中国就业战略的多重制约与阶段性特征，本文主要内容关键词为：阶段性论文,中国论文,特征论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国就业战略的多重制约
（一）转变增长方式、产业结构调整对就业总量、就业结构的影响与产业性就业战略
从某种意义上说，我国就业人口的规模庞大与失业人口的大量增加，是长期以来经济增长方式主要采取粗放型与外延式和在经济运行上实行计划经济体制的必然后果。因此，随着我国经济体制和经济增长方式转变以及随之而来的企业经营方式的转变和产业结构的调整，下岗和再就业问题的出现也就不可避免。经济增长方式的转变，促进企业改变经营方式，实现资产重组、下岗分流、减员增效与经济机制紧密相关，在此我们需要准确地把握经济增长方式的转变和产业结构调整对未来就业总量和就业结构的影响。一般而言，未来中国的就业总量取决于三个方面的因素：一是人口的自然增长，形成为新增的劳动力，这部分人口有专家估计未来10年内平均每年约有1500万人；二是农村剩余劳动力向城镇的转移，估计今后每年约有230—270万人左右；三是经济增长方式的转变与企业深化改革，建立现代企业制度，实现资产重组和结构调整，形成改革型的失业人口，按劳动与社会保障部1998年底的最新统计数据约有892.1万人，其中国有企业下岗职工有610万人。把三种劳动力供给量加总计算，21世纪初期的10年内，平均每年需要创造至少2500万个就业岗位，才能完全满足劳动力供给总量的就业需求。因此，对于我国的经济发展来说就业压力十分巨大。如果对于上述就业人口的总量进行分解，从目前来看，无论哪种渠道都面临许多困难。
按照有关专家的估计，我国国有企业的富余人员大约有2500万人，如果国有企业改革步伐加快，在3年内要排出企业富余职工， 让隐性失业显性化，则每年至少要排出800万人， 也就是说由于企业深化改革及转变经济增长方式这一项，每年的劳动力供给量就至少要增加800 万人，约占我国每年城镇劳动力供给总量的32%。这时为了保证下岗职工的再就业和整个社会的稳定，将必然会阻滞改革的深化和进程的加快，在企业资产重组过程中产业结构调整和企业机制转换，将尽可能地从扩大就业上下功夫，因为从经济增长方式的转变这一角度上分析，经济增长方式转变已是大势所趋，但是从经济结构变动规律上分析，不管是资本密集型还是劳动密集型，如果没有技术进步的带动，都会遇到边际效率递减，以致要素收益递减问题，只有技术进步带动的集约型增长方式才具有无限的增长潜力。
再从产业结构这一角度来看。世界各国工业化的一般趋势表明，任何一个国家的工业化过程，都是一种产业结构和就业结构的调整过程，随着工业化程度的提高和产业结构的调整，就业结构也必然会发生相应的变化，从较长时期看二者具有一致性。我国就业结构和产业结构的变动情况，则不尽然。1952—1978年，我国的产业结构变动明显而就业结构却变动缓慢，26年间第一产业产出比例从50.5%下降到28.1%，下降了22.4个百分点，但第一产业劳动力的比重只从83.5%下降到73.8%，仅下降年均降幅不到0.5%，与此同时第二产业的产出比例却从1952 年21%，上升到1978年的48.2%，增长了27.3个百分点，成为世界上工业比重最高的国家之一。这说明我国的工业化并没有推动农村人口的快速城市化，也没有促进劳动就业结构的同步变化，因此就业结构严重滞后于产业结构的变动。如1978年我国的第一、二、三产业的就业比重分别为73.8%，15.2%和11.0%，而第一、二、三产业的产出比重却分别为28.1%、48.2%和23.7%，第一产业的就业比重与产业比重相差45.7个百分点，说明我国的城乡二元经济结构不仅没有改变，反而更加明显。1978—1997年，我国的就业结构变化迅速，19年间第一产业就业人口比例从73.8%锐减到49.9%，下降了23.9个百分点，但第一产业就业结构严重滞后的现象仍然没有发生根本性的变化，1997年第一产业就业比重与产业比重的差距仍然高达31.2个百分点。固然造成我国产业结构与就业结构不合理甚至呈畸形状态的原因是多方面的，但就业结构严重滞后于产业结构的结果，将使我们在就业政策和战略上，必须面对农村剩余劳动力转移的长期性压力，面对城镇新增劳动人口的就业压力，而农村在消化农业内部的劳动力时显得力不从心，提供的就业岗位十分有限。由此可以确定，在产业性的就业战略上，我国的就业战略，应该是既要有利于实现城市工业企业的资产重组和效率的提高，努力为减员增效创造条件，同时又要从就业结构滞后的现实出发，实现效率型、高技术型就业模式与劳动密集型、第三产业偏重型就业模式的并存。
（二）农村经济发展、农村剩余劳动力的出路与就业战略的确定
从现代经济学的观点来看，农村经济的发展，一方面将产生人口城市化的强大推动力，通过农业劳动生产率和农产品商品率的提高与农业劳动生产率的发展，促进农业劳动力脱离土地耕种而踊入城市，使劳动力的就业结构逐步从第一产业向第二、三产业转化；另一方面，农村经济的发展为城市劳动力的增加创造了条件，只有通过农业剩余劳动力的转移，才能满足工业化过程对劳动力的需求，同时农村经济的发展也为农村劳动力的自我消化、就地转移创造了条件，只有通过农村各种经营的壮大，通过以农产品深加工为主体，以农业生产资料服务为导向的乡镇企业和小城镇的发展，才能为农村劳动力寻找到新的出路，才能引导农民走上农业产业化发展的道路。
城乡经济发展到一定程度后，必然需要形成城乡统一的劳动力市场，通过市场调节手段来合理配置城乡劳动力资源，实现社会劳动力在城乡之间的合理流动与转移。这是市场经济发展过程中，城乡之间经济交融性增强对城乡劳动力变动的客观要求，正是由于这种经济力量的推动，才使得产业结构的变动会带动就业结构的变动。但面对二元经济结构的现实，针对农村剩余劳动力冲击的压力，确立一种有利于城乡劳动力双重就业的劳动用工和就业战略，从一种较为长远的角度解决目前的下岗职工再就业与社会劳动力的就业问题就成为经济发展的迫切要求，因此需要制定城乡统一的劳动力市场政策。解决城乡二元劳动力市场的矛盾应当从劳动力成本入手，一是适当降低城市保障水平，二是将必要的保障制度扩展到农民工。解决了城乡劳动力的不合理成本差异之后，公平的竞争将增强城市居民的竞争意识，他们将只能靠专业技能而不是靠户口造就的特殊地位与农民工竞争。四川省的绵阳市，在建立一个统一的城乡通开的劳动力市场上进行了一些有益的探索。绵阳市的新型劳动用工制度的实施，使劳动力市场出现了城镇职工下岗和农民工进城并举，本地劳动力输出和外来民工输入并存的局面，据估计到年底，绵阳全市的再就业率将达到80%以上。但绵阳在建立城乡统一劳动力市场和实行新型的劳动力市场就业机制中还仍然面临着新的难题：一是由财政筹集安置资金，由于下岗职工不断增多，筹资压力增大；二是城乡劳动力在就业中的不平等，表现为在劳动力市场上的起点不同和制度性的工资差异，以及社会保障体制还远没有覆盖到进城农村劳动力。
由此可见，在城乡二元结构依存、农村劳动力转移压力面前的就业战略从近期目标来看，我们主张尽可能地通过发展小城镇和发挥小企业的作用，通过激发农村经济中心的活力来吸收农村剩余劳动力，通过对农副产品深加工和农村产业化与产业结构的调整来拽住农村劳动力，从而减缓近期内的城市就业压力。
（三）地区经济发展水平的差异与区域性就业战略
区域经济的发展与生产力水平发展的不平衡性，决定了劳动力布局的地区不平衡性，这也是我国地区经济发展战略长期以来形成的基本特征。从区域经济学的观点来看，由于我国的国有企业改革和工业布局在地区之间存在着一定的差异性，因此不同区域之间的再就业和就业压力也不一样，据劳动与社会保障部1998年统计，全国国有企业下岗职工主要集中在12个省，其中东北三省下岗职工占全国总数的1／4。这就是说作为一些老工业基地或国有大中型企业分布较多、经济发展区位优势较差的地区，其国有企业下岗职工的数量和规模也要大一些，相应地这些地区的就业和再就业压力也就更大。与此同时，由于经济发展的不平衡性，也决定了在区域分布上各地区解决再就业与就业问题时的手段、途径、速度与措施也会存在差异，其难易程度也不一样，这是区域经济发展的结果。因此需要从区域经济发展的角度，确定区域之间的不同就业战略，从有利于地方经济发展，有利于区域范围内人民生活条件的改善以及区域社会政治的稳定出发，采取适合地方特色的再就业途径。
从近几年我国区域之间的就业状况来看，劳动力跨区域流动就业有增无减，流动以省内为主，省际之间流动就业的特点是，东部经济发达地区是劳动力的主要吸纳地，而中、西部欠发达地区则是劳动力的主要输出地。
由上可见，区域性就业战略重点应该以降低西部地区和就业困难的地区的失业率为目标，对这些地区实施就业倾斜政策，鼓励劳动力的外流和输出。同时政府也应该利用优惠政策，推动劳动密集型产业的西进，缓解中西部地区的就业压力。
（四）对外贸易经济合作与外向型就业战略
发展对外贸易，是扩大国内就业，拉动国内经济增长的一个重要途径和手段。作为一个发展中国家，中国的产业结构必定是高新技术产业与低技术产业的并存格局，同样中国的就业结构也必然是一种知识与科技密集型和劳动密集型并存的模式，这种模式从对外贸易角度讲具有两个方面的优势：一是利用劳动力资源丰富的优势，通过发展和扩大劳动密集性产业，增加低成本产品的出口，达到扩大国内就业量的目的；二是通过对外交流与合作，在具有劳动力资源、数量、结构和质量优势的地区，有计划有组织地进行劳务输出，通过劳务输出减轻本地区的就业压力，通过劳务输出增加地区的外汇收入、增加输出劳动力的家庭收入，扩大其家庭购买力，通过购买力的增强又进一步启动本国市场，拉动本国工业生产的发展，增加新的投资，扩大生产规模，创造出新的就业岗位。因此，在确立我国的就业战略时，还必须根据外向型经济特征，从中国即将加入世界贸易组织的有利契机和挑战出发，利用国际经济大循环给我们带来的利润分配机遇，扩大劳动密集型产品的出口和组织更多的劳动力向国外输出，以缓解本国的就业压力。
外向型经济的大力发展和中国经济国际化程度的提高是“九五”以及下世纪初中国经济的基本特征之一。随着我国经济的国际化及企业竞争力的增强，我国外贸政策的重点将会转到出口导向战略上来，利用我国劳动力资源丰富的优势发展面向国际市场的产业将是非常明智的选择，显然，这会大量增加国内的就业岗位，扩大劳动力需求。此外，随着中国经济国际化的发展，劳务出口也将会越来越多。目前，印度、巴基斯坦等国的劳务输出收入占其进出口贸易额的10—15%，而中国按换汇额计的劳务输出仅占进出口贸易额的1%左右，潜力还很大。
（五）教育产业化与就业战略
经济增长是社会发展的根本目标，通过经济的发展来解决就业问题，是最为直接的最基本的就业措施。然而在现代经济社会，一个国家经济增长和经济的发展越来越依赖于资本中的技术存量和人力资本的作用，因此教育和经济增长之间便形成了密不可分的联系。在促进经济增长方面，教育的作用是不可估量的。世界银行研究报告指出，劳动力受教育的平均时间增加1年，GDP就会增加9%，这是指头三年的教育， 即受过三年教育与不受教育相比，能使GDP提高27%。 以后增加的学年收益衰减为每年使GDP增加4%，或者说，其后三年的教育总共可使GDP 提高12%。美国经济学家丹尼森对1929—1957年美国经济增长的研究发现，其增长中似乎有20%是由教育引起的。舒尔茨更是认为，教育投资对美国同一期间经济增长的贡献高达33%。尽管舒尔茨和丹尼森两人得出的数值不同，但教育对经济增长的贡献与作用则是客观存在的。
在我国，人口数量优势不能转化为人力资源质量优势，其根本原因在于教育不发达。因此为尽快实现我国经济增长方式转变、促进经济增长，我们必须首先在体制上和观念上实现教育发展战略的转变。从人口的就业战略来看，我国属于高就业模式的国家，从劳动力参与率来看，我国同样属于高参与率国家。极高的劳动力参与率大大超前于实际经济发展水平，其结果是人浮于事，低工资、低效率、高就业，而我国总就业率较高的一个重要原因是10—19岁年龄组劳动力参与率较高。1995年在这一年龄段中我国男性劳动力参与率为45%，女性为43%，而美国分别为24%和20%，韩国分别为14%和16%，印度分别为30%和16%，都比我国要低得多。显然，降低劳动力供给量最有效的办法是减少年轻人的劳动力参与率。未来15年劳动力供给增加的主要来源是新增劳动力，从目前新增劳动力的受教育程度来看，仍然大有提高的必要。据第四次人口普查资料，我国1990年15—24 岁的青少年中正在学校上学的占15.75%，而在业人口占78.29%，几乎每5个人就有4个人已经就业。这个年龄段的人平均文化程度很低，虽然文盲率只有5.72%，但大多数只有初中或小学文化程度。由于青少年过早地离开学校而走上工作岗位，文化素质过低，使得选择职业的余地很小，只能从事体力型劳动。降低青少年劳动力参与率最有效和最有利途径又在于增加教育年限，延长教育时间。能否将沉重的就业压力转化为新生劳动力的学习动力，关键在于是否能培育和发展运行正常的劳动力市场，是否能创造出一个自动吸纳高素质劳动者、排斥低素质者的机制，这是有效降低青少年劳动力参与率的一个重要条件。各级政府要增加教育投入，鼓励社会集资办学，鼓励私人办学，为青少年提供教育和培训机会，实现教育产业化。因此在降低劳动力参与率与发展教育产业上所应确定的就业战略应该是尽可能地通过推延青少年的就业时间，增加其受教育的年限。
（六）社会文化与就业战略
自改革开放以来，我们通过对劳动用工制度和就业制度的改革，已经逐步地营造出了一种适合于市场经济要求的新型劳动关系和就业机制。这种就业机制的形成和发展既取决于市场经济的发展，也取决于与此同时形成和逐步改善的诸多社会文化因素，诸如就业观念的转变，社会开放度的提高，就业选择的灵活等。确立我国的就业战略还要考虑到社会文明与进步程度，根据劳动者的心理承受能力和观念更新程度，确立一种比较稳定适度的就业战略。
温州是我国个体和私营经济发展最早的地区之一，也是对社会主义条件下私营企业新型劳动关系进行最早探索的地区。温州模式是以家庭工业为基础，以个体私营经济为动力而形成的小商品、大市场经济格局，个体私营经济灵活的用工方式，既创造了众多的就业机会，也促使了受雇人员就业观念的转变。在温州人那里，形成了“不说就业说创业，不说下岗说转岗，不找市长找市场，不求包揽求保障”的良好择业心态。正是个体私营经济的发展，才创造出了温州多层次的就业格局。温州模式说明，面对下岗只要有一种积极进取的精神，树立起崭新的就业观念和意识，就一定会走出下岗—再就业—再下岗的误区，在市场中寻找到新的起点。
二、中国就业战略中的宏观调控与阶段性特征
中国就业战略和就业政策的基本思路是以经济的发展和就业岗位的拓展为主体，以健全和完善的社会保障体系为保证，以建立劳动力资源的市场配置和调节机制为根本目标。由此出发，我们可以从中国的具体实际出发，有计划、分步骤地进行就业战略和就业政策的确立，但不能完全脱离或舍弃政府对劳动力资源的市场调控。政府至少可以在再就业工作中发挥组织协调、市场服务、社会保障与法规管理等四个方面的主导作用。此外，政府还应该在就业问题上从宏观角度进行以下三种调控：
第一，必须尽量从宏观上保持劳动力供需之间的总量平衡。尽可能地从社会经济发展的实际能力出发，拓宽就业和再就业门路，增加就业渠道，合理布局科技、产业和技术结构，创造出更多的就业岗位；政府也必须从社会经济发展和产业结构的变化对劳动力的需求出发，合理地对劳动力供给量进行适度调控，减少劳动就业和再就业压力，阻滞劳动适龄人口进入就业和再就业压力，阻滞劳动适龄人口进入就业和再就业队伍，并制定出合理的人口和计划生育政策，减少人口增长所造成的就业压力。
第二，必须维持劳动力供需之间的结构性平衡。通过对产业结构的合理调整，尽可能地使产业结构和就业结构趋于一致，使劳动力的部门、行业、职业构成合理，有利于社会经济效益最大化。政府也必须通过城乡劳动力交流和流动的有序化与合理化，尽可能地充分利用现有劳动力资源，调节城乡之间的劳动力分布结构，通过区域投资政策和区域间经济政策杠杆的有效利用，合理地调节区域之间的劳动力供求比重，使地区之间的劳动力资源分配合理。
第三，必须维持劳动力供需之间的动态平衡。由于人口年龄结构的差异，由于教育投入、教育政策和就业政策的变化，或者是由于经济发展的波动性，决定了每年需要直接进入就业状态的人口数量也不一样，同时产业结构的调整，企业减员增效，下岗分流等具体措施的变化也会引起对劳动力需求的变化和再就业人口的变化。因此从供需双方的总体而言，两者之间便存在着一种时序差异，对此如果不能作出准确的预测与安排，便会造成社会劳动力供需之间的矛盾加剧。因此，政府劳动部门在进行劳动就业岗位和需求量的宏观调控时必须掌握供求之间的动态平衡，使社会劳动力在供求时序上相互一致，使劳动力的供求量在一定时期内相对平衡，从而使就业与再就业的工作能够有序地进行。
关于发展战略一般从时间跨度上分为短期战略、中期战略和长期战略，对于中国未来的就业战略，也不妨按照一般的时间划分方法将其分为短期战略、中期战略和长期战略三个部分，并对其阶段性的实施进行分析。
1.短期战略：工程型战略。这是一种就业战略的近期目标，中国政府提出用3—5年的时间实施再就业工程，力争尽快缓解再就业和就业压力。再就业工程作为一项系统的社会工程，已引起了人们的普遍关注，其重要特征在于它的政府推动性、社会联动性和群众参与性。它首先是由政府提出并广泛推动的，同时又要求各个阶层，各个部门相互联动，要求广大群众和下岗职工、各种机构普遍参与，因此它的出发点是在较短的时间内完成这一宏伟工程，由此在这一特殊时期，解决再就业和就业问题的手段也就异常众多，方法各一，允许采取一些特殊性的措施，减缓再就业和就业压力。这种近期目标的实现，从再就业的实施情况来看是具有效力的，但它是在特殊时期的一种特殊手段，这种工程又具有如下特点：（1）它是一种非机制性的就业手段， 具有明显的运动式的特征；（2）它是一种暂时性的就业手段， 是在劳动力市场机制不健全、劳动力市场体系不完善、社会保障能力不足的条件下，由政府提出并推动的，仍然带有某种行政性的色彩；（3 ）它是一种非经济性的就业手段，强调在现有条件下，动员各种社会力量和社会经济组织，共同支持和帮助下岗职工重新就业，与通过发展经济、通过经济增长来解决失业问题的方式相比较，是一种非经济行为。尽管再就业工程具有上述一些特征，但通过它的实施，可为中长期就业战略打下基础。
2.中期战略：市场推动型战略。解决中国失业问题的根本途径，在于培育劳动力市场，建立和完善劳动力市场的运行机制，从而达到市场配置劳动力资源、主导就业模式的目的。要培育劳动力市场，建立和完善劳动力市场就业运行机制，要求做到：（1 ）打破劳动力的城乡界限，统筹安排所有劳动力的就业与配置，通过市场机制配置劳动力资源，解决就业问题；（2）打破劳动力的地区界限， 建立统一的劳动力市场，实现劳动力资源的宏观调配和组合，从而有利于避免劳动力就业在空间上的分配不均现象；（3）具有扎实的劳动力市场基础， 劳动管理部门具有对劳动力市场调配进行合理布局和广泛调控的能力和手段； （4）要建立和形成劳动力市场就业机制， 还必须健全劳动力市场运行的宏观调控机制、市场服务机制、社会保障机制和法规管理机制。
上述要求，从我国目前现实出发，在短期内都还难以实现。正是由此现实出发，我们提出中国的中期就业战略适宜采取一种市场推动型战略，这种战略主要是在未来5—10年内，通过近期3—5 年再就业工程的实施，基本上实现下岗职工的再就业，经过近期内的体制转换与制度更新，逐步建立起比较完善的社会保障体系，并维持一种比较稳定的失业人口比例，在此基础上采取社会政府安置扶持与市场推动的双重就业制度，在就业体制的运行过程中逐步加快和加大市场机制在劳动力就业过程中的作用。就是一些社会和政府安置扶持的就业手段，也要在其中加大市场经济机制的调节成分，尽可能地用市场经济原则和规律，来对劳动力市场及其供求产生作用，从而逐步地走出下岗职工再就业与就业、失业并存的双重压力状态。
3.长期战略：市场主导型战略。我国劳动体制和就业制度改革的最终目标是要建立起比较完善的劳动力市场配置机制和有利于劳动力配置优化的宏观调控机制，估计约在10年后，当通过再就业工程和市场就业机制推动的一系列市场化原则的实施，逐步建立起了比较完善的社会保障体制之后，与整个国家经济体系的市场化运行相一致，我们在就业战略上便主要是采取一种市场主导型战略。一方面要建立起符合农村工业化、城市化的城乡统一的劳动力市场，另一方面建立起有力的社会保障基础之上的政府对劳动力从总量、结构、区域分布等方面进行调节的宏观调控体系。从长远的发展趋势来看，市场主导型的就业战略是在维持一定失业率水平上的市场调节。因此，这种战略的明显特征是市场调节为基础，同时不能完全脱离或抛弃有条件的、影响社会经济大局的宏观调控。市场主导型战略的实施，标志着我国社会主义市场经济体制的完善和成熟的劳动就业机制的完成。
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