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中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1004—0730（2006）11—0023—05
一、引言
所谓区域规划是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署，具有战略性综合性的特点。由于其与土地空间紧密联系，所以在部分国家也称为国土规划，我国最高层次的区域规划即为《全国国土规划》。① 而区域规划体系是由区域规划法规体系、区域规划行政（管理）体系和区域规划运作体系构成的有机整体。其中，区域规划法规体系是核心，行政体系是手段，运作体系是关键。由于各界对区域规划法规体系的完善意见较为一致，即制定《区域（发展）规划法》，而区域规划行政体系与我国政府行政管理体系基本等同，所以本文着重探讨区域规划运作体系的构建，以期为新时期区域规划编制提供借鉴。
二、国内外区域规划运作体系比较
（一）国内区域规划运作体系
我国区域规划工作始于20世纪50年代中期，起初借鉴苏联模式，而后经历了20世纪60—70年代的停顿，80年代的复兴，90年代的高潮与衰落等几个阶段。目前的多数区域规划是上世纪90年代初编制完成的，但由于缺乏应有的法律地位，大量规划成果只被作为基础资料保存，未能发挥规划的应有作用。② 随着近两年区域规划的再次兴起，我国区域规划运作体系逐步趋于完善（图1）。但与我国现阶段区域差异明显、区际竞争激烈、农村地域广阔、城市化进程加速推进、资源环境问题日益突出、空间开发无序、空间结构失衡的国情还不太适应。具体表现在：（1）空间层次过多，目前达到7个；（2）彼此地位错位，如作为地域单元变动最为剧烈的市级行政区的市域规划最为普及，而作为社会经济基本地域单元的县级行政区的县域规划则相对薄弱；（3）统筹全国空间利用的国土规划亟待完善和获得相应法律地位；（4）涉及跨省级行政区的国家级城市区域规划进展相对缓慢，协调难度非常之大；（5）直接面对广大农村地域的村镇规划比较匮乏；（6）对国土空间无序开发缺少必要的管制规划。
图1 我国区域规划空间体系现状
（二）世界主要发达国家区域规划运作体系
区域规划起始于发达国家，发展历程相对稳定，区域规划运作体系也相对完整。除此之外，发达国家的区域规划还具有两个明显不同于我国的特点：其一是具有权威的核心法律作指导，如英国的《城乡规划法》、美国的《区域开发法》等等；其二是区域规划具有明确的问题导向，在这方面日本的国土规划表现得尤其突出（表1）。③④⑤⑥
三、新时期中国区域规划面临的机遇与挑战
科学发展观的确立和逐步属实，我们经济社会将步入一个新的发展期。新时期是我国区域规划工作的良好机遇期，同时也面临着严峻的挑战。客观认识机遇与挑战对于科学编制区域规划和理顺区域规划运作体系具有重要意义。
（一）“科学发展观”的全面实施
党的十六届三中全会以来，“科学发展观”已成为各地各行各业发展的指导思想，并得到全面落实实施。“科学发展观”是指导发展的世界观和方法论的集中体现，其实质是实现又快又好地发展。其中，坚持“以人为本”是落实科学发展观的本质要求，坚持“统筹发展”是落实科学发展观的根本途径。这也正是“科学发展观”融入新时期区域规划的切入点。⑦ 而此前我国多数区域规划坚持的是“经济优先增长”的方针，忽视了社会经济的全面发展，这与“科学发展观”的要求相违背。为此，新时期区域规划必须革新理念，坚持“科学发展观”为指导思想，这也是新时期区域规划变革的良好契机。但从另一方面看，如何革新区域规划编制技术和内容体系、如何科学编制主体功能区划规划、如何完善规划运作体系和规划管理实施等方面，都是新时期区域规划面临的巨大挑战。
（二）社会主义新农村建设的逐步推进
为了落实“科学发展观”，促进城乡协调发展，构筑和谐社会，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的伟大任务。而后《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》作为2006年中央一号文件下发，从此全国各地掀起了建设社会主义新农村的热潮。虽然中央一再强调建设社会主义新农村是一个长期的历史任务，不可能一蹴而就，要做好新农村建设的长期规划，因地制宜，逐步推进。但在“政绩利益”的驱使下，新农村建设已呈现轰轰烈烈的“造村运动”趋势，随之而来的是给当地政府和农村居民带来的新问题。为此，中央要求各级政府切实加强村庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点。可见，在建设社会主义新农村过程中，编制村镇规划将起着重要的先导作用。这也为新时期区域规划运作体系的完善提供了良好机遇。但我国农村地域广阔、地貌类型复杂、民族类型多样、人口分布不均、社会经济发展水平地域差异明显、缺乏村镇规划的编制经验，都成为新时期我国区域规划面临的又一个严峻挑战。
（三）区域城市化与城市区域化的双重影响
随着社会经济的发展，我国城市化进程加速推进，部分地区已进入区域城市化和城市区域化的双重影响阶段，如长三角、珠三角、环渤海等。该类地区是我国区域经济发展的引擎，已发展成为一个新的地域单元类型——城镇密集区（城市区域）。区域内各城市之间已由过去的激烈甚至恶性竞争逐步转向寻求错位竞争协同发展，但在一定时期内彼此无序竞争仍然是该类地区发展中的一个重要话题。同时，根据国外经验，一个成熟的城镇密集区所具备的功能和能量远远超出“1＋1＝2”的范畴，它可以使整个区域高度一体化，城市之间和谐共生、协同发展，并对更大的外围区域产生巨大的辐射能量，带动周边区域的快速发展，甚至产生全球性影响，如美国东北部大西洋沿岸大都市带、日本东海道太平洋沿岸大都市带等。⑧ 所以，促进该类地区的协调发展和培育更多的城镇密集区将是我国城市化战略的重要选择。这为新时期区域规划运作体系的完善丰富了内容（城市区域规划），同时如何通过规划协调彼此利益争端，促进共同发展，培育新型城镇密集区，也成为新时期区域规划必须解决的问题和挑战。
（四）行政区经济的“诸侯争霸”与行政区的潜在变革
目前我国还没有形成完全的统一市场，行政壁垒依然大量存在，区域经济直接表现为行政区经济。在“GDP政绩评价理念”的导向下，各地为了促进本地经济发展，一方面与周边各地展开激烈竞争，基础设施重复建设，主导产业雷同，为吸引外资和企业项目竞相提供更加优惠的投资政策，直接导致区际矛盾加剧；另一方面，不顾自身比较优势和资源环境的承载能力，大规模开发建设，直接导致资源衰竭、环境退化、自然灾害频繁发生，甚至殃及周边地区，即产生日益突出的“负外部性”。就宏观层面看，国土空间开发无序，空间结构严重失衡。这是行政区经济“诸侯争霸”和缺乏空间管制的直接后果。虽然国家已采取各种措施治理行政区经济，但这种局面在短期内难以改变。其中最直接的一个原因就是我国行政区设置级别过多，突出体现在市级行政区位居省县之间的尴尬地位。近年来部分学者和中央政府对行政区设置改革进行了大量研究，其中意见较为集中在调整省级行政区范围和撤销市级行政区。而目前部分城市为了扩展用地，纷纷撤县建区。可以预见，未来5—10年内我国行政区将面临一次潜在的变革。如何避免行政区“诸侯经济”，怎样协调区际矛盾，如何促进空间有序开发、优化空间结构以及应对行政区的潜在变革，这都是新时期进一步完善区域规划运作体系所面临的新问题。
四、构建新时期中国区域规划体系的设想
（一）区域规划运作体系的完善途径
根据上述分析，我们认为新时期我国区域规划运作体系的完善，要充分认识到急需解决的各种问题和正确把握各种有利机遇，以现有规划运作体系为基础，积极借鉴国外经验。目标应是构筑空间层次合理、彼此关系协调以及便于实施管理的规划运作体系（图2）。
图2 新时期区域规划空间体系
针对目前的规划运作体系，其重点调整和完善的基本途径如下：一要缩减现有规划运作体系的层次，即根据行政区变革的可能性逐步缩减市域规划；二是增编主体功能区规划，即为了强化空间开发的有序性和优化空间结构，对国土开发按照优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四大类型进行空间划分规划，从而完善区域规划的运作体系。三是强化现有区域规划运作体系中的薄弱环节，即根据社会经济发展的趋势和实际需求，强化全国国土规划、城市区域规划、县域规划和村镇规划。
（二）主体功能区规划与区域规划运作体系的完善
如上所述，编制主体功能区规划是完善区域规划运作体系的主要途径之一。但主体功能区规划在区域规划运作体系的地位，我们认为有两种方案可供选择：A方案是由中央政府委托编制全国域面的主体功能区规划，并以此为全国区域规划的核心，用以指导全国和地方的各种规划，与全国国土规划分工明确；B方案是以全国国土规划为区域规划体系的核心，用以指导其它各类规划，主体功能区规划由省级层面来做，全国国土规划中只对具有全国影响意义的主体功能区进行规划，如长三角、珠三角等优化开发区，辽东半岛、山东半岛等重点开发区等。省级编制主体功能区规划要实现省域国土“全覆盖”，规划单元坚持以“自然、经济、行政的均质性”为原则，以县域为基本单元，特殊地区可细化到乡镇或村落。
为了保持区域空间开发类型的一致性，主体功能区规划层次不宜过多，空间开发类型最好由一个主体功能区规划确定，这也是我们提出两个方案选其一的缘由。比较A、B两方案，我们倾向于B方案，这是因为一方面主体功能区规划要求规划空间单元越小越好，如选A方案编制难度和成本都比较大，比较而言由省级层面编制相对容易实施；另一方面，因为主体功能区规划的功能相对单一，若作为区域规划的核心，用于指导其它各类规划的效用可能不够全面，而全国国土规划具有综合性、战略性的特点，可承担区域规划核心的重任，同时国土规划中可以更加突出对全国重点主体功能区进行规划，这有利于理顺区域规划关系。
需要指出的是：（1）全国层面的主体功能区划分范围可能比较粗略，而省级主体功能区规划因为是全覆盖，与全国层面的主体功能区范围有一定重叠，这时就应该细化全国主体功能区类型，但应坚持“不可逆”原则，即国家划定的限制开发区和禁止开发区中不能再划出重点开发区和优化开发区，而优化开发区和重点开发区中则可以继续划出限制开发区和禁止开发区。（2）由于省级层面的主体功能区规划实现了省域“全覆盖”，且规划单元较细，因此市县级就没有必要再做主体功能区规划，需要做的是落实省级主体功能区规划和编制具体功能区规划。
五、新时期中国区域规划重要空间及规划重点
结合新时期区域规划运作体系的完善设想，我们认为新时期区域规划应坚持问题导向型原则，重点解决区域发展中的突出问题（表2）。
六、结论
经过近50年的曲折发展，我国区域规划迎来了一个新的发展机遇期。面临新时期发展背景的变化以及区域发展所产生的各种问题和现象，现有区域规划运作体系已显得捉襟见肘，迫切需要完善。缩减区域规划运作体系层次、新增主体功能区规划、强化全国国土规划、县域规划、城市区域规划和村镇规划等薄弱环节，是完善区域规划运作体系的主要途径。其中，主体功能区规划是区域规划运作体系中的一个重要层次，对于推进空间有序开发、优化空间结构、理顺规划关系有着重要的现实意义。但开展主体功能区规划尚需进行深入的理论与实践研究。不同区域规划的规划重点及解决问题应具有针对性，做到分工明确。
注释：
① 崔功豪、魏清泉、陈宗兴：《区域分析与规划》，高等教育出版社，1999年。
② 胡序威：《我国区域规划的发展态势与面临问题》，《城市规划》，2002年第2期。
③ 刘传明，曾菊新：《对完善县域规划体系的探讨》，《城市规划》，2005年第1期。
④ Man-Hyung Lee、Chan-Ho Kim：《韩国城市与区域规划体系发展过程与特点》，《北京规划建设》，2005年第5期。
⑤ 刘黎明、Rim Sangkyu：《韩国的土地利用规划体系与农村综合开发规划》，《经济地理》，2004年第3期。
⑥ 顾林生：《国外国土规划的特点和新动向》，《世界地理研究》，2003年第1期。
⑦ 刘传明、曾菊新：《新一轮区域规划若干问题探讨》，《地理与地理信息科学》，2006年第4期。
⑧ 许学强、周一星、宁越敏：《城市地理学》，《高等教育出版社》，1997年。