然使其治理结构表现出的委托—代理关系错综复杂。
(二)金融资产管理公司的产权结构决定了其外部治理的占优性
一方面，由于资产管理公司是国有独资的金融机构，在其对国有商业银行不良资产的接收过程中，财政作为惟一的出资人全额承担了资产管理公司的注册资本金和接收不良资产所需的全部开支②。虽然在实际出资过程中存在资本金不到位的情况，而出资也有发行银行债券以及回收资产分期偿付等形式，但国家作为惟一的出资人承担了资产管理公司经营运作的全部结果。另一方面，由于当时在设立资产管理公司时借鉴国外的经验和基于对国内各种情况的综合判断，对资产管理公司的设计基本上是采用存续期的方式，所以，相应的代表公司所有者身份的董事会没有成立，只是在随后设立了监事会行使对资产管理公司的监督管理权。由于出资人即股东的缺位，再加上其代言人董事会的缺失，使其对代理人的内部约束软化。为弥补内部治理的不足，国家加强了对资产管理公司外部监管的力度，形成了一个针对不同重点，不同级次，不同业务的多重监管体系。这就使得外部监管在资产管理公司的运营中一直起着重要作用，也使得其外部治理相比于内部治理一直占据着优势。
(三)金融资产管理公司的组织构建决定了其内部治理的交错性
在资产管理公司设立之初，金融资产管理公司的设计者已经意识到其对应母体——商业银行由于代理链条过长所带来的种种弊端，在资产管理公司具体组建时，确立了目前这种总公司和办事处形式的二级运营模式，并按照前台、后台、支持保障三个系统暂设相关职能部门。由于资产管理公司管理的资产数额巨大，业务类别繁多，资产处置涉及的方面多种多样，在这种情况下，为了进行有效的内部监控，就使得资产管理和处置的决策权限上移，各职能部门对办事处形成垂直的分工管理，办事处又对相应的职能部门进行分工负责，这在资产管理公司的组织构建上就形成了网格状的管理格局。这种格局可以使业务管理兼顾分工和地域的分布特点，但不利于形成较为有效和协调的处置激励和约束，降低了处置的效率，也使得内部治理具有相互交错的特点。
(四)金融资产管理公司的业务类型决定了其治理结构必须具有协调性
从监管和被监管的角度考虑，外部治理和内部治理各自在不同的层面上体现了资产管理公司对业务经营和风险防范的要求，但外部治理和内部治理之间在一定程度上存在着冲突。首先，外部治理和内部治理的要求不同。外部治理更强调的是对违规的查处和风险的防范，而内部治理则是为了满足资产处置两个最大化的要求。其次，二者的目标不同。外部治理由于是弥补所有者的缺位，直接代表国家的利益，其目标是防止对国家资产的侵蚀，内部治理则是为了实现绩效考核的要求，在兼顾国家利益的同时实现代理人效益的最大化。当然这两种治理的最终目标是一致的，但是如果外部监管过分强调对道德风险和经营风险的防范，那么，就有可能使监管的力度过大而影响资产管理公司内部的正常经营活动，因此，在资产管理公司内外部治理之间存在一个平衡，只有保持适当的协调关系才能使运行效能发挥得最大。
二、目前金融资产管理公司治理结构存在的问题
(一)定位不清晰导致治理目标难以确立
目前，金融资产管理公司的定位问题依然困扰着其经营和发展，使其有效的治理目标难以确立。在金融资产管理公司成立之初，国家赋予了它“防范金融风险，保全国有资产，支持国企改革”三大政策性使命，但在具体的业务操作时，又要求其按照商业化方式管理和处置不良资产，这种政策性定位和商业化运作必然决定了金融资产管理公司所承担的任务具有政策性和市场性的双重性质，使其在实际工作中往往陷入互相矛盾的境地。比如：一方面要按市场化原则追求资产处置的最大化，另一方面又要考虑支持国企改革、安置下岗职工等社会负担，种种任务相互矛盾和冲突，令金融资产管理公司无法统筹兼顾，往往顾此失彼，不能真正实行市场化运作。因此，多元化目标如果不经过有效的整合确定为单一的目标，资产管理公司的治理目标就难以最终真正确立。
(二)所有权虚置导致委托—代理关系不健全
资产管理公司的资本金由国家财政全额拨付，国家拥有全部产权，与此相应，国家作为所有者由政府部门代为行使其所有者职能。从当前的情况看，资产管理公司的所有者由财政部代为行使，其高级管理人员由国家有关部门任命，但作为所有者的表现形式，股东会和董事会都未建立，监事会也是由原中央金融工委派驻的，在现有的体制和公司治理条件下，资产管理公司的委托—代理关系仅体现出代理人代表国家行使资产管理和处置的权利，公司的控制权实际上由代理人单方面掌握，在外部政策环境和内部激励约束机制不健全的情况下，会导致代理人目标和国家目标出现偏差，从而很容易出现内部人控制问题，进而产生严重的道德风险和经营风险。
(三)外部监管级次和部门庞杂导致外部治理难以协调
从当前的情况看，财政部、中国银行业监督管理委员会、国有资产管理委员会、中国证券监督管理委员会、审计署、财政专员办等机构都对金融资产管理公司行使行政管理的职能，每一个管理机构都有自己的管理职责和权限③。从近几年的实际运作看，这种多家管理机构的模式存在着许多弊端，主要表现为：各家机构相互之间的沟通不够，许多监督管理职能流于形式；信息的反馈不及时；管理机构之间没有统一的监管标准，监管资源不能共享，以至于金融资产管理公司疲于应付检查，影响工作；特别是多家管理机构往往由于政治因素和竞争而不考虑对方的利益，难以达成一致的意见，很容易造成议而不决的现象，甚至互相扯皮，致使金融资产管理公司的一些请示问题久拖不决，往往容易错过资产处置的大好时机。如果继续维持这种多头管理造成的各部门的多重行政目标与所有者目标的不一致的现状，极易造成经理人员利用出资代表在国有产权上的超弱控制形成事实上的内部控制，同时又利用出资代表在行政上的超强控制推脱责任。
(四)组织结构设置不能最大限度发挥业务优势
金融资产管理公司在期初的机构设置时，考虑到了国有商业银行按行政区划层层设置机构组织体系的弊端，采用在北京设立总公司，在省会城市设立办事处的组织模式④。但由于金融资产管理公司管理的资产数额巨大，且分布在全国各地的县和县以下的农村，如果仅靠这些延伸在省会城市的办事处去管理和处置这些资产，就形成了管理上的鞭长莫及，难以进行有效的管理。同时，作为资产管理公司的项目处置人员，由于是在项目剥离后才真正介入，有些人对这些不良资产项目的贷款情况和企业的实际情况根本不了解，在具体的资产处置时困难重重。而资产管理公司的机构设置没有考虑这一因素，没利用母体商业银行的机构网络优势来加速资产的处置进程。
(五)激励约束机制不适应业务的高效开展
资产管理公司的业务，横跨证券业、投资银行业、企业管理等诸多领域，开展业务的方法和环境与其他金融机构相比也有很大的差距，尤其是在处置、回收资产中难度大、责任大、风险大。面对巨额不良资产，能否高效率、低成本地进行处置，完成国家赋予的历史使命，关键在于能否发挥人员的主观能动性和创造性。为了使资产管理公司有一个健康的运行状态，需要理顺国家与资产管理公司、资产管理公司与内部员工的关系，形成一种切实可行的激励与约束机制。目前实行的激励考核办法，无论是对公司的考核还是公司内部的考核，都过于侧重现金回收考核，这不利于资产管理公司的良性发展，容易形成“割青苗”的现象，现阶段的考核也容易使资产管理公司疲于完成任务而“涸泽而渔”，形成恶性循环。另外，资产管理公司内部的考核也没有完全体现劳动多少和贡献大小，公司总部对分支机构的考核体系也没有根据业务形势的变化进行及时的调整。
三、资产管理公司进行治理结构改革必须解决的关键环节
(一)确立清晰的发展战略
公司的发展战略，就是公司的长期竞争定位，规定着公司的发展方向，资产管理公司只有在明确了这一根本问题的前提下才有必要下大力气进行公司治理的改革，否则，若还按照资产管理公司期初的设计构想，就没有必要为此再付出改革的成本，因为从当前政策性剥离资产的处置情况来看，2006年就可完成资产的处置。2004年的金融工作会议将要继续办好金融资产管理公司作为明确的要求予以提出，实际上为资产管理公司的发展指明了方向。国家审计署也组织了对四家金融资产管理公司的全面审计调查。通过对资产管理公司存在问题和经营效果的系统考核，重新确立资产管理公司的发展定位，便于对其进行有明确目标的治理改革。
(二)制定严格科学的决策系统
制定严格科学的决策系统不仅是治理结构的重要内容，也是确定良好治理结构的重要前提。严格科学的决策系统可以使业务流程优化重组，组织结构精简高效，也便于发现增值潜力较大的业务部分，确立最有效率的业务归属和传递程序，实现资产管理公司内部部门之间、员工个人之间职责明确和高效运作。同时，严格科学的决策系统也有助于外部治理的优化。目前，较为有效的就是吸收“矩阵式”管理的精髓⑤，实现资产管理处置的双线监控和员工个人发展的双线进步。
(三)制定严格的目标责任制、问责制及与之相适应的激励约束机制
制定严格的目标责任制和问责制有利于从主观和客观两个方面对资产管理进行监控，实现经营效益的最大化和风险约束的最大化。这方面要解决的关键问题就是要确定合理的考核目标和责任偿付，在此前提下，建立多样化、高度透明的激励机制，使薪酬激励与明确的、可衡量的业务目标挂钩，强化技能和竞争力在业务开展中的重要作用，这样，才能使治理具有活力和持久性。
(四)面向未来培养和造就人才
人才战略和公司的治理结构从严格的界定来看并不属于同一个范畴，但为了实现高效的公司治理则必须高度重视人才的培养，树立面向未来的人才战略。只有拥有大批高素质的专业人才，公司的治理才能在较高的基点上起步。特别是对金融资产管理公司的业务开展来讲，涉足的领域繁多，业务开展的关系错综复杂，要想取得高效的业务运作，必须有熟悉金融、财务、法律、管理的经济通才，只有这样，才能在业务的开展中运用多种专业化手段大幅提升资产的价值，促进治理结构的同步完善。
四、金融资产管理公司治理结构改革的具体措施
(一)优化金融资产管理公司外部监管体制
监管体制对金融资产管理公司的成功运作具有重要意义，主要在于监管机构可以决定金融资产管理公司的长期目标和短期目标，进行宏观的决策和具体的业务运作的监督，影响和决定高层管理人员的任免与考核。当前应针对多家监管机构沟通和协调不够的问题，可以考虑建立资产管理公司特定的监督管理委员会或领导小组，通过组织协调和会议协调的形式，对资产管理公司的运作情况进行专门的评估，提高政策制定的效率。同时简化资产管理公司对监管的多头负责局面，适应资产管理公司商业化运行的发展方向，放手使资产管理公司发挥积极性和主动性，独立开展业务运作。
(二)设立合理的金融资产管理公司组织机构
组织机构的设置对资产公司业务开展的难易和成本费用的控制有着决定性作用。目前资产管理公司的资产管理和处置业务已经运行过半，部分办事处的政策性剥离的处置业务已接近尾声，新的资产剥离已经按照新的剥离和接受标准采用商业化的方式进行⑥，此时有必要对资产管理和处置方式进行有效的整合。考虑完全按照经济区划和业务量的大小进行机构整合，实现资产管理公司内部资源的合理调配，既摆脱不必要的地方干预，又从严控制和最大限度降低资产处置的成本费用。
(三)建立完善的内控和制衡机制
根据国外的经验，资产管理公司控制系统的设计应保证在资产管理和处置中的任一个程序上都能对主要风险有充分的了解并进行控制。为此，就要相应建立起明确而严格的各级和各类业务的授权管理制度，明确在各种授权下的权限和职责。同时，要针对不良资产管理和处置的各个环节进行特别检查，确保整个处置进程信息的连续性和完整性，结合严格的差异调查及恰当的跟进措施，进行风险的控制。还要设计和完善合理的会计制度，制定相关的政策和程序加强对分支机构的监管，设计和建立合理的报告制度。
(四)建立有效的激励约束机制
金融资产管理公司的运作与经营风险和道德风险相伴相生，没有有效的激励和约束机制，风险问题就会加剧。为此，要针对员工付出的劳动和技术与其个人分配机制建立适当的联系，保证与国家所得的劳动成果挂钩，同时建立合理的目标函数，使责任和目标量化到部门和个人，在明确目标的基础上建立有梯度的激励和约束措施，使激励和约束机制同时产生作用，这样才能保证员工积极性和创造性的持久性，使资产管理公司的内部治理有效发挥。
(五)适时建立矩阵柔性管理模式
矩阵柔性管理的最大优点是能够按照管理的目标进行分工管理和协调管理，充分调动各个系统的积极性，加强各部门的联系和协作。柔性管理将各部门、多层次，各目标、多学科，各区域、多领域的因素按递阶层次和关联度进行排列，兼顾了团队性和重点性。资产管理公司应该从此层面入手，逐步强化核心层的目标和权威，并按照业务分工的要求，进行各种职能部门的合理设置，成立相应的项目委员会，按照民主化、科学化的要求，进行程序的决策和业务的运营。
(六)加快外部支持环境建设
完善和高效的治理结构需要有效的外部环境来支持，只有在健全和完善的法律和制度框架内才能使公司外部和内部治理有效发挥作用。目前，对我国金融资产管理公司运营的制度规定仅有《金融资产管理公司条例》这一行业制度性规定，还没有上升到法律层面的法律规范，因此，需要抓紧对相关法律的研究和制定。同时针对资产管理公司的债务人利用法律制度漏洞恶意逃废债务的行为，研究解决对资产管理公司的外部支持，赋予资产管理公司相应的权利，加大资产管理公司资产管理和处置的力度。
注释：
①资产管理公司对不良资产的管理和处置，可以说是为了实现对国有资产的维护，所以，在其业务经营中国家给予了相应的优惠政策。比如，财政部规定资产管理公司可以享有减免税收的优惠，同时免交各类工商收费。但同属国有资产或为了实现国家对其他行业的保护和扶持，可能使其在享受政策的同时又受到对其他行业政策优惠的限制，不能保证资产管理公司业务的正常开展。比如国家为了扶持军工企业的发展，就规定了对军工企业的债权不能采取诉讼的方式进行处置和回收，这就限制了资产管理公司的资产回收工作。
②四家资产管理公司成立时，财政部除了对东方资产管理公司是按照60亿人民币和5亿美元的形式实现出资，另外三家资产管理公司的注册资本金均为100亿元人民币。
③在资产管理公司的外部监管体系中，各监管部门的侧重点各有不同：中央金融工委主要负责其党委系统的领导和管理，负责干部任免方面的把关和管理；监事会主要根据《国有重点金融机构监事会暂行条例》对公司高管人员和财务状况进行检查和监督；财政部主要负责财务监管；银行业监督管理委员会主要负责金融业务的监管；证监会主要负责证券业务的监管；原国家经贸委主要负责债转股的推荐和审批。
④在资产管理公司设立之初，对于其组织机构和分支机构的设计曾有多种设想，比较有影响的有在北京设立总公司，在省会城市设立办事处，省以下与原来母体银行实行“两块牌子、一套人马、统一经营、分账核算”的管理体制，其主要目的是想发挥母体银行的网络优势和人员优势加快资产的处置进程，但实际情况没有采用这种方式，只有长城资产管理公司因为业务数量巨大，与农业银行建立了委托代理关系。
⑤矩阵管理是借用数学上m×n个数排成的m行n列的数表的形式表示的一种既有纵向管理又有横向管理的管理系统，这种管理系统可以纵横交叉地分工管理和协调管理。矩阵管理有如下几个基本特点：1．团队作用。各工作单元都有自己独立的目标，但所有的目标都是为了整体目标和利益服务。2．创造性功能。为实现目标，各功能单元通过内部的力量互动创造，具有较强主动性和创造性的内部秩序。3．重点突出。在不同的时间、地点、场合下矩阵内的交叉点表现出来的重点不同，解决问题时是以重点问题进行着手。4．主动协调。由于合作的交易成本较小，在相同的内部目标下各单元的合作比较协调。5．优化管理。任何系统可以根据分解原理进行有机的分解和优化管理。
⑥为了支持中国建设银行和中国银行的股份制改造，国务院在2004年以450亿元外汇储备充实两家银行的资本金，同时对两家银行的部分呆账资产和损失类资产进行商业化剥离。此次剥离的资产由接收的资产管理公司按照市场价购买，信达资产管理公司对中国建设银行的569亿的呆账资产进行市场化接收，并通过和其他三家公司的竞争获得了中、建两行2787亿的不良资产包接收权。