试论深化教育综合改革的实现路径——兼论“顶层设计与摸着石头过河相结合”，本文主要内容关键词为：摸着石头过河论文,试论论文,路径论文,兼论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识号：A 文章编号：2095-1760(2014)02-0005-12 改革开放30多年来，中国的教育改革采取的是自上而下的路径，教育改革的价值诉求明显侧重于国家主义和经济主义。[1]与此同时，在社会结构重建的过程中，由知识精英和基层实践者推动的自下而上改革，则为中国教育发展蹚出一条摸着石头过河的路径，包括素质教育在内的许多改革都遵循了自下而上的改革路径。总体而言，自上而下的改革更多地采用顶层设计的方式，而自下而上的改革则采用摸着石头过河的方式。前者依靠强大的政治资源可以迅速实现变革的意图，而后者则依靠基层实践者的首创精神为大规模改革提供先导和动力。但由于变革重心和适用范围的不同，单纯的自上而下和自下而上改革都无法有效破解改革的阶段性矛盾。在我国当前的教育改革中，尽管高层的改革决心和民众的改革意愿都非常强大，但却面临着中间环节缺失的问题。因而党的十八届三中全会首次明确提出“顶层设计与摸着石头过河相结合”，作为当前和今后一段时间改革的指导方针。面对当前改革的矛盾，我们迫切需要思考两种改革路径的内在逻辑是什么，二者相结合的难点在哪里，以及如何实现二者的结合等一些关键问题。 一、自上而下和自下而上改革的内在逻辑 (一)自上而下的教育改革：理性主义的线性思维 自上而下的改革倾向于以政策规约实践，它遵循“目标—方案—执行”的路径。这是一种将政策理念强加到实践活动的线性思维方式，其内在假设是政策方案的合理性和政策过程的连续性。决策者理所当然地认为，自己制定的政策方案不仅完美有效，而且也符合实践者的利益。在这种思维模式下，行政部门的决策者通常会在条块分隔的部门内部，通过层层传达的行政命令操控学校的变革。学校的自主权也被视为一种需要通过规章制度、反馈机制和其他政策工具来控制的干扰因素。[2]因此，自上而下的改革者通常不鼓励变通和越轨，而是强调对政策目标的忠实性。 从世界范围来看，自上而下的教育改革通常表现为强制性和自愿性的改革，前者以强制性的政策法令(即“大棒”)推动改革；而后者则以自愿性的资金诱使(即“胡萝卜”)推动变革。强制性改革尽管具有较强的政策效力和效率，但可能造成仪式化的倾向，最终损害学生发展这一最核心的教育目的。在强制性改革的压力下，处于基层的政策执行者可能会被迫做出某些象征性姿态，而不会改变自己长期以来习以为常的行为模式。同时，大部分自上而下的改革通常聚焦于教育的结构性问题，而不关注具体的课堂教学过程。因此，尽管各项改革轰轰烈烈，但在教室内部却没有发生丝毫改变。此外，强制性改革还会带来一些负效应甚至是反效应。美国学者考比特(H.Corbett)等人通过研究发现，马里兰州和宾夕法尼亚州推行全州强制性统考后，基层的学校教育工作者为应对危机，不仅缩减了课程设置和教学内容，而且还改变了教学策略，这种应试化的倾向给学生的发展带来了不利影响。[3]因此，尽管强制性改革的初衷是完美的，但在实际的政策执行过程中很可能走样，产生预料之外的政策结果。 自愿性的自上而下改革可能会带来实施者的机会主义倾向。接受自愿性改革的基层学校不仅可以获得不菲的经济收益，而且可以通过自己的改革姿态赢得声誉。因此，投机取巧的实施者会在不改变自身行为方式的前提下做出某些象征性的改变。美国学者伯曼(Paul Berman)等人对联邦政府资助的293个改革项目进行研究后发现，学校管理者把这些改革方案作为应对科层体制或政治压力的“廉价”方式。为创新而创新的行为，纯粹是为了满足科层体制的要求，使学校或学区在社区民众看来是与时俱进、不断进取的。[4] 因此，自上而下的改革是一种理性主义的线性思维方式，它从理性人的基本假设出发，坚信最优的政策会自发、自动地被基层实践者所接受、认同和实施，而政策实施的过程也不会受到外部因素的干扰。然而，国内外众多教育改革失败的案例反复证明了理性主义线性思维的局限性。加拿大学者富兰(Michael Fullan)就指出，教育变革是一个非线性的复杂过程，在变革过程中会出现不可预测和不可抗拒的干扰因素，包括政府政策的变化或修订、关键领导人的离任、新技术的发明、流动人口的增加、经济衰退带来的资源减少等，每个变量都会使变革过程走向十几种不同的方向，而每个方向也会随之带来几十种不同的反应。[5]2010年中国发布的教育规划纲要开启了新时期的教育综合改革，尽管教育规划纲要是在专家论证和广泛征求民意的基础上形成的，但是也要避免陷入过分自信的理性主义陷阱，充分考虑到强制性改革的负效应和反效应，而425个试点项目也要充分考虑到自愿性改革的投机主义倾向。深化教育综合改革的难点在于“综合”，它要求改革者摒弃简单的线性思维方式，考虑到改革过程的复杂性和各种干扰因素，动态地调整改革的目标、方式和路径。 (二)自下而上的教育改革：渐进主义的对象化思维 自上而下的改革由于自身特性和适用范围的限制，无法控制政策末端的变革行为，从而使得某些改革常常流于形式。自上而下改革的失败导致某些人认为，在改革过程中最重要的是基层实践者对于改革的动力和热情，以及实施改革的知识和技能。自下而上的改革是实践者基于问题和需要而发起的草根性变革活动。从自上而下到自下而上改革的转变，需要决策者和实施者实现自身传统角色的“翻转”。在自下而上的改革中，基层学校等实施主体变成了关键的政策制定者，而不是决策的执行者。而传统的政策制定者则变成了决定的支持者，而不是指令的发出者。[6]在此种背景下，校本管理被作为一种自下而上改革的典范加以推广。 自下而上的改革是一种“逆向规划”(backward mapping)的思路，它不是从理性的目标和方案出发推导出实现的路径和结果，恰恰相反它是从实施的结果或问题出发，往后一步步推导出实现结果所需要的政策目标和方案。[7]基于问题或结果的变革方式通常采用的是摸着石头过河的渐进理性主义思维，它关注的是眼前问题的解决，采用的是实用主义的认知方式。摸着石头过河尽管可以成为大规模改革的先导，但是对支持系统和配套改革的要求较高。此外，在改革目标明确的情况下，“总摸着石头总也不过河”，以及摸着石头过河的“非承诺性”和“拖延战术”严重威胁到改革的成功。[8]改革的目的是引发实践者的行为发生积极的变化，而要实现这种变化的持久化和制度化，就必须有组织规则和制度逻辑的重组。许多自下而上的改革随着改革者热情的消退和外部支持的退出，还未来得及内化为实践者的行动逻辑便胎死腹中。 自下而上的改革是一种个体主义的思维范式，它对局部的考虑大于整体，对特殊性的关注多于普遍性，在对改革问题和行为的认识上具有“社会化不足”(under-socialized)的倾向。从社会网络理论的角度来说，不仅整个教育系统“嵌入”在社会系统之中，而且教育系统内部的各个子系统也相互嵌套，由此形成了环环相扣、盘根错节的复杂网络关系。因此，在教育系统内部并通过教育系统实现预期的改革目标，就变得异常困难。诸如减负之类的教育问题，就与优质教育资源的配置、课堂教学质量的提升、家长和社会的压力以及就业市场的评价标准等因素相关，而不单单是学校内部能够独自解决的问题。忽视教育问题的“网络化”存在形式，就会带来碎片化的教育变革和创新，从而严重影响到改革的可持续性和最终成败。美国学者麦伦(Betty Malen)等人发现，校本管理等自下而上的教育改革之所以频频遭遇挫败，主要原因就在于学校实施变革的能力有限，以及地方教育部门的政治支持不力。[9]自下而上的改革能够充分基于自身需求构建改革方案，并解决了教育改革的内部动力问题，但是地方变革主体的经验主义倾向，造成了自身认识能力和执行能力的欠缺，以及对社会网络的忽视。深化教育综合改革的难点还在于“深化”，它要求基层实践者不能囿于局部性和暂时性的教育变革，而要深挖行为变革背后的支配因素，从而使变革行为能够持久和制度化。 (三)自上而下与自下而上改革相结合：涉险滩和过难关的阶段性要求 中国30多年的教育改革开辟了自上而下和自下而上的改革路径，然而教育改革的“中间环节”尚未打通，由此造成在国家的改革意愿和基层的改革活力都很强大的背景下，教育改革的最终结果并不理想。打通教育改革的中间环节需要自上而下和自下而上改革方式相结合。二者相结合的关键是实现自上而下的“下”和自下而上的“上”，即国家教育改革的执行和地方改革创新的推广。 当前中国正处于深化教育综合改革的重要历史时期，其阶段性特征突出表现为“深水区”和“攻坚期”等政策话语，前者概括了目前教育改革的“险”，而后者则概括当前教育改革的“难”。“风险”是行动者不熟悉的领域，是他们跳出长期以来行之有效的“惯习”之后面对的诸多不确定性。在这种情况下，他们不能依照传统的规则对事物做出判断，也只有在这个领域才能促使行动者深刻反思自己行为背后的制度逻辑，从而不仅改变自己行动的应用理论(theory-in-use)，更重要的是改变自己的信奉理论(espoused theory)。纵观国内外诸多失败的教育改革，其中最根本的原因就在于人们行动背后的支配逻辑没有发生变化，由此造成了改革的反复性。改革的目的是促使人们的行为发生持久性的变化，而真正迈入风险领域则是实现这种持久、鲜明变化的先决条件。因此，国外学者也将“风险性”作为判定真创新与伪创新的重要标准。 “困难”反映了改革问题的复杂性，是个人在面对变革任务时感到的无力和无助。“困难”凸显了个体认知的局限和能力的不足，是对变革性实践活动中主体间性(inter-subject)的吁求。人类社会发展的诸多难题都在人类的社会性实践活动中得到化解，而人类社会也在战胜一个又一个困难的过程中不断实现超越。“困难”揭示了人的单子化存在方式，而正是由于此种存在方式才导致了人们面对实践难题时的无力和无助。因此，增强人类实践活动的社会性和主体间性是化解各种“困难”的必然要求。处于“攻坚期”的教育改革，需要增强变革性实践活动的整体性、系统性和协调性，这既是人类实践活动的内在要求，也是走出教育改革困局的必要条件。从主体间性的视角审视教育改革的问题和行动，就会发现问题成因的多样性和改革主体的多元性。回顾国内外大大小小的教育变革案例，从中不难发现单方面的教育变革努力尽管可以取得暂时的成功，但是却无法解决许多根深蒂固的问题，诸如中国的考试改革问题就不是学校单方面能够解决的，现阶段的教育改革需要多种利益群体的参与和协作。 当前中国教育改革的阶段性特征对改革的方式提出了新的要求。自上而下和自下而上的改革都遇到了发展的瓶颈，自上而下的改革追求的是合法性，因而在不确定的条件下不愿“涉险滩”；而自下而上的改革追求的是有效性，但在缺乏政治支持的条件下难以“过难关”。深化教育综合改革需要实现自上而下和自下而上改革方式相结合。对于自上而下的教育改革，就是要直面改革实施过程中的难题，增强与制度逻辑和行为惯习决裂的勇气，能够在组织学习中重建自己行为的支配规则，真正将“上”面的改革意图和方案落“下”。对于自下而上的改革，就是要跳出对象化思维和实践逻辑的束缚，能够从实践话语走向反思性监控，从社会行动的网络化嵌入中探寻变革成功的条件，最终将“下”面的首创精神通达到“上”面的顶层设计。自上而下与自下而上改革相结合的关键是角色的转化和观念的转变，教育管理部门需要从组织结构和管理模式方面实现传统角色(决策者)和非传统角色(执行者)的整合，学校教育实践者需要从变革思维和变革主体方面实现社会结构和个人行动的整合。 二、自上而下和自下而上改革相结合困难的新制度主义分析 (一)组织逻辑的冲突：合法性vs有效性 从新制度主义理论的视角来看，自上而下的改革之所以难以实现预期目标，就在于决策者所处的制度环境强化了他们对地方学校的控制，制约了他们对地方学校决策行为的支持。决策者的专业知识、行为习惯和组织规则等正式制度和非正式制度，限定了他们对于专业角色的认同、对实践问题的解释，以及对决策行为的选择。这些制度逻辑通常是由于反复的实践强化，以及社会认可而获得合法性。制度环境要求组织要服从“合法性”机制，采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率。[10]因此，在自上而下的改革中，教育行政部门通常会遵循长期以来制度化的行为习惯，强调对规则和程序的遵守，而不鼓励越轨和失范，同时在政策执行上会更多地考虑公平而不是效率。由于自上而下改革的发起者和推进者主要是教育行政人员，因而在他们与制度环境的互动过程中会将追求合法性作为组织行为的首要目标。在强调教育公平的制度环境中，教育管理部门的决策者会倾向于平等地配置教育资源，而不是差异化地满足不同学生的需求，特别是天赋学生的个性化发展需求。因此，自上而下的改革者尽管期望通过人才培养模式的改革培养一批拔尖创新人才，但由于教育资源配置的“无差别化”要求，导致改革在制度环境的压力下最终难以实施。 自下而上的改革关注的是问题的解决，因而行动者追求的是有效性，而不太关注改革的合法性和可行性。自下而上的改革通常是迫于压力进行的变革，在对改革问题的诊断和解决上具有本地化的倾向。从组织与环境的关系来看，地方的教育创新最初都是为了满足技术环境的要求。近几年，国内外“翻转课堂”的兴起，从本质上说是为了提高课堂教学的效果，促进学生更好地学习。对于变革的发起来说，他们关心的是采用这一创新手段后教学效果的提升，而不考虑这一创新对于本地和其他地方的适应性。显然，翻转课堂对于教师的教学理念、学生的自主能力以及信息技术手段的运用等方面都提出了更高的要求，变革者追求有效性的行动逻辑会掩盖他们对于合法性的关注。自下而上的变革者由于所处的组织规模较小，制度环境的压力通常要小于技术环境的压力，因而他们更敢于采用一些新的技术手段来提高组织的效率。 因此，自上而下和自下而上改革相结合面临着两种组织逻辑的冲突，前者强调组织行为的合法性，而后者追求组织行为的有效性。尽管组织同时面对制度环境和技术环境的压力，但是组织自身的特征也影响组织行为的运作逻辑。自上而下的改革通常是由上级行政部门发起的，而这些部门作为公共组织，更多地受到了合法化机制的制约，某些时候会做出违背组织效率的行为。自下而上的改革通常是基层教育机构发起的，他们面临的技术环境压力相对较大，必须通过技术手段的更新提高组织的效率。两种组织逻辑决定了变革者在具体的行动中难以转变长期以来行之有效的观念和做法。自上而下的变革者通常不会允许政策实施过程中对于组织合法性的破坏，而自下而上的变革者通常不会考虑外部制度环境对于变革行为的要求。同时，自上而下改革通常采用的是普遍主义的立场，在改革深入推进的过程中也始终强调对目标的忠实性和一致性；而自下而上的改革则采用的是特殊主义的立场，在改革范围逐步扩大的情况下也始终逃不出个体化的思维。两种组织逻辑的冲突造成了自上而下和自下而上改革相结合的困难。 (二)变革能力的缺失：传统角色vs非传统角色 实现自上而下和自下而上改革相结合，需要改革者突破组织逻辑的束缚，保持传统角色和非传统角色之间的张力。在自上而下的改革中，教育行政人员的传统角色是改革的决策制定者，他们倾向于按照预定的目标和方案，强力推动改革的实施。按照“逆向规划”理论，他们的非传统角色是政策的执行者，他们需要通过组织学习深入了解地方学校的教育需求和问题，并依此制定相应的改革方案。然而，在实际的教育改革中，教育行政人员对地方教育改革实施的支持能力仍然相对有限。一方面，由于组织逻辑的制约，他们对于地方需求和问题的了解主要是为了更好地控制改革的进程，而不是为了转变自己的传统角色；另一方面，他们不了解地方实施者对于自己的期望，也没有能力满足新的角色期待。美国学者霍内格(Meredith Honig)的研究发现，教育行政人员在改革过程中通常面临四种悖论，即要求地方遵守规则抑或为创新留有余地，平均分配资源抑或公正地按需分配，深化试点学校的改革抑或扩大改革的惠及面，缓冲外部的压力抑或为学校变革牵线搭桥。[11]通常，在面对这些悖论时，决策者会倾向于选择前者，即遵守规则、平均分配、深化试点和缓冲压力，而对于后者所要求的非传统角色和能力则无力负担。这些能力的缺失使得自上而下的改革无法最终落“下”，而自下而上的改革也无法最终通“上”。 在自下而上的改革中，地方教育实践者是改革的发起者，他们的传统角色是问题的发现者和方案的提出者，他们能够针对局部的问题设计出特定的解决方案。然而，自下而上的改革者在分析问题和提出改革方案时具有情境化的特征，也就是说他们的分析视角和解决方案依赖于他们所处的具体社会环境之中，而对于此种认知的前提假设，他们通常会把它作为一种无意识置于自己行动的逻辑中，并会控制不同环境因素对于变革的干扰。自下而上改革的这种人格化和情境化特征，使得改革者难以将局部经验进行推广，许多类似的教育改革尽管在不同地方反复出现，但却难以串成线、连成片，而是形成一个个片段化的地方教育变革。实现自下而上的改革，需要地方教育改革的“去人格化”和“去情境化”，它要求教育变革者跳出局部化的实践逻辑，从实践话语走向反思性监控，从局部经验推演出普遍化的运作模式。但在具体的教育变革活动中，地方教育实践者通常只将目光聚焦于眼前的活动，而不能系统思考和整体构建地方改革的推广策略，从而使得许多自下而上的改革最终难以形成星火燎原之势。 因此，教育决策者由于非传统能力的缺失，无法为教育改革的地方实施提供有效的支持。地方教育实践者则由于推广能力的缺失，无法将局部经验上升为普遍做法。能力的缺失既与长期以来行之有效的实践行为有关，也与变革主体的理性自觉和实践努力有关。一方面，组织的制度逻辑限制了决策者和实践者非传统角色和能力的发展，另一方面，改革者的理性自觉和变革行为尚未突破制度的约束，由此造成了自上而下和自下而上改革在实施过程中的断层。 (三)制度供给的不足：公共利益vs私人利益 制度是一种重要的资源，教育改革是一种制度变迁的过程。在改革过程中，有效制度的供给不足会成为制约改革发展的瓶颈，使得最终的改革或流于形式，或无疾而终。制度变迁具有路径依赖性，人们过去的选择决定了其现在可能的选择。当下中国的教育改革尽管强调对地方首创精神的尊重和支持，然而在强大的路径依赖下，制度变迁还没有为地方创新提供充足的支持。造成有效制度供给不足的原因既包括东方权威主义的集权化路径依赖，也包括既得利益集团对制度变迁的反对和抵制。 自上而下和自下而上改革相结合是一种新的制度安排，特别是国家政策在地方的实施，以及地方创新在全国的推广方面，需要有效的制度供给。对于自上而下的改革而言，有效的制度供给应该满足决策者履行非传统的角色和使命，使他们在强化指令性控制的同时能够为地方创新留下余地，在平等配置资源的同时能够为个别化对待创造空间。有效制度的供给不足使得教育行政人员在面对外部压力，不能为地方教育创新提供有效的支持。当前中国的教育改革，正处于“涉险滩、过难关”的关键节点上，改革的阻力异常强大，制度变迁和制度供给在这种背景下显得异常重要。有效的制度变迁和制度供给会化解改革过程中的各种矛盾，为教育改革者提供强大的支持性资源。 对于自下而上的改革而言，同样也面临着制度供给不足的问题。自下而上的改革通常是以试点的方式进行。然而，这种试点性的改革方式也会阻碍有效的制度供给：“(1)试点权所带来的‘准租金’，可能会形成新的利益集团，产生排它效果，阻碍新制度的推广；(2)优惠政策所带来的利得会弱化制度创新的动力；(3)更重要的是，优惠政策会扭曲成本收益核算，新制度的推广受到限制。凡此种种，使改革本身成为改革的障碍。”[12]有效制度的供给不足使得自下而上的改革者无法摆脱自身利益的桎梏，通过改革的推广实现变革行为的持久化和制度化。 因此，在有效制度供给不足的情况下，自上而下的改革者无法为地方教育变革提供有效的支持，并且既得利益者对现行制度的维护也使得地方的变革很难得到认可。自下而上的改革者则会固守自己的变革领地，既要抵御外部环境变化的冲击，又要防范自身收益的外溢。实现自上而下和自下而上改革相结合，不仅需要化解两种组织逻辑的冲突，又要增强变革主体的非传统能力，还要供给有效的制度资源。 三、自上而下和自下而上改革相结合的途径 (一)组织逻辑的重建：以多元治理重建制度规则 组织经常面对技术环境和制度环境的压力，前者要求组织追求有效性的逻辑，而后者要求组织追求合法性的逻辑。两种组织逻辑的冲突使得自上而下和自下而上的改革很难结合起来。然而，人是组织中最活跃的因素，尽管组织逻辑一经形成便会对个体的行动产生激励和约束机制，但是作为一种社会行动的产物，制度逻辑又可以通过实践主体的行为变革实现重建。 自上而下的改革将重心放在对组织合法性的追求上，这是由于它们的主要发起者是政府部门等公共组织中的人员，这些人员长期以来将组织的合法性作为首要行动准则。因此，改变实践规则首先需要改变参与实践的主体，通过多元主体的互动重构教育改革领域的组织逻辑。实现这一目标，关键是要转变教育变革领域的权力运行规则，从教育管理转变为“教育治理”。治理是一种新型的资源配置和权力运作方式，从本源上说，它的内涵包含行动者的多元化、关系的网络化、制度的全面化和过程的协商化等关键要素。[13]对于自上而下和自下而上的改革来说，行动主体的多元化将带来不同的组织逻辑，而主体之间的互动又会促进关系的网络化，从而在正式制度和非正式制度的影响下，通过协商性过程实现公共权力的运行和公共资源的配置。这种新型的教育治理结构打破了二元分隔的管理方式，从而使决策者和实践者的角色可以在政府与社会的伙伴关系中相互转化，最终实现自上而下和自下而上改革方式的相结合。 自上而下和自下而上改革相结合，就是要加强顶层设计与摸着石头过河相结合。“‘顶层设计’原来是网络工程学的概念，指建设一个大系统前必须进行‘从顶层开始、从上而下的设计’，以保证各子系统之间的兼容、互通和联动。”[14]顶层设计不能简单地理解为高层人员的设计，它的核心是系统性、整体性和协调性。顶层设计并不否定基层人员的参与，恰恰相反后者的参与是保证和提高顶层设计质量的必要条件。在从计划经济到社会主义市场经济转轨的过程中，教育领域也经历了改革主体和重心的下移，然而经过30多年的改革，摸着石头过河的自下而上改革造成改革的基层化、局部化和部门化，并且在破解重大的制度瓶颈时自下而上改革者遭遇了“公地悲剧”(tragedy of the commons)，所有这些都要求更加重视改革的顶层设计和总体规划。推进教育的公共治理，可以防范部门利益固化造成的碎片化改革，也可以防范公共物品供给过程中政府职责的缺失。 (二)变革能力的提升：以组织学习转变实践行为 依据组织发展理论来看，组织行为的改变与组织学习密切相关。组织学习是组织获取、存储和应用信息的过程，它强调组织与环境之间的信息和能量交换。组织学习实际上是新信息整合到组织规则的过程，它可以通过聘用知晓新信息的人员，指定特定人员、专职部门或者“跨越边界者”(boundary spanners)收集信息。组织学习一般包括对信息的解释、存储和提取三个过程。组织经常面对多种信息，它们需要确定是否以及如何将适当的信息融入到组织的规则和惯例之中，因而对信息的理解和解释显得极为重要。在解释信息的过程中，组织会将它们进行编码，并作为组织的规则或具体的行动标准存储下来。当组织面对新的环境和挑战时，它们就会利用这些存储的组织规则，指导自己做出适当的选择和行动。因此，组织学习的过程就是组织创新的过程，它会促使组织成员转变自己习惯化的行为模式，从而实现组织变革能力的提升。 自上而下的改革者由于组织规则的制约，常常以居高临下的姿态控制政策的执行，在对基层信息的获取、解释和应用方面显得能力不足，难以实现新信息在自身组织结构中的内化，由此形成了一个相对封闭的科层体制，导致自上而下的改革者在推进改革过程中变革能力的不足。首先，科层组织是一个遵循程序和规则，并追求组织合法性的部门，因而在面对复杂性和不确定性时，通常会依照自己的偏好和过去的经验选择低风险的行为习惯，不愿接受新的信息和转变组织的规则。[15]自下而上的改革作为一种基于问题的变革性实践，尽管通过吸收新的信息实现了组织行为方式的转变，但仍然限于局部性的变革。变革者对于外部信息的理解、存储和应用仍然停留在经验性层面上，他们在实现从局部性变革到整体性变革方面也存在能力不足的问题。实现自上而下和自下而上改革相结合，要求组织成员通过组织学习，将新的信息融入到组织规则之中，实现组织行为方式的变革。 对于自上而下的改革而言，需要在科层组织内部设立新的部门，担负“跨越边界者”的角色，为组织提供新的信息，并引发组织规则的重构。科层组织对于外部环境的不敏感性，与自身的组织结构特征有很大关系。企业为促进自身的变革，就设立了专门的研发部门，负责新信息的获取和组织规则的转变。对于教育管理部门而言，为深化教育综合改革，首先需要通过组织学习增强对新信息的获取和理解能力，其次要区分组织的核心工作和外围工作，通过设立新的研发部门，率先引起外围组织结构的变革，最终实现整个组织规则的转变，使自上而下的改革最终落到实处。对于自下而上的改革而言，首先需要通过组织学习增强对新信息的存储和应用能力，特别是新行为方式的制度化和在不同情境中的应用，通过设立专门的技术转化和推广部门，引发整体制度环境的改变，使自下而上的改革最终扩散开来。 因此，实现自上而下和自下而上改革相结合，需要通过组织学习增强改革主体的变革能力。自上而下的改革者需要增强对新信息的获取和理解能力，通过设立专门的研发部门打破组织封闭的惯性，实现从外围到核心的组织范式转变。自下而上的改革者需要增强对新信息的内化和应用能力，通过设立专门的推广部门突破变革的局部性限制，实现从技术变革到制度变革的转变。 (三)有效制度的供给：以责权机制化解改革风险 改革是一项风险与收益并存的事业，有效的制度供给可以激励改革者积极应对外部的需求，促进自身行为方式的转变。自上而下的改革者在推进政策的实施时，面临激励制度和考核制度的供给不足，因而改革者不愿意在不确定的复杂环境下贸然采用基层实践者的创新做法，而是根据过去的经验和自己的偏好来处理改革实施过程中的各种问题，尽可能地规避风险，保证改革活动的程序化运作。因此，在有效制度供给不足的情况下，自上而下的改革者如果采取新的行为方式，不仅会给自己带来更大的风险，而且也不会增加自己的收益。在风险和收益不对等的情况下，自上而下的改革者通常会采取保守的姿态，象征性地回应外部的需求，而不会真正变革实践行为。 自下而上的改革者在发起和推进变革时，也面临着风险和收益不对等的情况。根据创新理论的研究，变革者之所以会发起某项创新，首要原因就在于创新给自己带来的收益(资金收益或声誉收益)超过了付出的成本。[16]在责权不明的情况下，某些需要集体行动的社会问题由于单个人的改革成本远远大于它的收益，使得这些问题成为始终无法解决的难题。同时，某些基于自身需要进行自愿性改革尝试的行动者，为防止改革收益的外溢，也不愿意将局部的改革经验进行推广。因此，在有效制度供给不足的情况下，自下而上的改革面临着改革动力不足，以及利益板结化的问题，从而使得改革过程中的难题成为“烫手的山芋”，并且局部的改革成功者也生怕别人“动了自己的奶酪”，不愿将改革经验进行分享和推广。 实现自上而下和自下而上改革相结合，必须为改革者提供有效的制度环境，以明晰的责权机制合理化解改革的风险和成本，从而有效地激励改革者转变自己的行为方式。对于自上而下的改革者而言，需要提供激励变革和缓解科层压力的制度环境，使他们敢于和愿意采取新的行为方式。对于自下而上的改革者而言，需要提供成本分担和利益分享的制度环境，使他们愿意采取集体行动，并通过有效的成本转化机制获得合理的改革收益。因此，建立有效的激励和约束机制，将会促进改革者做出相应的行为改变。