西部民族地区经济社会现状与发展研究，本文主要内容关键词为：经济社会论文,现状论文,民族地区论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国少数民族地区，从行政区划层次看，主要包括内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西5个自治区和四川、贵州、云南、甘肃、青海5个省份。10省区管辖的县（旗）市共582个，（注：引自《中国统计年鉴》， 中国统计出版社1997年版，第54页。本文所指为县级行政单位，不包括地州级行政单位。）占全国自治地方县（旗）市总数的90.4%；自治地方人口占全国自治地方总人口的87.9%；少数民族人口占全国少数民族总人口的86.9%。从地理区位角度看，10省区主要分布在西部，故称西部民族地区。西部民族地区50年来尤其是改革开放20年来，经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但当前存在的问题不容忽视。本文重点研究10省区的经济社会现状与发展对策问题。
一、西部民族地区和东部沿海地区比较差距
西部民族地区1949年至1978年间，在社会主义计划经济体制下，经过30年的探索和建设，该地区经济社会发展速度较快，比较差距逐步有所缩小。据《中国统计年鉴》、《中国经济年鉴》历年提供的数据计算，1978年，国内生产总值、人均GDP、每万人中在校大学生数、 人均固定资产投资额和全员劳动生产率5项指标进行比较，同期， 该地区和东部沿海地区的国内生产总值差额为1552.75亿元，差距时间为13.57年；人均GDP差额为334.39元，差距时间为12.26年；每万人中在校大学生数差额为4.02人，差距时间为16.66 年； 人均固定资产投资差额为21.24元，差距时间为3.72年；全员劳动生产率差额为7327.9元，差距时间为15.3年。（注：引用统计资料均来源于：《中国经济年鉴》1981、1984、1985、1991年，经济管理出版社；1994、1997年，中国经济年鉴出版社。《中国统计年鉴》1994、1996、1997、1998年，中国统计出版社。《贵州年鉴》1985、1986年，贵州人民出版社；1994、1995、1998年，贵州年鉴出版社。下同。）
1990年，即我国实行社会主义市场经济体制之前，西部民族地区和东部沿海地区的国内生产总值差额为5804.3亿元，差距时间为13.79 年；人均GDP差额为1066.9元，差距时间为11.22年；每万人中在校大学生数差额为10.92人，差距时间为17.4年； 人均固定资产投资差额为199.59元，差距时间为9.44年；全员劳动生产率差额为7977.85元，差距时间为7.73年。5项主要指标差距有增有减呈缩小趋势。 但是随着改革的深化，1992年，我国建立和实行社会主义市场经济体制。由于市场经济是贯彻等价、竞争和效率原则，中央政府的财政投入、政策投入、人才投入主要投向改革开放进展快的东部沿海地区。由此，西部民族地区和东部沿海地区的差距又进一步扩大了。至1997年底，该地区和东部沿海地区的GDP总值是1∶3.4，绝对差额为29,539.4亿元， 差距时间拉大为17年；人均GDP为1∶2.35，绝对差额为5377.43元，差距时间拉大为 15年； 每万人中在校大学生数为1∶2.98，绝对差额为15.9人，差距时间拉大为19.6年；人均固定资产投资额为1∶2.8元，绝对差额为1591.6元，差距时间拉大为20.01年，全员劳动生产率为1∶1.79，绝对差额为10,036.33元，差距时间拉大为15.8年。转入市场经济后， 该地区和东部沿海地区比较差距在1990年的基础上，GDP扩大了3.21年、人均GDP扩大了 3.78年、每万人中在校大学生人数扩大了2.2年、人均固定资产投资额扩大了10.57年、全员劳动生产率扩大了8.07年。
如果以经济社会发展全国排列在最后的贵州和排在前列的上海比较，其差距显得更大了。1997年，贵州省人均GDP为2207元， 每万人中在校大学生数为9.9人，人均固定资产投资为452.5 元， 全员劳动生产率为17009.1元。同期上海市分别为25739元、101.52人、12407元和38,107.53元。贵州省和上海市4项指标比较，人均GDP为1∶11.66，绝对差额为23,532元，差距时间为77.81年；每万人中在校大学生数为1∶10.25，绝对差额为91.62人，差距时间为132.14年；人均固定资产投资额为1∶27.42，绝对差距为11,954.5元，差距时间为192.77年； 全员劳动生产率为1∶2.24，绝对差额为21,098.43元，差距时间为32.64年。
二、差距成因及当前存在的主要问题
西部民族地区和东部沿海地区经济社会发展存在较大的差距，而且随着时间的推移差距还在不断扩大。其差距产生的原因十分复杂，涉及方方面面。主要表现为以下几个方面。
1.人口膨胀。从1978年到1997年的19 年里， 西部民族地区总人口从24763万人增加为31623万人，净增人口为6860万人，相当于德国统一后的总人口，年平均自然增长率为14.58‰，高出东部沿海地区2.48 个千分点。其中，经济社会发展指标排在全国最后的贵州、西藏、宁夏 3省区，19年来总人口从1978年的3221.9万人增加为1997年的4384万人，净增人口为1162.1万人，相当于西欧的一个中等国家的总人口，年净增率为19‰，高出东部沿海地区7个千分点。 西部民族地区人口数量高增长和地方教育经费低投入，致使该地区的平均人口素质有相对下降趋势。由于“人口分母效应”和经济“有增长无发展”，该地区早已进入“恶性贫困循环”的人口陷阱。同时，人口数量急剧的膨胀，加剧了人口与耕地的矛盾。1978年，该地区人均占有耕地面积在2亩以上，到 1997年底，该地区人均占有耕地面积下降到1.29亩。以贵州省为例，1952年，该省人均占有耕地面积为1.9亩，由于人口增长过快，1978 年人均占有耕地面积下降为1.06亩，1985年下降为0.96亩，1992年下降为0.84亩，1997年下降为0.71亩。人多地少，吃饭问题严重。
2.生态恶化。据国家统计局公布，1996年底，我国森林覆盖率仅为13.4%。西部民族地区森林覆盖率推算为5.7%。其中西南5省区森林覆盖率略高一些，四川为14%，贵州为14.5%，云南为24.9 %， 广西为25.34%，西藏为5.1%；西北省区森林覆盖率最低，甘肃为4.2%， 青海为0.3%，宁夏为0.9%，新疆为0.9%，内蒙古为2.1%。森林覆盖系统被破坏的直接后果，是造成水土流失、气候恶化和土地石化、沙漠化。1993年底，全国水土流失面积达367万平方公里。据统计，云、贵、 川、桂4省区，大部分属于喀斯特熔岩地带， 由于绿色雨林带森林连年砍伐，覆盖率降低，地表漏斗现象日趋严重，裸露面积已达到50万平方公里；在大西北，土地较平坦的地方，由于长期掠夺性的耕作和过度开发的历史性积累，沙化、戈壁及沙漠化土地面积已高达152.1 万平方公里。昔日的“丝绸之路”已成为历史，曾经是中亚地区最大水域之一的罗布泊已经干枯，面积达50多万平方公里的塔里木盆地已完全接近沙漠化。西北经历着一个“人进林退，沙进人退”的痛苦历史。
我国地理走势西高东低，向海洋倾斜。两江（长江、珠江）一河（黄河）发源于西部民族地区，中上游流经西南喀斯特熔岩地带和黄土高原。新中国建立前，西北黄土高原生态破坏已相当严重，致使黄河十年九灾。建国以后，党和政府虽加快了治黄步伐，但因人口增长过快，加上政策失误，西北与西南的生态环境先后遭受4次大的破坏： 一是1958年全民大炼钢铁，炼铁消耗大量木炭；二是1962年3 年灾荒后农民大规模毁林毁草开荒种粮；三是1979年以后，土地包干到户，集体林和国有森林因产权关系不明，遭破坏严重；四是盲目发展乡镇企业，小矿井开采消耗大量坑木。尽管党和政府从80年代起，年年倡导植树造林，但因农村人口增长速度过快，低文化结构居民关注的是吃饭问题，许多地方年年种树不见树，甚至长期处于“五斧砍树十膊争林”的艰难困境。由于该地区森林覆盖率不断降低，水土流失严重，每年有近40亿吨的泥沙流入黄河、长江。生态环境的日趋恶化直接威胁着该地区人民的生存，影响着工农业生产的正常进行。
3.基础薄弱。一是工业基础薄弱。解放前，我国工业主要集中在东部沿海地区。西部民族地区近现代工业几乎为零。经过近50年的建设和发展，尤其是工业内迁和“三线建设”，该地区工业从无到有，但基础仍很薄弱。据统计，1996年，全国工业企业单位总数为798.65万个，工业总产值为99595.33亿元。 同期东部沿海地区拥有工业企业单位数为309.36万个，占全国工业企业单位总数的38.74%，工业产值63198.33亿元，占全国工业产值的63.46%； 而同期西部民族地区拥有工业企业单位总数为145.37万个，工业产值10629.09亿元，分别仅占全国工业企业单位总数的18.20%和全国工业总产值的10.67%。 这个份额与占全国1／4强的人口和近7／10国土面积的西部民族地区极不相称。二是社会基础设施薄弱。以交通为例，1997年，全国每万平方公里的国土面积，拥有铁路里程59.03公里和公路里程1234.3公里。同期，东部沿海10 省市分别拥有96.15公里和1147.98公里；而西部民族地区分别只有28.33 公里和635.91公里。其他如城市公共设施和农村公共设施建设也是相当薄弱的。其原因是民族地区在1992年以前的传统计划经济体制下，主要作为东部沿海的工业原料供应基地，工业利润通过计划价格转移给东部沿海地区或上缴国家财政。即使四川、贵州军事加工业有了一定的发展，但均为中央部属企业，产品、原料两头在外，成为“过路财神”，税利不在当地。因此，地方政府无财力投入当地基础设施建设。1992年，我国逐步向社会主义市场经济体制转轨后，中央政府的财政投入和政策投入重点还在东部沿海地区。以1997年为例， 全国固定资产投资总额为18791.3亿元，其中东部沿海10省市的固定资产投资总额为11144亿元， 占全国固定资产投资总额的59.30%；西部10 省区固定资产投资总额为2795.6亿元，在全国只占有14.88%的固定资产投资份额。而且， 中央财政投资份额在西部民族地区还有相对下降的趋势。
4.体制僵化。1979年以来我国实行的改革开放国策，最初是在东部沿海地区先行试点，民族地区改革滞后。随着改革深入和对外开放程度的提高，党和政府的改革政策在全国范围内推行。但是，回顾改革开放20年，民族地区改革实施最干脆的就是土地包干到户，改土地集体所有制为家庭承包制，因为那次改革比较适合西部农民对土地私有化需求的心理。其后的改革，由于缺少改革的理论准备、政策准备、心理准备和组织准备，没有达到预期的目的。甚至有的越实施改革，积累的问题越加严重。比如政府机构，西部民族地区大部分省区属于小行政区建制，但部门、机构几乎照搬党的中央机关和国务院部委办的设置。而且将这种对应设置一直延伸到县（市）和乡（镇）。以贵州省为例，它在全国属于中小省份，且经济上比较落后。解放初期，该省干部总数为7303人，官民比例为1∶1939.47；1966年，该省干部总数为251509人，官民比例为1∶75；1978年，该省干部总数为426300人，官民比例为1∶63.01。1979年以来，先后实施3次精简机构的改革，包括1992 年撤区并乡建镇。但每次改革，却是机构数越改越多， 吃财政饭的干部不断增加。 1984年该省干部总数增加为47.7万人，1995年增加为68.8万人，1997年增加为73.64万人。现在的官民比例为1∶48.96。总人口仅3606万人， 社会生产主要以传统农业为主的贵州省，拥有82.64 万（包括财政补贴工资的9万村级、街道居委会干部）靠纳税维持的庞大干部队伍， 这个数字比世界上经济高度发展、拥有12520万人但干部总数不超过50 万人的日本国还高出60.50%。由于该地区干部队伍庞大， “吃皇粮者众”，“人为制造的工作”越来越多。机构林立，互相扯皮，办事效率低下，政治体制、经济体制、教育体制必然日趋僵化。
5.观念落后。民族地区的落后观念和落后的经济是相伴生的。这种落后观念实质上是无形贫困。无形贫困主要指当地居民在人生价值、生育文化、传统习俗、思维方式和生活质量等精神方面的贫困状态。改革初期表现为，眷恋故土的守土观念；安于现状的“守常”观念；懒惰的人生态度；依赖、依附的心理与价值观念；落后的消费观念和多子多福的生育观念等方面。改革开放已经20年，现在看来，这些观念并未有根本性的转变。因此，民族地区在市场经济转型时期，表现为反应迟钝、观念陈旧、思维单一、办法太少、错失改革与发展的机遇太多。
三、加快西部民族地区经济社会发展对策
中国实行改革开放20年，西部民族地区和东部沿海地区存在较大差距，但就该地区内部而言，各省区之间的发展并不平衡。这种不平衡性，贵州和云南最为典型。
20年的改革，云南省利用其与越南、缅甸等国邻接的区位优势加快交通建设；利用“两烟”、旅游和边贸优势加快了“资本初始积累”过程，初步实现了“跳跃式”的发展，成为西部民族地区经济社会发展中的“黑马”，为总体改革滞后的西部民族地区的其他省区创造了一个可供借鉴的“发展模式”。而相对保守落后的贵州省也给西部民族地区的发展一种警示。这种不平衡的发展有其外部原因，但更重要的还是内部原因，其经验和教训有利于探索加快西部民族地区经济社会发展的途径和对策。笔者结合该地区实际和当前存在的主要问题，对如何加快西部民族地区经济社会的发展提出以下对策建议。
1.重建生态。西部民族地区生态重建是全国防灾治灾之根本，党和政府应把重建生态作为本世纪末21世纪前叶的头等大事，集中充足的人、财、物力，用一两代人的时间，植树造林，开展“绿色革命”，重建生态。
（1）要从根本上解决认识问题。 恩格斯曾指出：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了。……因此我们须时时记住：我们统治自然界，决不像征服者统治异民族一样，决不像在自然界以外的人一样——相反地，我们连同我们的肉、血和头脑都是属于自然界，存在于自然界的。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第517—518页。 ）新中国建立以后，梁希教授出任首位林垦部长，任职9年， 尽职尽责领导植树造林活动。他1958年病故前在医院还抱病撰写了《让绿荫护夏红叶迎秋》一文，勉励青年为绿化祖国效力，盼“黄河流碧水，赤地变青山”。（注：梁希：《让绿荫护夏红叶迎秋》，《新华文摘》1998年第3 期，第146页。）但是由于受“人定胜天”的左倾理想主义思潮的影响， 人们盲目地把自己和自然界对立起来，视自然界为异己敌对力量，把人为过错归罪于无言的自然；大规模毁林毁草开荒，掠夺性地开发自然资源；不考虑自然界的容量和土地承载能力，无限制地生育人口。历史和现实的积累，政策的失误，在民族地区酿成了生态恶化、自然环境恶劣的苦果。生态恶化已经越来越危及到民族地区人民的生存，大自然无以复加的报复，常常把西部甚至东部人民积累的社会财富和新创造的物质财富毁于一旦。笔者认为，西部民族地区在一定时期内，应尽其可能强化“要致富先植树”的观念。在西部民族地区，任何一项工程，都不如生态重建工程之紧迫、之重要。当务之急是要加快植树造林步伐，重建与自然界的和谐关系，确保人类自身生存问题。
（2）在政策上要有大的突破。民族地区各省区， 要指定专门机构，组织专业队伍，划拨足够经费，用于生态重建工程规划，争取用2 至3年的时间完成规划、制图和定界工作； 凡是一经规划的国土和原规定退耕还林的土地，组织专业队伍（包括改变国有伐木队职能），采取公司加农户办法，实施植树造林和管护工作；对于荒山、荒坡和江河、湖泊旁，在确定生态绿化工程之后，可采取定向拍卖、租赁、承包等方式，明晰产权、明确用途，尽快行动。财政要对实施生态重建工程项目给予最大的支持。
（3）中央和地方政府要集中充足的人、财、物力， 集中优势兵力打歼灭战，实施西部民族地区生态重建工程。条件成熟，建立西部民族地区生态工程建设银行。争取每年中央财政拨款，地方财政筹资、社会各方和企业界、金融界捐资，用于民族地区的生态重建工程，长期坚持，一抓到底。同时，要采取切实有效措施，解决山区农民的燃料问题。
（4）加强生态重建的科学研究工作。每个片区、 每个流域的绿化建设都要做到生态效益和经济效益、社会效益相结合，形成生态重建之后的可持续发展。
（5）加快生态重建和生态环境保护的立法。 在全社会造成人人重视绿化造林、优化环境、美化生活的社会风气，形成“爱护自然、爱护植被、爱护动物胜于爱护自己生命”的环境意识。对于毁林毁草、破坏植被的行为要依法惩处。
2.控制人口。西部民族地区控制人口，必须采取相应措施。
（1）从我国国情和该地区实际出发，通过全国人大， 把我国控制人口政策，上升到立法高度。保护人权首先要保护生存权，保护生存权首先要保护人类赖以生存的自然环境。如果人口数量已超过该地区的自然界承载能力和生态环境容量，通过立法，遏制人口增长，调整人与自然的不协调关系，是完全必要的，世界各国的人民和政府是会逐步认同的。计划生育的行政管理立法，一要考虑到控制人口，二要考虑到优生。
（2）实行优生和优育结合。除继续实行9年义务制教育政策外，还必须明确规定，在子女未满18周岁之前，父母须送子女上学，其子女有接受高中和职业教育的权利。
（3）实行新婚夫妇婚前植树造林义务制度。无论城市和农村， 均由政府职能部门按照人口规模规划出若干个“青年林园”，让青年男女双方在办理结婚证书前，去“青年林园”植树造林，并进行义务管护。先领“绿卡”后发结婚证。
（4）加强对计划生育管理队伍的法治教育和行政管理。 坚决杜绝以罚代法、以权谋私的腐败行为；通过培训和清理整顿，逐步建立一支精通业务、执法水平高的计划生育管理队伍，使西部民族地区的计划生育工作尽快步入健康有序的轨道。
3.加大投入。西部民族地区社会生产力总体发展水平低，生态恶化，基础设施薄弱，经济社会发展后劲不足，和东部沿海地区比较， GDP总额、人均GDP、每万人中在校大学生数、 人均固定资产投资额和全员劳动生产率等5项指标平均差距都拉大了15—20年。认真分析东、 西部之间产生的差距，其主要原因之一，则是投入机制不合理问题。实行计划经济时期，投资主体主要是中央财政。向市场经济转型后，投资主体多元化，但中央财政投资仍然占据主导地位。自1978年至1997年，改革开放国策实施了20年，尽管党中央和国务院确定要向“老、少、边、穷”地区倾斜投资，但实际执行过程中，投资重点仍在东部沿海地区。
据统计，固定资产投资，1978年，全国总额为952亿元， 东部沿海地区总额为229.28亿元，占全国投资总额的24.08 %， 西部民族地区101.68亿元，占全国投资总额的10.68%；1990年， 全国固定资产投资总额为4517亿元，其中东部沿海地区1808.3亿元，占全国投资总额40.03%，西部民族地区676.6亿元，占全国投资总额14.98%；1997年，全国固定资产投资总额为18791.3亿元，其中东部沿海为11144亿元，占全国投资总额的59.30%，西部民族地区仅为2795.6亿元， 只占全国投资总额14.88%。从一定意义上讲，东、 西部差距与中央财政的投资取向也不无关系。就西部民族地区而言，中央投资数量较多的云南和新疆相对发展速度要快得多。然而，近20年来，人均GDP 等指标增加量处于全国后列的贵州省，投资额在全国所占比例不仅极低，而且还逐年减少。据统计，“六五”期间对贵州的投资占全国总额的1.38%（注：按人口应占2.93%，按面积应占1.85%，按1978年人均GDP应占1.41%， 按综合指数应占1.84%），“七五”期间为1.23%，“八五”期间为1.18%，“九五”以来，1995年为0.86%，1996年为0.83%，1997年为0.86%。中央预算投入少，贵州地方产出率低，因此贫穷落后。从“九五”后期开始，中央加大向西部民族地区倾斜投资，但差距毕竟拉得太大了。
中央加大对西部民族地区的投入，首先要按照历史起步时GDP 总额和人均GDP水平，通过中央财政预算，公平、 平等地分配中央投资份额。其次，东部沿海地区在中央支持下已具备一定发展水平之后，应侧重转向支持西部民族地区的发展，加大其投资份额。以贵州省为例，解放初期，中央出于国家安全考虑，选择贵州作为“三线建设”的重点基地。从1960—1976年，中央将沿海的部分企业内迁贵州，并投入大量资金，相继建成了一大批骨干企业。1985年之后，曾投入大量资金将部分企业迁建在贵阳地区，相对集中在大中城市，但后来投资减少，未能形成相应的生产能力。
贵州省素有“公园省”之称，不仅冬无严寒、夏无酷暑、四季如春、气候宜人，而且是一个无地震、无水灾、无战争（指无国外侵略战争）、无巨风的极为安全地带；90%以上为喀斯特熔岩地带，适宜于发展生态林业和经济林业，同时也适应军工企业的安全隐蔽。从国防工业和国家重点机械工业安全角度，毛泽东、周恩来等老一辈国家领导人，高瞻远瞩，把事关中华民族前途命运和国家长治久安的国防军事工业战略基地，摆在贵州境内，是英明正确的。建议中央在加大对民族地区基础设施建设投入的同时，加大对六七十年代贵州业已建成的工业基地的投入。以军工企业和机械工业为龙头，以能源工业、化学工业、黑色和有色工业为重点，轻重工业并举，工农业结合，军品民品相配合，将贵州省建成我国名副其实的国防军事工业战略基地，确保国家安全和社会稳定。
4.创新制度。西部民族地区的贫困落后，主要原因之一是改革滞后。针对我国50年代建立起来的计划经济体制和与此相吻合的政治体制，邓小平力主改革。党的十一届三中全会以来的实践证明，谁先改革谁就主动，谁先改革谁先发展，谁先改革谁先受益。西部民族地区，由于自给自足的传统农业经济占统治地位，在生存线上挣扎的多数农民不敢冒、也冒不起大的风险，只能是小心谨慎，亦步亦趋地维持简单再生产的小规模经营，对待改革长期持保守和观望态度，由此影响了西部民族地区对待改革开放所持的态度，同时也是西部民族地区出现了一些“改革惊恐症”现象的土壤和社会基础。面向知识经济的21世纪，西部民族地区尽管困难重重，但是必须利用有限时间，实施政治、经济体制的真正改革，舍此别无出路。
（1）经济体制改革要认真补课。西部民族地区， 要按照中央历来对经济体制改革的政策要求以“三个有利于”为标准，参考东部沿海地区率先改革创造的经验，结合本地区实际，抓紧时间，主动对所有制、劳动就业制度、财政金融、工商税务、物价、外汇和分配等管理制度进行真实全面改革；中央应向西部民族地区派出改革督导员和检查组，对过去实行的每项改革进行检查验收，未认真实施改革的要补课，对改革中变型走样的要尽快纠正，限时完成。
（2）创新政治体制。西部民族地区近50年来， 历年地方政府财政几乎都是支出高于收入。早在1952年，民族自治地区财政收支相抵，还有过5737.1万元的盈余，自1957年以后，年年为赤字财政，且缺口越来越大。1978年，缺口为42.56亿元，地方财政自给率为50%；1990年， 缺口增加为137.65亿元，地方财政自给率上升为70.1%；1997年缺口扩大为717.6亿元，自给率又下降为50.53%。
更为严重的是，西部民族地区的财政预算支出基本上是维持“吃饭财政”格局，即只能保行政、企事业单位工作人员工资和教师工资。进入90年代以来，连“吃饭财政”也难以维持了。以贵州省为例，1990年，贵州省86个县（市）中，（注：资料来源：《贵州年鉴·1998》，贵州年鉴出版社1998年版。）发工资困难的只有9个，1991 年为15 个， 1992年为19个，1993年为27个，1994年60个。1994年之后，发工资困难的县（市）更多了。（注：参见王恩明：《切实落实“九五”计划，促进各民族共同繁荣》，《贵州民族》1996年第1期。）主要原因， 一是经济发展缓慢，二是机构庞大，吃财政“大锅饭”者众多，一个穷省，官民比例实际数高达1∶48.96，这是古今中外罕见的。官民比例失调，机构庞大，人浮于事，不得不彼此“人为制造工作”；为使财政能确保工资，又不得不强征、高征各种税赋和规费，由此造成民族地区一、二、三产业发展时起时落，有的地区甚至出现物资生产部门长期处于萎缩、停滞的状况。可见在西部民族地区如果不及时进行政治体制改革，不仅经济体制、教育体制的改革难以进行，就是已经取得的改革成果也会被僵化的政治体制所消化掉。
进行政治体制改革，首先要按照国务院确定的机构改革方案，坚定不移地实施民族地区的党政机关和企事业单位的改革，真正地把机构和人员减下来，大幅度精简“吃皇粮”的人数，减轻企业和人民的负担。通过机构改革，要尊重纳税人意志，按经济发展水平和一定时期的财政能力，对省（区）、地（州）市、县（旗）和乡（镇）村分别进行行政立法，拟定机构、人员法定编制，确定合理的官、民比例，减轻纳税人的负担，真正实行精兵简政，建立廉洁政府。其次，要按照民主自治的原则，科学修改《中华人民共和国民族区域自治法》，认真组织实施，中央应当赋予自治地方政府比特区更大的自主权，培植自治地方的内在发展活力和主动参与国内国际市场竞争能力。再次，要注意培养和大胆使用少数民族干部和本地干部，尤其是省、区级高级领导干部。对此，中央政府要充分信任，放手让本地区干部挑重担，并鼓励他们创造性地开展工作。应从中央各部或对口支援省、市，选派高水平、有干劲、年富力强、德才兼备的领导干部到民族地区的省区任党政一把手，领导该省区进行改革开放“补课”。对于个别长期处于全国经济社会发展后列的省区，尤其是贵州这样的省份，应采取特殊政策予以扶持。
5.教育超前、科教兴国。美国学者阿尔文·托夫勒在《力量转移》一书中说：“从个体生活、国内政治到全球竞争，谁能控制知识这一力量源泉，谁就能最终取得胜利。”西部民族地区面临的优先课题是“加快发展和消除贫困”。加快发展又须借鉴前人的成就，选择正确的技术路线和发展战略。消除贫困关键是解决资源有效利用、合理配置和最佳组合，这一切都离不开科学技术，离不开掌握现代科技和管理知识的智力劳动者和专业人才。因此加快发展和消除贫困关键在于要有高素质的人才。西部民族地区人才大量流失，在一个“人才贫瘠”的黄土地上消除贫困，谈何容易。因此建议：
（1）加快改革步伐，创新教育体制。 民族地区在加快政治经济体制改革的同时，必须加快教育体制的改革。传统的教育体制如果不改革，再多的投入也无济于事。为此，一要坚决摒弃我国几千年来“学在官府”、“以官治学”、“以权代学”的传统教育管理体制，按照马克思、恩格斯关于“政教分离”、“政校分离”的原理，（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第375页。）实施改革，建立具有法人资格，自主独立办学，以贯彻开发创新为主，符合“三个面向”的教学——科研一生产相结合的新型教育管理体制，以适合于党和政府实施科教兴国战略决策的要求。二是要加快民族地区高等院校的内部管理体制的改革，精简机构，压缩非教学人员，按照“四化”原则选配好校级领导班子，让专家、教育家管理学校；采取特殊措施加快师资队伍建设，合理配置有限资源，挖掘潜力，走以内涵发展为主的办学道路，进一步提高教学质量和办学效益。
（2）在实施改革的基础上，加大投入，超前发展民族教育。 西部民族地区面向知识经济实施人才工程，要分三步走：第一步，通过改革，改善硬、软件条件，创造适宜人才的人文环境，稳住现有人才，防止人才的再度流失。第二步，加大投入，培养人才。第三步，积极创造条件，吸引外流人才和引进外地人才。三步中走出第一步是关键。
（3）在国家实行“共建、调整、合作、 合并”和部属院校移交地方的教育体制改革的同时，暂缓实施高等院校面向本地区招生的政策。教育面对市场经济既要符合“游戏规则”， 又要符合“中国特色”。 1992年实行教育体制改革前，全国高等院校共1080所，东部沿海地区拥有540多所，占全国高校总数的50%。西部民族地区10省区211所，仅占全国高校总数的19.54%，由于该地区高等院校建校时间短、专业少、 办学规模小，其招生量相对东部沿海地区差距很大。而且，还由于该地区高等院校因体制僵化、经费投入严重不足、师资队伍极不稳定，致使办学困难、举步维艰。建议中央根据历史形成的高校布点的不合理状况和国情实际，将东、中部发达地区高等院校面向西部民族地区招生的政策延长到2030年。与此同时，采取措施加大对该地区高等院校的财政投入，并且强令该地区政府重视高校投入。
6.开展“新村建设运动”。西部民族地区的有形贫困和无形贫困的累计性积累过程，形成了农村社区延续几千年的“超稳定结构”和“类均衡状态”。突破的办法是开展新村建设，拉动农民需求。其依据是：第一，我国60年代“农业学大寨”运动中，许多地区已创造出“治坡先治窝”的新农村建设经验，后因被批判而抛弃了。第二，韩国70年代根据凯恩斯“拉动需求”原理，在全国农村开展“勤劳、自助、合作”，为更美好的生活而奋斗的新村运动。新村运动分三阶段进行。第一阶段项目相当简单，目标是改善生活条件，包括修建住房、厨房、厕所、美化居住环境。第二阶段则更多面向农村，包括修桥、筑路、修建灌渠、公共堆肥基地、农村公共建筑等。第三阶段，直接面向经济建设，包括创办农场、林场、开办工厂及开发市场等。新村运动采取民办公助相结合，利用了农村大量闲散劳动力，刺激了农民需求，带动了农村经济的迅速发展，使韩国仅用25年时间实现了经济“起飞”，创造了“人为的奇迹”。第三，我国实行改革开放以来，东部沿海地区，许多有远见的党和政府领导人，通过统一规划设计，有计划地诱导农民开展以改善居住条件、美化生活环境为主要内容的小城镇建设，拉动了需求，促进了东部沿海地区的迅速发展，改革开放20年，东部沿海农村发生了翻天覆地的变化，城乡差距已明显缩小。
西部民族地区农村开展新村建设运动，有计划地引导贫困居民由分散居住转向相对集中居住，其好处在于：一是集中有利于形成竞争性生存环境；二是有利于先进生产、生活方式的拓展，优良传统技艺的传承和农业科技的普及；三是有利于发展基础教育和职教；四是有利于现代信息系统的传输；五是有利于节省公共设施（水、电、路、邮电通讯等）和其他共享资源的投资成本和管理开支成本；六是有利于形成集体合力，提高劳动生产率；七是有利于过剩劳动力向建筑、运输、服务、加工等行业就地转移；八是有利于农业生产向专业化、市场化、现代化方向发展；九是有利于合理利用土地资源，形成股份制农场化的规模经营；十是有利于乡（镇）村实施行政管理，控制人口和实现社会治安综合治理。
西部民族地区农村开展新村建设运动应从以下几个方面入手：一是可以充分利用农村的大量过剩劳动力。仅够维持糊口的传统农业，不使用再生资本，其边际劳动生产率等于零，甚至小于零，存在大量隐性失业和季节性失业，可提供的劳动力数量巨大，只要政府出面组织或倡导，从营造新居、改善住房和居住环境入手，互换劳动不成问题。二是农村存在大量“不付代价的资源”，开展新村建设运动，进行新居建设使用的石、沙、灰、砖、瓦、木材等均可就地取材，成本费用低，并可以换工方式取用。三是国家和地方政府每年向民族贫困地区投入的扶贫资金、民族发展资金、民政救济资金、以工代赈款、农田基金款、城乡建设款等，并可争取世界银行、联合国有关组织和各种国际慈善机构、民间社团的贷款和捐赠款等，只要相对集中使用，包括政府财政专列新村建设补贴基金，供新居建设贴息贷款，用于农户购买水泥、钢材和装饰材料等，新村建设的展开不成问题。四是各级政府机构重叠、冗员严重，应选择一部分有专长、有干劲的干部，经专门培训后充实城乡建设局组成新村建设指挥机构，具体负责“新村建设”的规划设计、资金筹措、现场组织指挥和技术把关等有关事宜，使新村建设运动开展既轰轰烈烈，又科学扎实，不流于形式。五是民族地区乡（镇）和村级干部长期卷入春天抓植树、夏天抓“割肚”（人流、结扎）、秋天抓入库（税、公粮入库）的矛盾旋涡，干群关系紧张，社会治安不好，许多乡、村干部不愿当领导。如果用开展新村建设运动带动其他各项工作，刺激乡（镇）村干部“为官一任、造富一方”为老百姓办实事的积极性，不仅政府支付成本低，而且有利于把农村的官与民都纳入为同一目标而奋斗的健康有序的发展轨道，从而解决农村实行大包干后，基层组织出现断层和长期官、民南辕北辙的问题。六是农村有大量能工巧匠和知识青年，只要加强组织和培训，可以成为新村建设运动中的技术骨干和中坚力量。
基于以上理由，笔者建议国家在研究决定和布署农村工作时，结合东部沿海地区新农村建设的经验，把新村建设运动作为中国农村，尤其是西部民族地区农村2010年前的主要任务，摆到全党农村工作的战略高度上，有组织、有领导、有经费、有规划、分步骤地开展起来，并抓紧抓好。以新村建设为中心，“拉动需求”，调动农村干部和农民的积极性，去带动农村经济社会的健康有序的持续发展，加快西部民族地区现代化建设进程。
7.开征“支持不发达地区调节税”和实行差别税率。
开征“支持不发达地区调节税”。西部民族地区和东部沿海地区日趋拉大的经济社会差距，不利于贯彻新时期确立的平等、团结、互助和共同繁荣的社会主义新型民族关系，不利于中华民族的统一和社会的稳定。因此，建议完成机构改革任务之后，在东部沿海及中部发达地区开征“支持不发达地区调节税”，所征税额，全额上交国库，专项存储，用于支持西部民族地区经济社会的发展事业。其理由：
（1 ）开征“支持不发达地区调节税”的税种是由中国特色的国情实际所决定的。其一是中国几千年来，少数民族由于受历代统治阶级的压迫和剥削，形成政治、经济、文化、教育等各方面事实上的不平等。其二是新中国建立后，在我国计划经济体制下，比较侧重于是沿海地区的经济发展。实行改革开放由计划经济向市场经济转型后，中央的资金、政策、人才的投入也偏重于东部沿海城市。其三是东部沿海地区率先改革，形成我国一个较长时期的经济“双轨制”，使民族地区初级产品通过计划价格转化为东部沿海地区的高额利润收入；东部沿海地区经济迅速发展造成的“回浪效应”，大量吸附了民族地区的人才和资金。因此，开征“支持不发达地区调节税”，通过中央宏观调控手段，支持民族地区的发展是必要的，也是在社会主义制度不可能办到的。
（2）实施“对口支援”的一个具体措施。为了增强民族团结、 巩固边防、加速民族地区的经济文化建设，早在1979年党中央在全国边防工作会议上确定：北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏。1983年国务院批转《关于经济发达省、市同民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》的通知，明确由国家经委牵头，由国家经委、计委、民委共同负责抓对口支援工作。1996年国务院调整部分省市对口支援工作，由深圳、大连、杭州、宁波4 个单列市对口支援贵州省。对口支援近20年，较好地促进了少数民族地区经济社会的发展。在市场经济条件下，发达地区政府对企业和金融领域的调控能力将逐步弱化，企业间的对口支援由无偿转变为有偿，政府只能诱导，不能强迫企业做什么或不做什么，经济规律的作用将逐步取代“长官意志”。但是，少数民族省区经济上贫困落后现状又是不容忽视的。除个别省区，因计划经济体制下，对口支援方经济技术实力雄厚、支援力度大而变化较大外，多数省区不仅变化幅度小，而且差距在逐步拉大。因此，党中央、国务院应当寻求市场经济条件下，发达地区支援不发达地区的新途径、新措施。即在东部沿海地区及中部发达地区开征“支援不发达地区调节税”。
（3 ）开征“支持不发达地区调节税”是高举邓小平理论伟大旗帜的具体体现。改革开放初期，邓小平冲破两个“凡是”的束缚，鼓励一部分人和一部分地区先富起来。先富与后富是经济发展不平衡规律的体现，是完全正常的。不这样，就不可能打破平均主义的格局，不这样，就不能使竞争规律发挥作用，就不可能有市场经济。但是，先富、后富的地区间差距不能无限拉大，差距过大，贫富过于悬殊，在一定条件下，经济问题会转化为政治问题。党中央、国务院从第七个五年计划开始重视差距的缩小问题。1992年初，邓小平南方讲话时曾重点提出了要解决地区之间的“贫富差距问题”。邓小平同志讲：“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的：一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。如果富的愈来愈富，穷的愈来愈穷，两极分化就会产生，而社会主义制度就应该而且能够避免两极分化。解决的办法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展。可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出提出和解决这个问题，到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。”（注：《邓小平文选》第3卷， 人民出版社1993年版，第373—374页。）解决的办法之一是开征“支持不发达地区调节税”。
实行地区差别税率。由国家税务总局牵头，邀请经济学家、社会学家参加共同制定“支持不发达地区调节税征收条例”和“差别税率征收条例”。“支持不发达地区调节税”主要在东部发达地区的企业和富裕居民中征收，其税率应低，起征基数应略高，既符合缩短差距，有助于促进民族团结，又不致产生“劫富济贫”的逆反心理。把握适度，才会收到良好效果，这是其一。其二，通过“支持不发达地区调节税征收条例”规定，凡是发达地区的企业和个人带资金、技术到民族地区创办各种企业和实体的，无论原地或支援地所得收入，一律免交“支持不发达地区调节税”。其三，实行低于发达地区的差别税率。1994年以来，增（值）、消（费）两税，不分地区“一刀切”征收的做法，应予适当调整。现阶段，西部民族地区经济十分脆弱，为鼓励该地区本地企业发展和吸引外地资金技术进入民族地区创办企业，建议全国人大修改《中华人民共和国民族区域自治法》，允许民族自治地方实行差别税率，“放水养鱼”扶持西部民族地区“幼稚工业”和“萌芽型产业”的成长和发展，促进民族团结进步，实现各地区、各民族走上共同富裕的社会主义道路。
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