农民工社会保障模式比较与选择——以广东模式和上海模式为基础，本文主要内容关键词为：模式论文,广东论文,农民工论文,上海论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1007-905X（2007）05-0060-03
一、现行农民工社会保障模式的主要特征
（一）广东模式
广东模式是以1998年广东省颁布的《广东省社会养老条例》为标志，将农民工纳入城市社会保险体系的社会保障制度。目前实行这一制度的主要有厦门、南京、深圳、北京、天津、郑州等城市，但在具体做法上又有区别。这一模式的主要特点如下。
1.农民工主要参加工伤、养老、医疗、失业保险。
2.保费按月缴纳，但在一些项目的缴费率、缴费基数和待遇享受上与城镇职工有差别。如郑州市，在养老保险方面，农民工和城镇职工养老保险缴费基数、费率和退休后的待遇完全一致。目前国有、集体、“三资”和私营企业的缴费比例为31％，其中单位缴23％，个人缴8％；个体工商户缴费比例为18％，其中单位缴10％，个人缴8％。医疗保险方面，根据农民工的不同情况规定了不同的参保方式：农民工在城镇实现稳定就业的，随用人单位参加当地城镇职工基本医疗保险，单位和个人共同缴费，一般按单位8％、个人2％的比例缴费，门诊看病和住院治疗都有保障。农民工在城镇务工，流动性强、工期较短的，由用人单位按照当地上年度在岗职工平均工资的2％左右为农民工缴费，个人不用缴费。但只建统筹基金，不建个人账户，国家只负担农民工住院治疗的费用，门诊看病由自己解决。缴费方式更加灵活，可按年、季、月缴费，也可按合同期、工期一次性缴纳。农民进城从事个体经营的，可按照当地灵活就业人员参加医疗保险办法参保，参保费用全部由个人缴纳。此外，针对农民工建立“大额医疗费补充保险”，用于解决医疗保险统筹基金最高支付限额以上的医疗费用。参加了医疗保险的农民工得了大病，超出了医保最高报销限额，仍无力支付的，由“大额医疗费补充保险”支付。
3.农民工流动到其他地方就业或辞工返乡后，养老保险基金可转移，也可选择退保，但只转移或退还个人账户部分。
（二）上海模式
上海模式是指2002年上海市政府常务会议通过的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定的方案。成都、大连等城市也相继实施相似的社会保障制度。该模式的特点主要如下。
1.在城镇社会保障体系之外单独建立一套面向农民工的社会保障制度，有人称该制度为“三元保障模式”。
2.“三险”加“一补”。用人单位为其缴纳综合保险费后，外来从业人员（包括农民工，但不包括从事家政服务和农业劳动的人员）可以享受工伤保险、住院医疗、老年补贴三项待遇。从2005年4月起，额外对参保者提供一张药费补贴卡，并每月向卡中注入20元，外来工可持卡到全市400多家药房购药。目前，上海市为外来从业人员累计发放综合保险卡240多万张，卡内累计充值3.12亿元，外来从业人员在市内药店累计刷卡消费金额已达1.17亿元。
3.保费费率和缴费基数统一。用人单位以其使用的外来从业人员的总数乘以上年度全市职工月平均工资的60％为基数，按12.5％缴纳综合保险费。无单位的外来人员缴纳综合保险的基数，为上年度全市月平均工资的60％。外地施工企业只参加大病医疗和工伤保险，缴费率相应降为5.5％。无单位从业人员费用全部由个人缴纳。从事家政服务的外来农民工可向保险公司投保，每年缴纳30元保费，就可以在本人发生意外伤害时，从保险公司获得最高为10万元的理赔金。30元的年保费可由雇主和保姆协商承担。
4.委托商业保险公司运作和支付。大病医疗和工伤保险委托平安公司承办，老年补贴则委托中国人寿保险公司办理。参加综合保险期间，如遇工伤或意外伤害，则保险费一次性支付。25岁以下、一级伤残者最高可获78.9万元工伤保险。如果生病或因非工伤住院，在起付标准以上部分，由综合保险基金承担80％，个人承担20％。住院医疗费支付上限依据缴费的时间长短规定了不同的档次。按照最新的实施办法，外来从业人员缴费满一个月即可获社会平均工资三分之一住院医疗待遇。连续缴满一年及其以上的，上限为上年度全市职工年平均工资4倍。养老保险不设个人账户，只发放补贴凭证。3年内累计缴费满十二个月可获得一份老年补贴凭证，农民工达到法定退休年龄时凭证可一次性领取老年补贴。
二、两种模式的实践效果
（一）现行模式的主要优点
1.广东模式的优点
（1）把农民工纳入城市社会保障体系，符合世界社会保障发展趋势，有利于我国农村劳动力向城镇的转移和农民工的市民化，有助于我国城乡统一的社会保障目标的实现。
（2）用人单位雇用本地员工和外地员工时的社会保险负担相差不大，既有利于企业之间的公平竞争，也有利于农民工和城镇职工在劳动力市场上的公平竞争。
（3）根据农民工实际情况的差异，在一些缴费项目上他们与城镇职工有一定差异，体现了社会对弱势群体的关心和政府“以人为本”的执政价值理念，有利于社会主义和谐社会的构建。
2.上海模式的优点
近年，上海市参加综合保险的农民工不断增多。截至2006年6月，已有260万名外来从业人员参保，参保率已达到65％。上海市社会保障模式的优点主要体现在：
（1）费用全部由企业承担，符合农民工收入相对较低这一实际，有利于调动农民工参保的积极性。
（2）费用较低，企业负担较轻，有助于实现农民工社会保障的低水平、广覆盖。
（3）管理成本低，可操作性强。“三险”合一，减少了用人单位和经办机构的工作量。同时，由于委托的商业性保险公司业务网点已覆盖全国，便于农民工社会保险金的支取。
（二）现行模式的缺点和不足
1.广东模式的缺点
（1）费率偏高，用人单位和农民工个人都缺乏参保积极性。根据郑州市社保政策的规定，企业缴费总额高达职工工资的34％以上；根据广州市的社保政策，企业每个月需为每位职工缴纳200多元的保费，职工个人每月缴纳的各项保费之和达100多元，这对劳动密集型的中小企业和收入较低的农民工来说，都是一笔不小的开支。一项有关农民工参保的调查表明，83.2％的农民工不愿意购买目前推行的养老保险，接受调查的农民工90％以上没有购买养老保险。
（2）较长的缴费期与农民工的高频率流动之间存在矛盾，因退保而中断社会保险关系的情况比较突出。农民工从事的多数是技术要求不高的简单劳动，频繁的流动很难累计打工15年之久，农民工离开打工地之后，大多选择退保。一份最新调查显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概50万左右，每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。
（3）制度对农民工的透明度比较低，他们很难知道自己有多少权益，能享受多少待遇，因此，农民工对自己能否真正享受社会保障缺乏信任。
2.上海模式的不足
（1）社会保险项目不全。在社会保障项目上，目前城镇职工可享受工伤、养老、医疗、失业和生育五大险种，但根据上海市的农民工综合保险办法，农民工被排除于失业和生育保险之外。实际上，农民工是城镇中工作最不稳定、经常面临失业的社会群体。由于被排除在城市社会保障网之外，农民工在失业期间只能靠自己的积蓄或向亲友借钱度日，生活举步维艰，最后只能选择回归农村，寻求农村家庭、土地等对其基本生活的保障。这显然不利于农民工消除对土地的依赖，不利于农村劳动力的转移，不利于农业规模经营和农民收入的提高。
（2）与城保和农保制度都不衔接，从长远来看，不利于我国城乡统一的社会保障目标的实现。
（3）城乡不同劳动者在就业市场上缺乏公平性。由于企业雇用农民工的社保缴费率较低，为降低成本，许多企业更愿意雇用农民工，形成低端劳动力市场外来劳动力对本地劳动力的就业替代，造成就业市场新的不公平。
（4）养老补贴一次性支付，偏离了国际上通行的养老保障的真正内涵。同时，按上海市现行补贴标准，农民工退休时养老补贴数额有限，农民工的社会养老保险权益实际上没有得到真正意义上的落实。
（5）不利于社保基金在外来劳动力和城镇职工之间的风险共济。
3.两种模式存在的共性问题
（1）非缴费性的社会保障项目缺失。
在社会救助、最低生活保障和社会福利等非缴费性社会保障项目上，两种模式均沿用计划经济时期的制度规定，只覆盖具有城镇户籍的人口。调查显示，90％的农民工没有享受住房补贴和住房公积金，农民工在失业或遭受意外生活变故，陷于困境时不能享受城市最低生活救助。这表明，尽管农民工成为我国城市产业工人的重要组成部分，但他们仍缺乏正当的社会认可和人文关怀，这不仅不利于农民工的市民化，也不利于城市社会的稳定运行。
（2）各地的社会保险项目在参保对象、范围、费率水平和缴费主体等方面存在差异，不利于全国统一的劳动力市场的形成。
各地社会保障制度的差异必然导致社会保险关系接续上的困难。由于农民工流动性较大，异地就业时，只能选择先退保，再在异地重新参保，缴费年限也要重新算起。而社会保险待遇却与农民工缴费时间长短有着密切的关系，缴费时间越长，享受待遇越高，农民工频繁地参保和退保，社会保障利益必然受到影响。这样，本来是为农民工考虑的社会保障制度，由于各地政策的不统一，反倒成了影响农民工在不同地域之间转移的障碍因素。
（3）社会保障供给的单一性与农民工群体分化导致的需求多样性之间存在矛盾。
我国民工潮发端于20世纪80年代初。时至今日，农民工群体经多次分化，内部已具有较大差异性，大致可分为三个群体：一是有稳定职业和收入的群体，二是流动性较强的群体，三是季工群体。不同群体对社会保障的需求存在较大差异，而我国现行农民工社会保障制度缺乏对农民工需求异质化的考虑。总体来看，上海模式比较适合流动性较大的农民工，对于第一类农民工缺乏开放性，他们很难进入上海城保体系，形成对农民工新的歧视，不利于有市民化倾向的农民工在真正意义上融入城市。广州模式比较适合第一类农民工，而对第二、三类农民工在制度设计上有失公平。根据广州模式的规定，农民工只有在城市长期工作才能获得社会统筹部分的医疗和养老保障权益，农民工返乡或转移到其他地区后，医疗保险费大多被积累在了城市。养老保险费虽然可以转移或退保，但只能转移或退还个人缴费部分，统筹共济部分全部留在了城市，成为当地统筹基金的重要组成部分。有人统计，广东省每名参保一年的农民工退保，就向当地养老基金贡献1348元。而农民工老年时的医疗和养老责任却推给了家人和地方政府，这对农民工个人和劳务输出地政府来说，显然有失公平。
三、农民工社会保障模式构想
（一）充分考虑农民工的异质性，分类建立农民工保障制度
对于第一、二类已有稳定职业、生活来源和相对固定住所的农民工，可直接纳入城市现行社会保障制度。对不稳定就业、流动性较大的农民工，除工伤、失业、生育保险纳入现行制度外，养老保险应实行全国统筹加个人账户的运行模式。考虑到不同地域在承担养老保险责任方面的公平性，全国统筹部分应以全国农民工上年度平均工资为缴费基数，统一费率。缴费主体既可以是个人，也可以是单位。实行全国范围内每人一个账户，企业缴费的一部分和个人缴费的全部计入个人账户。这样，农民工无论流动到何处，只向该账户缴款即可。在缴费方式上，考虑到农民工工作和收入的不稳定性，应允许按月、季缴纳，也可在有工作和收入时缴纳、没有工作和收入时不缴费的不定期累计缴纳方式。在管理方式上，既可委托社保机构或银行进行领取和结算，也可通过建立全国统一的农民工社会保险结算中心并在各地设立分支机构进行领取和结算。要尽快对农民工个人账户进行全国联网工作，使个人账户透明，便于查询和转移。当农民工达到退休年龄时，即可按月领取。参保农民工死亡后账户余额可由法定继承人一次性全部领取。该模式的优点：一是效率和公平统一，责任和权益挂钩，有利于调动农民工的参保积极性；二是解决了农民工频繁流动产生的转移难问题；三是易于和现行城市社会保障体系实现对接，待基础养老金实现全国统筹后即可并入城镇社保体系。对于农民工的医疗保险，应根据农民工群体年纪较轻、发病较少、大病发病率较低的实际，建立“低缴费、广覆盖、保基本”的保障制度，不承担国有企业的历史债务，降低缴费率。如2005年深圳市政府四届二十九次常务会议通过的《深圳劳务工医疗保险暂行办法》规定，深圳市劳务工每月只出4元钱，便可享受既保门诊、又保住院的医疗保险。对于已参加农村合作医疗而又外出打工的农民工，在外发生住院医疗时，应建立允许按一定比例报销的制度。对进城后又参加了当地大病医疗保险的农民工，应使其与城镇职工享有同等待遇。
（二）建立涵盖农民工的社会救助、最低生活保障、社会优抚和社会福利制度
社会救助和最低生活保障的基本功能是对弱势群体的基本生活予以保障。在现代社会保障体系中，社会救助处于基础保障地位，它是保障社会成员生存权利的最后一道防线。社会救助具有权利义务的单向性特征，即不分男女老少、何种职业，只要符合条件都有资格享受。所以，无论哪一类农民工，都享有在困难时期获得国家无偿救助的权利，救助方式应根据救助对象的木同有所区别[1]。对于未达到法定退休年龄、身体健康、有劳动能力的救助对象，可以采取以工代赈的方式，通过修建公共工程等，开拓其就业机会，使他们通过劳动取得收入维持生活。此外，还应建立农民工的紧急救助和法律援助制度。城市居民最低生活保障制度是政府对城市贫困人口按照最低生活标准进行差额救助的社会救济制度，目前，我国最低生活保障的主要对象是具有城市户籍的居民。其实，农民工为所在城市工作，增加了当地税收，为城市繁荣作出了贡献，应把在城市工作一定年限的农民工纳入最低生活保障。对于在城市作出突出贡献的农民工和见义勇为的英雄，应进行物质和精神方面的奖励。对因见义勇为而受伤或牺牲的农民工，应对其本人及其家属进行优抚。在社会福利方面，应打破户籍壁垒，实行同工同权，农民工可同城镇职工一样享受住房公积金、经济实用住房、子女教育等社会福利，实现社会福利的均等化享受。
农民工社会保障是受各种因素制约的社会系统工程，当前及今后一段时期应重点做好以下几个方面的工作：一是建立健全城镇农民工登记制度，对各地务工人员的情况做到心中有数。二是国家有关方面尽快出台有关农民工社会保障的全国性指导意见，以规范各地工作。三是尽快实现养老、医疗基金的全国统筹，解决农民工频繁流动产生的账户转移问题。四是深化户籍制度改革，剔除依附于户籍的各种社会福利待遇，还户口以本来的功能。五是建立农民工工资支付和长效增长机制，切实保障农民工收入水平的不断提高。六是加快农村社会保障体系建设。农民工社会保障问题的最终解决途径是城乡社会保障体系的完全统一。当然，这是一个相当长期的过程。