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中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001—4608（2006）05—0073—08
一、公共经济学视野中的高等教育公平及其供给
“社会公平”是一个有争议的概念，因为它同主体的价值判断有关，体现着不同利益主体的不同价值判断。它具有历史性和相对性。恩格斯指出：“希腊人和罗马人的公平观认为奴隶制度是公平的；1789年资产阶级的公平观则要求废除被宣布为不公平的封建制度……所以，关于永恒的公平观念不仅是因时因地而变，甚至也因人而异。”[1]310 在我国，高等教育公平的问题越来越受社会各界人士的关注，这是社会发展的一大进步，是社会民主意识提高的表现。但当人们进一步研究“什么是高等教育公平”和“如何才能做到高等教育公平”时就会发现，与社会公平的概念一样，教育公平也是一个历史的、发展的和相对的概念。
从历史上看，教育资源分配方式大体上经历了三个历史阶段的变化：（1）权力公平阶段。在封建社会，教育资源的分配都以父亲的社会地位和政治权力为依据。这种方式与当时把教育主要当作维系统治阶级政治地位的工具有关。“学在官府”是权力垄断教育的典型表现。（2）能力公平阶段。随着社会的发展，人们认识到：教育不仅在维系一定社会权力结构中有重要作用，对推动社会生产的发展也非常重要。为此，各国教育尤其是高等教育几乎都选择了以学生的能力为依据的教育资源分配方式。在能力公平背后存在的假设是：与一般学生相比，最有能力的学生在接受相同教育后能为社会做出最大贡献。正是在这个意义上，高等教育的公平与效率得到了最大程度的统一。（3）金钱公平阶段。当高等教育从社会的边缘走进社会的中心，受越来越多的关注之后，人们终于发现，高等教育不仅是社会、国家投资回报最高的领域之一，也是个人投资后获得社会声望和经济利益最高的领域之一。人们认为，既然高等教育资源尚未为全社会所有人都能享有，那么由少数人享受全社会纳税人提供的资源是令人难以容忍的。
从社会与政府的角度来看，在国家高等教育总经费不变的情况下，个人分担高等教育成本，投资高等教育，可以有效地增加高等教育的总投入，提高国家高等教育经费投入与产出比。因此，按缴纳学费的多少享受不同的高等教育资源由此迅速地为世界大多数国家所接受，成为高等教育资源分配的一种重要形式。瑞典著名的教育家托尔斯顿·胡森指出：机会均等并不能保证学生在教育过程中受到公平的教育。即使受到公平的教育，由于客观存在的学生之间的差异，也很难取得公平的教育结果。因此，“教育公平”的概念，从最初的“入学机会公平”发展到了“教育过程公平”和“教育结果公平”。为了达到教育结果的公平，胡森要求人们对处境不利的学生给予更多的帮助，即给予“补偿教育”[2]21。
对高等教育产品的提供的讨论应该建立在公共产品理论基础上，相关概念已在经济学领域得到了广泛的运用[3]77。对公共产品的分类一般有三种：纯公共产品和准公共产品的分类；混合产品（mixed goods）和公共中间品（public intermediate）；整个社会共同消费的公共产品和地方性公共产品。其中关于混合产品的概念众说纷纭，很多人甚至将混合产品等同于准公共产品。实际上一般说来，混合产品就是具有较大范围的正的外部效应的私人产品，或是同时具有公共产品性质和私人产品性质的产品[4]100。这些产品的非竞争性和非排他性是不完全的。这类产品的例子很多，如教育、卫生、科技等。拿教育来说，一个人受教育首先是他本人受益，能使他更聪明、更有能力，找到更好的工作或升迁至更高的职位等，从这个意义上说它是私人产品。但教育在给个人带来较大私人利益的同时也产生了很大的正外部效应，即将相当大的一部分利益通过受教育者外溢到社会，使其他人受益，使社会的劳动生产率提高，使整个民族的文化素质得以提高等。从这个意义上说，这种产品又具有某些公共产品的非竞争性和非排他性。正是由于存在外部性，且由于个人对混合产品的提供总是只考虑私人受益的大小，所以就整个社会来说，对这种产品总是处于过少供给的状态[4]64。
混合产品具有公共产品与私人产品的双重性质，由此决定它可以采取政府与市场相结合的提供方式，即采取政府补助与收费相结合的方式。为了提高公民素质，政府通常直接提供有外部效应（正效应）的公共产品。世界上几乎所有国家都对教育有直接投资，特别是对基础教育实行义务教育，保证公民都达到基本的文化程度。同时，由于教育使公民可以取得直接的利益，所以也要收取一部分学费，甚至鼓励直接采取市场提供方式办私立学校，政府给予适当补助。这就是说，具有外部效应的混合产品不应由政府财政全部包揽下来。全包实际是越位提供，而采取政府提供与市场提供相结合的方式，则更有利于这类公共产品的有效提供。在提供高等教育产品的时候充分考虑公平原则是各国政府出资高等教育的一个非常重要的理由。所谓高等教育公平，就是保证所有能够从高等教育中得益的人，不管其社会经济地位、种族与宗教背景如何，居住在何处，都应该能够接受高等教育。那么，本文以下的分析集中在高等教育公共支出是否如其所愿，真正帮助了低收入家庭及其子女。
二、评价高等教育公平的主要指标
当代考察一个国家或地区的收入分配、财富分配，评价其教育公平程度的通常做法，是采用洛伦兹（Lorenz）曲线与基尼（Gini）系数等指标来测定。以下本文使用洛伦兹（Lorenz）曲线与基尼（Gini）系数分析我国高等教育公平问题。
洛伦兹曲线最早是美国经济统计学家M.Lorenz为研究财富、土地和工资收入的分配是否公平而提出的。根据洛伦兹曲线，通常把人口分成具有最低收入的20％，第二个最低收入的20％，如此等等。这样，就得到各个20％的人口收入占总收入的份额。表1分别为收入分配绝对平均和收入分配不平均的说明。
表1
以累积人数百分率做横轴，累积收入百分率做纵轴，就可得到下图1的收入分配曲线L（折线）即洛伦兹曲线。如果收入最低的20％的人正好得到全部收入的20％，收入最低的40％的人得到全部收入的40％，以此类推，收入最高的20％的人也仅仅得到全部收入的20％，这时折线L就变成直线OP，它表明收入分配绝对平均。另一种极端，是收入分配绝对不平均，如图1中的PC线，它表明收入全部集中在一个人手中。[4]305
图1
由该曲线的性质可以认为，洛伦兹曲线其实是一条分布曲线，洛伦兹函数是一个分布函数。显然，在现实生活中，资本在各部门之间的分配绝对平均化或绝对不平均这两种极端现象是不存在的；相反，不均等、有差异是普遍存在的和正常的，一般情况是介于二者之间，即洛伦兹曲线是一条介于绝对平均线和绝对不平均线之间的一条曲线，如图1中的L曲线。以洛伦兹曲线的图形作为基础，相应构造一个衡量收入或财富分配不均等程度的测度指标，也就是基尼系数。上世纪初，意大利经济学家基尼将洛伦兹曲线L与绝对平均线段OP围成的区域B的面积和三角形OPQ的面积之比定义为基尼系数G。
当收入分配绝对平均（即所有人的收入相等）时，基尼系数值为0，当收入分配绝对不平均（即全部收入集中在一个人手中）时，基尼系数值为1。按照国际上通行的标准，基尼系数小于0.2表示收入分配绝对平均，在0.2—0.3之间表示收入分配比较平均，0.3—0.4之间表示收入分配基本合理，0.4以上表示收入分配差距较大[5]51。0.4作为贫富差距的“警戒线”，而一旦基尼系数超过0.6，表明该国就有发生动乱的潜在危险，因此又有人称0.6为“动乱线”。据统计，我国的基尼系数1983年为0.28，1990年为0.3368，同许多发展中国家相比，我国的收入分配差距并不算高，但因短期内增长的速度较快，甚至于收入差距在继续扩大，到1994年基尼系数为0.434，1996年为0.4577，超过了美国1989年的0.399，也超过了国际公认的中等不平均程度0.3—0.4，因而引起了社会的普遍关注[6]11。
据联合国2004年报告，中国2001年基尼系数0.447，最穷的1／5人口占总消费4.7％，最富的1／5人口占总消费50.0％，贫富比差为10.7。中国贫富差距已明显超过西方发达国家。据中国社科院2005年社会蓝皮书报告，2004年中国基尼系数超过0.465，2005年逼近0.470，《光明日报》2004年8月17日发表文章，据中国人民大学和香港科技大学调查，中国内地基尼系数已高达0.53或0.54。也就是说，当上海、北京、广州等城市已俨然国际化大都市的时候，在甘肃、贵州、云南等地的一些农村，其贫困的状况令人难以想象。
基尼系数是一个描述集中度的指标，常用来描述收入分配的差距。改革开放之前，我国贫富差别不大，因此经济学界未对基尼系数做过计算。据估计，1980年，中国大陆包括农村居民在内的基尼系数为0.3左右，整体差距不大。到1998年，进一步上升至0.4560，中国基尼系数上升了十几个百分点，究其原因：一是城乡收入差距加大。1997年城乡居民收入比为2.47∶1，2003年扩大到3.23∶1。据世界银行的估计，目前中国城乡消费水平的差距至少是4:1，为全世界所仅见。二是不同阶层、行业、职业之间居民收入差距。收入最高与最低的行业人均收入比，1998年为2.35∶1。呈现两极：一极是所谓“新富阶层”，包括私营企业家、文艺体育界明星、外企高级雇员、房地产开发商、知名经济学家、律师、仍然在位的以权谋私的官员等；另一极是不得温饱的农民、贫困线以下的城市下岗失业职工，劳动能力和市场竞争能力差的其他弱势群体等。三是地区之间收入呈东高西低特征，收入差距不断扩大。2002年与1980年相比，东部地区市民人均收入增长与西部地区相比，高低相对差扩大了1.88倍；绝对差扩大了32.04倍。
导致社会不公现象的根本原因有：第一，权力进入市场参与分配而引发的大量寻租行为的存在。在市场经济规则不完善的条件下，权力和资本最容易结合起来参与分配，它导致的收入分配悬殊化程度最高，同时触发了大量寻租现象的存在，已经侵蚀了我们社会的健康肌体，极大地威胁社会公平的经济社会政策的实施，动摇了社会公正的基础；第二，收入、分配制度尚不健全，导致了居民收入的非透明化、非制度化、非稳定化。在人们的实际收入当中，制度性的工资收入常常处于次要位置，而其他的隐性收入往往占据了主要位置。非制度性收入和非法收入的较普遍存在，以及实际收入水平的不可测算，必然严重影响政府的宏观经济决策，同时直接影响国民收入的再分配结构；第三，垄断性行业问题未得到彻底解决。垄断行业对公共资源的独享，又进一步加剧了社会收入的分配不公，进一步使我们社会收入分配的差距继续扩大。
导致东西部之间差距悬殊化的根本原因有三点：第一，东西部不等价交换。遵照国家部署，我国价格改革实行多步到位的价格双轨制，东部地区以市场高价的工业制成品与西部计划低价的能源、原材料相交换，据估计，西部每年约有超过1000亿元的利润通过这种不等价交换的形式流向东部；第二，西部地区治理环境成本加大。按照梯度战略的格局，东部以低廉价格拿走西部的初级产品，经过深加工又返回西部换取高附加值，却给西部留下严重的污染和恶劣的生态环境。在当时缺乏补偿政策的条件下，治理生态环境的巨大费用显然拖住西部经济发展的步伐；第三，优惠政策。东西部悬殊的体制和政策落差所形成的吸盘效应，导致西部资金、人才、技术等生产要素“一江春水向东流”。西部这种总体资源的大量流失，在统计上是反映不出来的，极大地制约西部的经济发展，进一步拉大东西部的差距[7]6。
根据世界银行2003年9月9日发布的题为《中国经济报告：推动公平的经济增长》研究报告所预计的数字，如果中国任由当前城乡差距和各省人均收入增长速度的差距继续不断扩大，收入差距将会急剧加大，到2020年基尼系数将会上升到0.474（1999年为0.437）。该报告进一步指出，贫困与不均正威胁着中国经济的可持续发展。报告虽然也充分肯定了中国在经济增长和减贫等方面的成绩，在过去的25年时间里，中国约有4亿人摆脱了贫困。但近期的趋势却是，减贫速度放慢且不均等差距扩大。这些主要表现在沿海与内陆城市间差距以及城乡收入差距上，后者占了全国收入差距的40％。该报告分析，造成这一趋势的主要原因是收入分配和就业机会向城镇和沿海地区倾斜，以及中国国内各地区、城市间的市场壁垒和人员流动的限制，这些因素致使收入差距扩大，农村地区和欠发达地区更加落后。该报告指出，在推动公平的经济增长的过程中，中国将面临的主要风险之一是，贫困地区公共服务尤其是高等教育发展不足，可能制约未来经济增长。
事实上，即使从国际的角度来看，由于种种原因，高等教育的限额招生常常使低收入阶层子女不能进入高等院校。同时，政府对高等教育的补贴在很大程度上并非偏向低收入家庭（见表2）。在表中的所有国家，高等教育相对于其他教育而言，更偏向高收入阶层。在绝大多数国家最高收入的20％人口都享受了40％左右的高等教育政府补贴，享受初等教育政府补贴的比例则低于20％。印度尼西亚尤为极端，最高收入的20％人口享受了83％的政府高等教育补贴，享受政府其他教育补贴则低于20％。与此相应，最低收入的40％人口享受政府高等教育补贴的百分比低于17％，享受政府其他教育补贴的比例则达到46％，在多米尼加共和国，低收入阶层子女享受政府高等教育补贴也明显处于劣势，最低收入的40％人口只享受了2％的政府补贴，最高收入的20％人口所享受的补贴相当于最低收入40％人口的38倍。
表2 不同收入群体得到的政府高等教育补贴的百分比
资料来源：闵维方等译《教育经济学国际百科全书》，高等教育出版社，2001年。
随着我国市场经济体制的建立和完善，按照公共财政构建政府支出成为必然要求，有关高等教育公共支出直接受益者方面的研究得到比较大的发展。到目前为止，比较系统的研究资料主要有1998年香港大学对我国四城市14所高校的13511名在校大学生的调查，以及2001年上海财经大学公共政策研究中心对全国10489名在校大学生家庭情况的抽样调查。但二者的统计结果差异很大，上海财经大学的统计数据表明目前人均年收入高于10000元的家庭子女是高等教育公共支出的主要受益者，而香港大学的调查数据表明人均年收入小于1000元的家庭子女是高等教育公共支出的主要受益者。造成二者差别主要有以下两个原因，一是缺少公认的收入阶层收入区间的数据。长期城镇与农村人口收入统计的分裂，造成现有资料只能计算各个收入阶层的年平均收入，不足以计算收入区间；二是样本的随机性有待进一步证实。众所周知，收入差距在我国的地区之间、城乡之间、行业之间非常明显，基尼系数超过0.4的国际警戒线已经充分地说明了这一点。那么，如何发现我国高等教育的主要直接受益群体属于何种收入群体呢？赵海利与翟亚军的研究表明[8]53，占我国人口绝对多数的农村家庭子女（占总人口比重超过60％）在享受高等教育利益上处于明显的劣势（农村子女占大学生比重不超过40％）。从表3可以看到，东部地区子女是高等教育的主要受益人，占总人口比重在30％左右，却享受了超过45％的高等教育利益。中部地区子女，而不是西部，处于明显劣势。结论是：目前高等教育公共支出的直接受益者仍然是城镇家庭子女（农村家庭子女处于劣势）、东部家庭子女。
表3 接受高等教育子女家庭的城乡分布 单位：%
材料来源：1.蒋洪、马国贤、赵海利《公共高等教育支出利益归宿的分布及成因》，《财经研究》，2002(4)。2.钟宇平、陆根书《收费条件下学生选择高校影响因素分析》，《高等教育研究》1999(2)。3.赵海利、翟亚军《中外高等教育公平性的比较研究》，《广东社会科学》，2004(5)。
我国高等教育规模的快速扩张以及大众化进程的加快使得高等教育公平问题成为人们关注的焦点。目前，我国高等教育领域出现了一些较具有代表性的非公平现象，例如，在高等教育阶段，“分数面前人人平等”，是高等教育公平的象征，人们通常称之为“能力公平”。而实际上，“分数面前人人平等”的准则对贫困者也并不公平。那些因家境贫寒而不能被有效开发智力的学生处于一种事实上不平等的竞争地位。因此，“分数面前人人平等”，也不是绝对的平等，也是有一定局限性的。
从世界各国的高等教育实践来看，许多发展中国家为了保护低收入阶层的利益，曾经实行过免费高等教育。然而，事与愿违，从免费或公共资助的高等教育中获益最多的仍然是高收入阶层。考察一个国家公共教育资源配置的公平与效率时，可以从不同社会阶层的入学率来进行分析。以中国为例，工人和农民是我国人口的主体，但据北京市招生办公室统计，1990年北京录取的17248名新生中，干部、职员和军人的子女13474人，占78％，工农子女3561人，仅占录取人数的21％，我国农村人口占全国总人口的73.8％，而1989年全国录取新生619万人，来自农村的学生仅占44％[9]25。
另外，随着高等教育规模的扩张，高等教育经费占用了公共支出的大部分，这对我国来说是一个沉重的经济负担。国家无法承担数量巨大的高等教育经费，而且，当高等教育从社会的边缘逐渐走向社会的中心之后，人们进一步意识到高等教育更是一项颇具收益的个人投资，是帮助他们获得较高的社会声望和经济收益的重要途径。在这种情况下，受教育者适当分担高等教育成本就顺理成章了。一方面，遵循“谁受益，谁买单”的原则，接受高等教育者应该交学费；另一方面，那些有能力支付高等教育学费但分数稍低的人，可以通过适当的经济代价来补偿能力的不足，从而拥有接受高等教育的权利。这就是高等教育的“金钱公平”标准[10]19。
但“金钱公平”也是有问题的，因为纵观近几年高校扩招，虽然从某种程度上改变了以往的“千军万马过独木桥”的局面，让更多的人得以进入高校学习。但另一方面，扩招的一个主要途径就是通过降低分数的办法使更多的人有机会上大学，但大学的学费却较之以前成倍地增长，一个比较明显的表现就是近20年来的高校学费的变化。上世纪80年代末，国内高校试点收费时，一般学费加杂费每年只有100元，到1993年，仅学费一项，全国高校就平均上涨到610元，1995年是1124元，1997年到了1620元，到2000年已经达到3550元，2001年则普遍上涨到5100元。5100元，对于一个一般的城市工薪阶层的家庭来说也许不算什么，但对于一些低收入家庭，像一些中等城市、小工业城市，收入比较低的，假设父母月薪各1000元，加在一起一年才2.4万，那么孩子的教育经费要占到40％左右。如果一个家庭中有一个失业或者下岗的，结果就不堪设想了。对农村家庭则更是令人担忧。调查显示，去年我国农民的人均纯收入是2580元。如果一家4口人的话，一年也就1万元，也就是说要一家人不吃不喝才能供一个大学生（参见中国青年政治学院史伯年教授2004年11月10日在央视论坛的发言）。如此高昂的学费对于贫困家庭的孩子来说无疑是通往高校的一只无形的“拦路虎”。在高校扩招过程中，出现了一个潜在的影响深远的变化，这就是以前进入高校的凭证是分数，而现在更多的是分数（降低门槛）之外以能否缴纳得起昂贵的学费作为衡量标准。由此必然导致“金钱公平”标准是否公平的问题。
因此，作为基尼系数不断扩大的一个副产品，当前我国高等教育公平问题的根源是来自于经济上的不平等，主要表现为家庭背景和社会地位的不平等。这就涉及到研究教育获得与社会分层之关系的一个重要理论，即是父辈与子代之间在教育获得方面的代际传承具有连续性，并且出身等其他社会背景社会资源对个体教育的获得具有重要影响（Bourdieu,1967,1970,1974,1996）；同时，个体的受教育经历以及从中获得的文化资本，不仅仅是社会阶层地位的副产品，或是对阶级地位的反映，而且也将对个人后来的教育产生重要影响。对于某些家境贫困的学生而言，由于经济方面的原因，他们在填写志愿时就只能采取就近原则，以节省来去的路费；或是选报边远地区的学校或冷门专业，以便尽量减少自己所要支出的学费。但大多数情况是，当所要缴纳的学费确实高出自己家庭的支付能力许多时，很多农村或贫困山区的孩子则选择弃学打工这条道路。由此必然导致贫者越贫富者越富的“马太效应”出现，而最终导致社会贫富两极分化的加大，在矛盾堆积到一定程度时甚至还会危及到社会团结安定的政治局面[11]83。所以，这是目前高校扩招所导致的高等教育机会不平等的一个最严重的隐患。
从总体上讲，收入与财产分配不平等与高等教育的公平之间的关系体现在：一是财产的差别对个人发展的影响大于能力。在很大程度上，个人的前途主要是由拥有财富的多寡造成的，和财产差别相比，个人能力的差别是微不足道的。财产差别很大程度上与非能力因素有关。二是个人能力的差别。某些能力可能来自遗传，但个人能力更重要的还与环境的影响有关。如出身富有家庭并经双亲精心照料的孩子，幼年时期在经济和事业地位的竞争中已经略占上风；到了上小学时，城市近郊的小孩比农村同龄儿童具有更大的领先地位；及至上中学和上大学时，已经领先的人越来越走在前面。三是教育和机会的差别。一般来说，受过教育的上层阶级和没有文化的群众之间，收入和财产分配上的差距是很大的。由于存在以上差别，贫穷和不平等现象便产生了。特别是随着市场经济的发展，两极分化的问题可能会变得越来越突出。这个问题不解决，不仅从道义上说不过去，也会对市场经济制度本身造成严重威胁。事实上，我国公共高等教育经费的获益者主要是城镇居民和经济收入较高的干部、军人和职员。高等教育界大量的研究也表明，从公共教育投资中获益最多的乃是来自中上等收入家庭的学生，低收入阶层家庭的学生只从中获得了一小部分公共资源。高等教育实际上成了一种通过税收或其他分配机制把穷人的收入向富人转移的不公平的机制。
如果说基于大众化高等教育诉求的“扩招政策”仅仅存在政策的总体性、配套性和前瞻性不够的话，那么“收费政策”则不仅仅只存在这样一个简单的政策失误问题了。对于我国高等教育政策转变的出台问题，一种曾经颇为流行的观点乃是着眼于拉动内需。亚洲开发银行经济学家汤敏关于《教育启动消费呼之欲出》的文章可以看成是这种观点的代表之作。从经济学的角度来看，高等教育“大众化”、“产业化”对我国宏观经济的影响似乎是“有百利而无一害”的，如缩小收入分配差距，缓解就业压力，优化就业结构，启动内需以保证我国经济持续发展等。而且，这被认为是有着广大的市场需求和深厚的社会心理基础的。然而，面对社会分层对于高等教育获得的显著影响作用，社会学更关心的是，如何保证社会下层成员的高等教育机会与权利。这对我们提出了警示。从20世纪五六十年代开始，全世界范围内掀起了声势浩大的高等教育民主化运动，人们主张教育特别是高等教育不应是某些人的特权，要尽量扩大高等教育入学机会，追求起点均等、性别均等、结果均等，最大限度地实现高等教育民主化。然而，我国高等教育的“收费政策”却似乎已经成为按社会阶层高低（主要是经济收入高低）而进行的一种过滤机制，社会下层成员似乎正日益被排斥于高等教育的大门之外，这不仅与我国的社会主义性质相去甚远，甚至连起码的社会公正都受到了挑战[12]65。
高等教育公平跟其他的公平相比可能更重要的原因在于教育公平在构建和谐社会中所具有的不可替代的基础性推动作用。因为构建和谐社会，首先要推进社会公平。根据国际经验和我国当前发展的实际，和谐社会的目标是实现国家总体发展的协调性和可持续性，而公平和公正应当成为是否实现和谐社会目标的评判标准。建设和谐社会就是使全体社会成员能够共同分享经济增长成果，实现社会公平，和平相处，友好相邻。教育公平是社会公平的重要方面，没有教育机会的均等，就谈不上社会公平。
“十五”计划中有关教育指导思想第一次提出教育公平这一概念。教育与国家、社会、人民的命运休戚相关，教育给每个人均等发展的机会和不断向前的希望，教育担负起调节社会利益分配、保证社会公平进而促进社会和谐的重任。温家宝总理2005年政府工作报告中关于农村义务教育阶段家庭贫困学生“两免一补”的措施，得到了众多代表的高度认同，教育成为“两会”代表最关注的话题。建设和谐社会，真正把我们的国家建设成平等自由、人与人之间充满关爱、运行良好的社会，就不能因为贫富、出生地、工作性质等而把公民划分出三六九等，应建立起教育公平的理念[13]12。因此，高等教育如何在构建和谐社会中发挥教育公平作用是所有政府官员、教育工作者和企业家们需要深入思考、研究探讨和亟待解决的新课题。
三、政府减少高等教育不公平的公共经济政策思考
由于不同收入阶层缴纳的税收不同，因而税收可以看成纳税人从政府提供公共产品或混合产品得到收益而支付的成本。
早在20世纪20年代，庇古就指出了消除贫穷的四条措施：一是自愿转移，即富人自觉地拿出一部分收入，捐助慈善事业或者举办教育、科研、保健、娱乐等福利设施；二是强制性转移，既由政府征收所得税等税收，然后将其中的一部分资助给穷人；三是直接转移，即对穷人最迫切需要的食品、住宅等商品，由政府给予生产单位一定补贴，从而降低售价，使得穷人从中受益。
庇古的收入均等化原理，如今变成了发达国家正在实行的收入均等化政策。市场竞争是无情的，它总会产生失败者；同时，还有一些人，如残疾人、老年人、未成年人等，根本就无力参与市场竞争。如果任由市场机制发挥作用，单纯强调效率原则，这些人就面临自然淘汰的威胁。这不仅不符合人类一般的道义原则，也会对市场经济制度本身造成严重威胁。而实施收入均等化政策，就是要使社会上的大多数人广泛地分享经济进步的成果，消除贫困状况的存在，缓解或抑制机制所造成的贫富过分悬殊的矛盾。收入均等化政策的主要工具有两个：一是实行个人所得税的税制，即对个人收入划分出征税档次，高收入者实行高税率，低收入者实行低税率，以此缩小收入差距。二是实行转移支付，即由政府对个人收入实行再分配，把从高收入者收入中征收的收入，通过补贴、救济、福利等方式，转移给低收入或无收入者，改进这些人的收入状况和生活福利。通过这些政策的实施，可以稳定社会，安抚人心，缓和市场机制的副作用。
如表4所示，1986年在没有税收调节时，英国20％的最低收入家庭的收入仅占国民收入的0.3％，而20％最高收入家庭的收入占国民收入的51％。经过税收调节后，20％最低收入家庭的收入占到国民收入的6％。
表4 1986年英国家庭年收入的分布
资料来源：M.J.Artis,The UK Economy,London:Weifenfeld,1989,P.322
显然，税收调节可以引导国民收入分布向平等化的方向发展（表4），在税收调节前，英国最高收入家庭的年收入是最低收入家庭的191倍；在税收调节后，最高收入家庭的年收入是最低收入家庭的4倍。很显然，税收对于缓解社会贫富不均、增进社会公平的作用是很明显的。提高个人所得税率将缩小收入分布的不平均。税收调节和转移支付是调节收入分布的重要途径，这可以从英国纳税前后个人收入分布的变化中得到证明[14]314。
我们从以上的分析中可以看出，高等教育不公平的一个重要原因是收入的两极分化，因此实施税收调节是一个必需的措施。根据公共经济学的观点，初次分配管效率，由市场来调节，但市场调节的前提是要清除政策因素、改革因素造成的部门间、地区间收入分配不公平。要加大反腐倡廉力度，禁止权力进入市场参与分配，打击寻租行为和黑、灰色收入；在《反垄断法》正式出台后，加强执法力度，降低市场准入门槛，缩小垄断行业的垄断利润空间，形成社会平均利润率和工资率。
其次，再分配管公平，由政府来调节。在初次分配层次上就是贯彻以按劳分配原则为主体的各项分配原则，在再分配层次上就是要消除差距悬殊，协调各种分配关系，保障社会整体效益，同时通过调节收入来引导劳动力的合理流动，实现资源的优化配置。政府应进一步改革税制，完善个人所得税，积极创造条件开征不动产税、遗产税等财产税，逐步扩大对高收入群体的税收调节力度，缩小不合理的收入差距。应加大财政转移支付力度，解决城乡之间、地区之间收入差距过大的问题。在此基础上，制定配套措施以解决高等教育的公平问题，我们的结论是：
1.从高等教育公共支出的直接受益人看，真正享受高等教育公共支出好处的仍然是那些经济比较富裕的家庭，而非低收入阶层及其子女。这一结论不仅适用于绝大多数比较成熟的市场经济国家，同样适用于逐步建立市场经济的中国。因此政府从改善公共支出的公平性角度给予高等教育很高补贴的立论并没有充分的数据支撑，也就是说，政府出于公平，在高等教育上承担较大财务责任是一种事与愿违的行为。
2.我国高等教育公共支出受益群体在不同阶段的分布，表明高等教育成本补偿制度与免费制度相比，更有利于公平程度的提高。收费对低收入阶层接受高等教育的限制作用并不明显。
3.资本市场缺陷，增加了低收入家庭子女通过市场途径完成学业的难度，帮助这些低收入家庭子女完成学业的重任责无旁贷地落到了政府身上。因此，如何在成本补偿政策实施的同时，保证低收入群体完成学业，成为政府、乃至整个社会当前的一个重要课题。
4.如果考虑到不同收入阶层税收的差异（税收占收入的比例），在某些国家，公平程度更加恶化，高等教育公共支出实在不尽如人意。因此，完善我国税收征管制度势在必行，有关直接税和间接税累进程度的研究也需要更加全面、客观、真实[8]55。
我们基本的政策思路应该是要极力避免市场经济体制下的一个基本规律，即社会分层体系会通过教育体系去有效地实现自身的阶层封闭与自我循环，因此导致“富者愈富，穷者愈穷”的“马太效应”，而高等教育获得机会显然是这一“分层——教育——分层”链中最为重要的一种直接因素。
收稿日期：2006—06—26