国企董事会建设的障碍——上海国资系统的调查研究，本文主要内容关键词为：调查研究论文,国企论文,董事会论文,上海论文,国资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出：“公司治理结构是公司制的核心”。建立以董事会为核心的企业法人治理结构是我国国有企业改革面临的一项重要任务。上海国有企业改革和发展对上海社会经济发展具有举足轻重的作用，加强董事会建设和完善企业法人治理结构是发展上海国有经济的重要战略步骤，是上海实现“四个率先”的客观要求，也是国家提出的2010年前必须完成的改革任务。
上海国有企业董事会建设尚处于初级阶段。现有国有（控股）集团公司及85%以上的二级公司都建立了董事会，但是多数企业董事会的组织、结构、功能、职责、制度等尚不完善，制约了上海国有企业的持续、健康发展。本研究课题旨在从分析当前上海国有企业董事会建设的现状和国资委直接持有多元投资企业股权的方式出发，进一步研究加强上海国有企业董事会建设、完善企业法人治理结构等问题，为政府决策提供有价值的思路和建议。
一、上海国有企业董事会建设的现状
自上世纪90年代初以来，根据中央的要求和上海的战略步骤，上海国有企业进行合并重组，形成了上海国有集团公司多级法人运行模式。1994年起按照现代企业制度的要求，逐步将公司法人治理结构引入了上海国有企业系统。到目前为止，调查样本中有17家集团公司和149家（占二级样本公司总数的85%）二级公司建立了公司治理结构和董事会。本课题的研究就是以上述集团公司和二级公司为样本的。
（一）上海国有集团公司董事会现状
1.集团公司董事会建设情况
上海国有集团公司都已建立董事会和监事会，其中有4家还建立了股东（大）会，占23.53%。
(1)董事会换届情况。集团公司中董事会成立至今未换过届的占总数的35.29%，近期换过届的仅占11.76%。大多数集团公司的董事会换届情况不正常。
(2)董事会专门委员会的建设情况。在集团公司董事会中，没有设立专门委员会的有4家；设立专门委员会的有9家，其中有7家集团公司设立战略发展委员会，3家设立投资决策委员会，6家设立薪酬与考核委员会，8家设立审计委员会，5家设立预算委员会；只设立了一个专门委员会（战略发展委员会）的有1家，设立了5个专门委员会的也只有1家。在调查中，多数集团公司董事会的专门委员会的职能基本没有发挥，形同虚设。
(3)董事会办事机构的建设情况。集团公司董事会中没有设立办事机构的占11.76%。
(4)董事会的人员情况。集团公司的董事会成员最少的为3人，最多的为11人，其中少于9人的有9家，占64.29%，董事会成员为双数的有4家（参见表1）；在国有独资集团公司中，只有2家有外部董事；国有多元集团公司中的外部董事均为股东董事；国有控股上市公司的外部董事占5人。集团公司董事会成员的年龄以50-60岁为主，学历以本科和研究生为主（参见表2）。
2.集团公司董事会成员结构
(1)董事会与经营层人员交叉兼职情况。国有集团公司经营层34.6%的成员兼董事，占董事会的30%。
(2)董事会与党委会成员交叉兼职情况。国有集团公司党委会51.9%的成员兼董事，占董事会的46.7%。
(3)董事长兼职情况。集团公司董事会中，党委书记兼董事长的比例为84.62%。
(4)外部董事情况。集团公司董事会中外部董事的比例为11.1%，其中国有独资公司的比例为6.1%；国有多元公司的比例为20%；国有上市公司的比例为33.3%；外部董事中73%通常由国资委委派，16%由熟人引荐，与企业管理者存在着一定的联系。由这种渠道产生的外部董事独立性受到质疑（参见表3）。
3.集团公司董事会运作情况
(1)董事会会议情况。定期会议：集团公司董事会2006年定期会议平均召开1.88次，其中没有召开定期会议的有2家，有1家集团公司召开会议最多，共6次。定期会议的董事出席率多数为100%，最低为75%；临时会议：集团公司董事会2006年临时会议平均召开4.88次，其中没有召开临时会议的有2家，董事的临时会议出席率多数为100%，最低为75%；通讯会议：集团公司董事会中，2006年通讯会议平均召开1.35次，其中召开临时会议的有4家，有1家召开临时会议最多，达9次，通讯会议的出席率为100%。
(2)董事会会议的表决情况。多数集团公司董事会采取举手表决的方式，有的还附加纪要签字的做法，其中有1家为口头表决，1家为投票表决；集团公司董事会均有会议记录，但会议讨论的议题几乎全部通过。
(3)董事会会议的内容情况。不少董事会会议的内容尚未超越公司的日常管理事项，未能显现重点放在公司的重大事项决策上，未能体现其作为国有资产经营者的社会责任。此外，也有一些集团公司董事会议、党委会议、经营层会议三会合一，会议纪要也是一份三签。
4.董事会制度建设情况
在集团公司中，虽然每家集团公司董事会或多或少都有一些制度，但制度比较齐全的仅有5家，不足30%；4家没有专门的议事制度；11家没有专门的决策制度；仅1家有董事会成员的考核标准，上海国有（控股）集团公司基本上都没有评价与奖惩制度。
（二）二级公司董事会现状
1.董事会机构建设情况
建立董事会的有108家，占总数的62.07%，建立股东大会的有84家，占总数的65.12%。
(1)董事会人员情况。董事会规模平均6.9人，年龄在40岁以下的平均0.8人，本科以上学历的平均2.8人，硕士以上的平均2.1人。人员情况与集团公司大体相当，有许多公司只有3人，也存在董事人员不足的情况。
(2)董事会办事机构设立情况。二级公司的董事会设有专门办事机构的仅31家，占20.81%。机构名称分别为：董事会办公室、证券事务部、综合办公室等。其中7家集团公司下属二级公司尚未设董事会专门办事机构。
(3)董事会专门委员会建设情况。二级公司的董事会设立董事会专门委员会的有42家，占28.19%；尚未设立董事会专门委员会的有107家，占71.81%。专门委员会成员基本上以企业内部成员为主，从市场招聘的只有1家（参见表4、表5）。专门委员会中开会最多的是战略委员会，但对企业重大决策的影响力有限，有相当一部分战略预案并未经过战略专门委员会讨论。
3.董事会运作情况
(1)董事会会议情况。2004年二级公司董事会的会议次数平均为2.79次，每次都有会议记录的占87.8%，有会议签名的占83.1%，通过决议的次数等于进行表决的次数，表明董事会在决策中董事并未发挥积极作用（参见表7）。
(2)董事会职权运用情况。部分二级公司董事会职权使用不规范。对照《公司法》的规定，有相当一部分董事会在投资上对总经理没有明确的授予权，缺乏制约经营层的相关机制，在重大事项决策方面未能履行义务。董事会授予总经理投资权限的为55%，董事会对重大事项的参与不够，如在经营方针和投资计划方面有权限的仅占40.9%（参见表8）。
二、上海国有企业董事会建设的评价与障碍分析
（一）对上海国有企业董事会建设的基本评价
应该说，上海国有二级子公司组建公司治理结构和董事会过程中，由于市场机制作用得到了较充分的发挥，政府定位比较明确，因此二级子公司层面的董事会建设和运营状况基本正常，并正在发挥积极的作用。但是，相比之下集团公司层面的法人治理结构，尤其是董事会的建设还存在诸多问题，其运营效能和作用发挥不够理想，尤其是存在以“排异”为主要特征的严重障碍。“排异”是医学上的专用名词，特指生物体在机体中植入某种非自身的物体时自然产生的隔离、拒绝、抵制和破坏外来物的机理，这里借用来说明董事会建设中遇到的类似问题。“排异”障碍给上海国有集团董事会运行造成了严重的后果，主要表现在如下几个方面：
1.董事会的核心地位无法确立
董事会是公司法人治理结构的核心，只有确立这种核心地位才能保证法人治理结构的正常运行，体现出资者的战略意图和社会责任。核心地位的形成一方面来自出资者的授权，另一方面来自对经营层的任免权。然而，上海国有集团董事会既没有享受出资者的充分授权，也没有掌握对经营层的任免权。
2.董事会的决策功能难以体现
董事会的核心地位通过掌握企业的重大经营决策权（包括企业发展战略规划、经营层的监督与激励、重大投资方针与计划、聘请外部审计人员和外部董事等重要权力）来体现。决策功能须通过董事会各专门委员会的有效工作、召开董事会会议以及制度保障等环节实现。但现实是，董事会专门委员会的建设并不健全，即使建立也没有发挥相应作用，有的形同虚设；董事会的各项制度建设相当薄弱，即使建立相关制度，也得不到有效执行和落实。董事会会议往往成为党政联席会议，有些会议讨论的是日常琐事，至于企业创新和社会责任等还未列入董事会的议题，有的重大决策还未经董事会讨论就已经实施了。
3.董事会的独立性严重缺乏
独立性是战略董事会的本质所在，是减少和避免“内部人控制”现象、实施有效监督的必要条件。董事会的独立性一方面表现在董事会与经营层的独立，另一方面表现在独立董事的独立。而上海国有集团董事会和经营层人员交叉、职能交叉、权力交叉情况严重，“内部人控制”特色明显；上海国有集团外部董事中几乎都是股东董事（产权代表），鲜见独立董事。即使如此，外部董事人数仍明显不足，多数国有集团外部董事仍只是点缀。
4.董事会的监督、激励机制尚未建立
监督、激励机制是董事会有效运作的基本保障，分为两个层面：董事会自身的监督、激励机制和董事会对经营层的监督、激励机制。前者主要源于董事的评价与考核体系，后者主要源于董事会对经营层的任免权与考核权。而当前的状况是，除了前面指出的董事会没有对总经理的任免权以外，对董事会几乎没有进行过评价与考核，甚至有很多企业根本没有考核体系，这就决定了上海国企的监督制约在董事会建立前后几乎没有什么改观。
（二）上海国有企业董事会建设障碍原因分析
1.国资委职能定位不规范
国资委在董事会建设中体现的是行政关系。由于国有资产的出资人作为所有者的监管体系尚未完全建立，其职能尚未完全明确，“委托—代理”的公司治理结构与“行政干预下的内部控制”之间的矛盾直接表现为国资委的职能定位的不规范。
国资委在董事会建设中出现了越位和缺位。国资委越位表现在对董事会的授权有限，政府主管机关对集团高层管理人员的直接任命，使得集团层面董事会对总经理没有任免权，董事会对经营层的关键权力缺失；国资委的缺位表现在作为股东的作为有限，缺乏对董事会的监督和激励。
2.新旧体制的摩擦
我国在计划经济体制条件下形成的一整套企业治理机制依然存在。在引进新的法人治理模式后，出现了新的治理结构与原有治理结构的并存现象，即所谓“老三会”与“新三会”的共存问题。这是计划体制对市场体制的“排异”。正确界定“老三会”与“新三会”之间的关系和地位，特别是党委会、监事会和董事会的关系，是董事会机构能否有效发挥作用的关键。
3.市场机制没有充分发挥作用
上海市国有企业董事会建设和企业法人治理结构完善工作基本上是由政府发起的，所以用得比较多的还是行政命令方式。因此，董事会建设中行政关系的烙印深刻，董事对于“其行为应对谁负责”的问题，部分人认为应当对委派人负责，部分人认为应当对企业和职工负责，更多的人认为应当对上级领导（国资委）负责（有些公司的董事会只是一味等待市国资委的安排进行董事会的换届）。由于董事市场和职业经理人市场尚未建立，因而董事的选拔、董事会的运作仍然采用行政管理方式，市场机制在建设中发挥的作用很有限。
4.市场环境不健全
董事会建设所需要的法律环境不健全，有关以董事会为核心的现代企业制度的法律已初步建立，但执行不力的情况比较严重。有很多集团董事会建设不符合法律的要求。此外，公司治理所需的社会环境不健全，如社会诚信缺失、国有企业难以破产、国家直接投资于国企之间的不合拍等。
5.文化差异
西方的传统提倡突出人的个性、鼓励发表个人意见和对事物的怀疑精神，而我国传统文化则推崇中庸之道、宣扬团队至上的思想。董事会治理中要求董事为了公司的利益据理力争，鼓励董事具有自己的思想，而这与我国的传统文化相背离。同时，我国文化中的官本位思想也对董事会治理中鼓励不盲从权威、董事会成员发挥作用的平等性产生了负面的影响。如依法治理公司与“不按规定办事”的差异；公司治理制衡机制与“企业一、二把手”的差异以及董事会集体决策、个人负责与“碍于面子、不提倡当面冲突”的差异等。
三、国外董事会建设的经验及对上海国有企业董事会建设的启示
（一）国外企业董事会建设和公司治理的经验
1.美国企业的公司治理模式
美国模式是在传统的自由市场经济基础上发展起来的以外部监督为主的模式。美国公司治理模式中的董事会往往占据重要地位。董事会对经理层授权，拥有决策和监督的双重职能。董事会为公司的未来制定战略和政策，确定公司的发展方向，同时监督公司经理层，确保公司的经营管理与先前制定的政策、计划、程序相一致，达到所要求的目标。美国董事会成员分为内部董事和外部董事，内部董事是本公司的经理人员，以及一些退休的富有经验的管理人员，外部董事则由一些机构、金融部门及离任的政府知名人士组成。
这种治理模式成功的内部因素是董事会的独立性。美国对独立董事的严格定义更是强化了董事会的独立性。只有董事不参与经营管理，并与公司或经营管理者没有任何重要的业务或专业联系，才可以被认为是独立的。同时，董事会在设置必要的专门委员会时，对专门委员会的成员规定中更强化了董事会的独立性；这种治理模式成功的外界条件是美国有一个外部强大的监管系统、发达完善的证券市场和人力资源市场。
2.日本企业的公司治理模式
日本公司的治理模式是一种典型的寻求内部监控的模式，这与它的法人控制企业股权体制有关。它在股东会与董事会之间设立了监事会。日本董事会中绝大多数董事来自公司内部，即使有一些外部董事，在董事会里也几乎没有什么影响力。承担监督职责的董事同时又是公司总经理的下属，不仅在业务上服从总经理的领导，而且在人事方面也受总经理控制。监事会的成员情况也类似。这种董事与经理合二为一的模式，将公司的决策权与执行权统一起来，体现出一种经营阶层主导型模式。这种模式为日资企业的发展起过重要的作用。但近年来，日本董事会也开始引入独立董事制度，并为此修改了《商法》。
这种治理模式成功的内部因素在于对经营者激励的机制，这种治理模式成功的外部条件是强大的监督：一是来自企业集团内部相互持股的持股公司的监督，二是来自主银行的监督，主银行是其主要的监督者。
3.德国企业的公司治理模式
德国模式也可以称为共同主导型模式，是指在公司运营时，股东、董事会阶层和职工共同决定公司重大政策、目标和战略的治理模式。这种模式的一个重要特点是“双委员会”制，有监察委员会（监事会，相当于美、日的董事会）和管理委员会（理事会，相当于美、日的高级管理部门或执行委员会）。监事会成员不能兼董事会成员，不得参与公司的实际管理。
这种治理模式成功的内在因素是企业职工通过选举职工代表参与监事会来实现对企业管理的“共同决定权”。这在客观上缓和了劳资矛盾，调动了职工积极性，保证了企业有相对稳定的经营环境，以及使公司经营者接受多方位的监督并形成良性制衡机制。这种治理模式成功的外部条件是股权十分集中，大股东有足够的动力去监督经营层。
4.新加坡淡马锡公司的董事会治理模式
新加坡的淡马锡公司是一家国有独资的投资公司。其董事会由来自公共和私人机构的9名成员组成。董事中除1名总裁和1名财政部代表外，其他都为独立董事。淡马锡董事会成员的任免必须经总统审批，政府把董事看作是股东最可靠的受托人，董事也以股东的利益为决策的出发点和归宿，形成良好的治理模式和治理制度。
这种治理模式成功的内在因素是政府、董事会、经理层之间的相互独立性。这种治理模式成功的外部条件在于新加坡是精英社会，能在吸收各方经验的基础上结合本国实际，形成有自己特色的治理模式。
（二）各国董事会治理模式对我国的启示
由于各国的具体国情不同，因而公司治理模式不尽一致，有其各自的运作特点。但它们必然有一些共同的特性，值得我们借鉴。
1.依法行事
无论是美国、日本、德国还是新加坡，其企业法人治理结构设计的前提是有完整的法律体系和依法行事的习惯。美国政府针对“安然公司事件”专门制订了《SOX法》，要求在美国上市的公司都必须就公司的内部控制体系向公众说明，并对说明负责。德国2006年6月专门颁布了《德国公司治理规则》，以加强其公司的治理水平。日本政府为适应引入独立董事制度的要求，在1999年对《商法》进行了修改，以立法形式把独立董事制度确定下来。所以，健全法律制度、强调依法行事是各国搞好公司治理的前提条件。
2.董事会一般都具有较强的独立性
具有独立性的董事会是公司治理机制有效运作的保证。在国外公司治理模式中，董事会的独立性体现在两个方面。一是引进足够数量的独立董事。这种做法可以起到四两拨千斤的作用：独立董事可以加强内部控制机制，有效解决“内部人控制”问题；独立董事可以打破公司固有的思维框架，拓宽视野；独立董事可以带来市场的观念和成功的经验知识；独立董事可以提高董事会的决策能力和决策质量。二是董事会下设若干专门委员会。这些专门委员会由独立董事领衔，在董事会决策以前，开展专门的调查和研究为董事会提供方案和建议，有效地保证了董事会的独立性。
3.有一个良好的市场运作环境
发达和健全的产品市场、资本市场、经理人市场、董事市场等对企业法人治理体制的完善具有很大的作用与影响。公司治理需要利用良好的市场机制，良好的外部环境可以优化企业董事会的价值判断。公司治理的评价最终来自市场，市场会要求企业把公司治理状况与内部控制体系都尽可能地透明化，事实证明这对加强企业的监控非常有效。
4.政府职能明确
政府的职能明确是国有企业公司治理模式成功的保证。公司董事会只有在市场机制的作用下运作，才能保证其市场化导向，保证股东的最大利益。特别对国有企业而言，政府的职能明确是其治理机制有效运作的前提条件。可以说新加坡在这方面提供了成功的范例。
四、需要正确处理的四大关系
董事会是法人治理结构的核心。董事会建设旨在使企业的决策权、执行权、监管权在股东会、董事会、经理人之间重新划分，以便建立一个兼顾利益相关者利益、能科学决策、有效执行、权力制衡的制度和体系。所以，上海国有企业董事会建设势必面临各方面关系的处理问题。
上海国有企业在建立现代企业制度过程中之所以产生了严重的“排异”现象，一个重要的原因是如下四大关系没有理顺：国资委与董事会的关系；董事会与经营层的关系；董事会与党委会的关系；董事会与监事会的关系。这些关系处理得不好，或者还是按原来的习惯思维来考虑，都可能给国有企业的董事会建设和公司治理结构完善带来不必要的障碍。我们需要用发展和改革的眼光来正确地认识与处理这些关系。
（一）国资委与董事会的关系
国资委与董事会关系的本质是股东代表与其代理人——董事会之间的信托关系。正确处理两者之间的关系是董事会核心地位形成的关键。
1.国资委股东的特殊性
根据两权分离和委托代理理论，董事会是企业的经营实体，董事会对股东大会负责，并接受股东大会的选择与评价。由于国有企业的股东从法理上来讲是全体人民，各级国资委作为国有资产的产权代表，其责任除了监管国有资产、保证它保值增值外，还肩负着国有资产结构调整和国企改革的任务，以及有关的行政管理业务。这样的体制决定了国资委特殊的股东身份。主要表现在：1)国资委是强势股东。由于国资委是一级政府所掌控的国有资产的代表，对国有独资、国有控股企业具有绝对的控制权，在与董事会的博弈中，国资委始终处于强势位置。2)国资委以合规为行为准则。国资委平时考虑得更多的是符合规定，而不是承担风险，因而国资委在挑选董事、考核董事和做决策时会表现出“超股东”的行为。另外，国资委也很难像普通股民那样“用脚表态”，所以在选择董事、经理人方面会格外小心，这就是国资委强调要把董事的委派权和经理人员的推荐权抓在手中的原因。3)国资委是一个“首长负责制”的行政体制。各级国资委都是一级行政组织，具有行政能力。国资委对其监管的国有独资、国有控股企业有一种行为的冲动，决定了它不时地会干涉企业内部的具体经营活动。国资委行为的模式，又是行政首长负责制，所以对下属国有企业的决策和监管，更多的是首长拍板制。4)国资委是国有企业董事会建设的推动者。国家国资委要求各地国资委积极推动当地的国有企业董事会建设，这样的推动者角色，使得国资委在国有企业董事会建设中的作用非同一般。从道理上讲，董事会建设应该是企业自身的需要，依据有关法律来建立股东会、组成董事会和招聘经理层。鉴于上述当前体制背景下国资委的特殊股东地位，就必然造成了当前法人治理结构，尤其是董事会建设和运行的困难。从构建科学的公司治理结构目标来说，这个难题必须破解。
2.理顺国资委与董事会关系的路径
国资委与董事会的关系，首先是依据《公司法》划清双方的职责界线；第二，尽量利用市场经济机制来处理好两者的关系；第三，旨在保证国企董事会的独立性和有效性，从而尽到出资人的职责；第四，董事会应对国资委负责。
作为国有独资公司的法定必设机构，董事会具有相对的法律地位。董事会职权源于法律规定，而不是股东会或国资委的授权，对于法律规定的董事会职权，股东不得限制和剥夺。
国资委作为股东代表，它与董事会之间是权利委托关系。国资委行使股东会的职权，而且它行使的职权有些部分可以委托给董事会行使，所以其职权最大也只相当于普通的股东会。
《公司法》对国有独资公司做了特别规定，规定指出：由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责；国有独资公司章程由国有资产监督管理机构制定或者由董事会制订报国资委批准；国有独资公司不设股东会，由国资委行使股东会职权，国资委可以授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。国有独资公司设董事会，董事会成员由国资委委派，董事会设董事长一人，可以设副董事长，董事长、副董事长由国资委从董事会成员中指定。
从长远来讲，国资委需要逐渐地利用市场机制来选择董事，并让各个国企的董事会自己来选举董事长和提名董事候选人，报国资委（相当于股东会）批准。国企的董事是一个新的角色，要胜任战略性董事会对董事的要求，原来的国企领导和政府部门官员都需要有很大的改变，同时也要突破现在的视野，在国企之外寻找和物色合适的董事人选。要做到这一点，必须利用市场机制。所以国资委的“管人、管事、管资产”是指利用市场机制来选好、管好国企董事会的董事，并通过他们用市场机制来代管好国有资产。离开了这一点，国资委很难处理与董事会之间的关系，难以解决国有企业所有者“缺位”和“越位”问题。
（二）董事会与经理层的关系
在我国公司制企业中，董事会与总经理（经理层）的关系问题一直是个非常棘手的问题。因为《公司法》中关于董事会与总经理职权的规定存在一定的交叉现象。
1.董事会和经理层之间的问题
从我们调查的情况来看，国资委直接监管的有些集团公司和控股公司董事会和经理层之间人员交叉严重、职责不清，权力界定不清，认识不清。董事会主要负责“战略决策、重大投融资决策以及重要人事任免及考核等职权”，而经理层则负责“执行董事会决议和企业日常经营工作”。但是，在实践中，什么是“日常经营工作”，董事会与经理层在理解上存在一些分歧，从而造成董事会与经理层在部分业务上出现权力重叠、权力纷争与权力真空并存的现象。
2.产生问题的原因
(1)历史原因：董事会的成员多数由原来的厂长、党委书记等人组成，其法人治理结构带有原有体制很深的痕迹与烙印。
(2)制度原因：国有（控股）集团公司的领导干部与政府干部采用同样的管理方法。董事会与总经理之间的关系是公司内部关系，董事会完全拥有足够的积极性去增添或削弱总经理的职权，然而国有企业的董事长和总经理的任命权属于相同上级组织部门，这就破坏了内部关系。
3.理顺董事会与经理层关系的路径
根据《公司法》规定，国有企业的董事会可以用公司章程来界定董事会对经理层的授权和委托。所以根据各个国企的情况在公司章程中可以有不同的规定。这样就很难制订一个普适的规定和条例。但以下两条可以作为处理两者关系的准则：
(1)权责分清，制度为准。公司的董事会、经理层的权责界定，是通过《公司章程》来规定的。所以在章程的制定过程中，一定要认真、谨慎地进行讨论和明确，力使能清楚地划定界限，不留模糊。这是处理好两者关系最基础的工作。
(2)沟通合作，相互尊重。从公司治理的原则而言，董事会是公司的“经营决策中心”，董事会有权聘任与解聘包括总经理在内的企业经理层人员，但这决不是所谓董事会领导下的经理负责制，而是一种委托代理制。他们之间分工不同，不存在上级下级的“行政”关系。
4.理顺董事长与总经理的关系
作为董事会与经理层关系的引伸，董事长与总经理的关系也是一个在推进国有企业董事会建设和公司治理中必须面对的问题。
董事会与经理层的运作机制完全不一样。董事会是集体领导、个人投票，董事长是董事会的召集人，具有与其他董事相同的一票投票权，而不是董事会的“一把手”。董事只有在会议期间发挥作用。董事会闭会期间，除非董事会有授权，董事长也不能完全代表董事会。而经理层是以总经理为首负责日常的执行，他们在董事会授权下，利用公司的法人财产权来经营企业，获得期望的效果。总经理应该对董事会负责，而不是对董事长负责。
从加强监管的角度出发，董事长以不兼总经理为好，否则董事会对总经理的监管和制衡功能很难发挥。因此在企业中，具体的业务完全应该听总经理的，董事长只有在开董事会时，才有权对公司的经营状况和有关处理意见发表自己的看法，以便引导董事们讨论这种状况和建议，形成相关决策，去影响总经理及经营班子。
（三）董事会与党委会的关系
1.党委会在治理结构中的法定地位
《公司法》第十九条规定：在公司中，根据《中国共产党章程》的规定，设立中国共产党的组织、开展党的活动，公司应当为党组织的活动提供必要条件。2004年出台的《中央组织部、国务院国资委党委关于加强和改进中央企业党建工作的意见》强调，坚持党的领导、发挥国有企业党组织的政治核心作用是一个重大原则，在任何时候都不能动摇。要建立健全企业党组织，发挥政治核心作用，参与企业重大问题的决策的体制和机制，保证、监督党和国家方针政策在中央企业的贯彻执行。
上述法律和规定，是人们在讨论和处理国有企业董事会与党委会的关系时经常用到的依据。这也是处理两者关系的基本出发点。
2.党委会在公司治理过程中的困惑
(1)新《公司法》并没有规定党组织在公司如何运行和发挥作用。但事实上，国有（控股）集团公司党委会的政治核心作用主要是通过党政联席会议等方式参与企业重大问题决策和重要人事决策来实现的。
(2)由公司的党委书记兼任公司董事长，党委在国有企业中的核心地位得到了强化，但这也强化了“一把手负责”的内部人控制体系。事实证明，这种方式未能体现建立社会主义市场经济的要求，难以体现国有资产出资人的利益。
(3)随着新《公司法》的颁布实施，面对“既要维护董事会对企业重大问题的统一决策权，也要保证党组织的意见和建议在企业重大问题决策中得到尊重和体现”的国有企业党组织，遇到了前所未有的挑战。比如，随着外部董事在董事会中越来越多，比例过半，甚至占到绝大多数时，进入董事会的党委成员最终将成为董事会中的少数，此时如何保证党组织的意志在董事会中得到体现？董事会按《公司法》规定具有聘任总经理的权力，当具体人选与党委推荐人选有矛盾时，该如何决策？公司治理结构中的董事会体制的要件是“问责”追究机制，参加或进入董事会的党委代表董事，其在董事会上的表态，代表党委意见，一旦有错，将如何问责？党委的行为模式是“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”，对党委的问责很难。这些都是当前董事会试点工作中必须正视的调查课题。
3.理顺董事会与党委会关系的路径
(1)正确认识参与方式。中组部、国资党委的《意见》中指出：党组织参与决策，是对需要参与决策的重大问题提出意见和建议，而不是代替董事会和经理层决策重大问题。有些企业通过实践总结出来，企业党组织参与企业重大问题决策的经验为：1)“参与”方法有三种。一是股东会、董事会或经理决策，党组织参与；二是党组织决策或党组织和经理共同决策；三是董事会或经理决策，职工、工会和职代会参与，党组织支持。2)深化对于“参与”的认识。要认识到党组织参与企业重大问题决策，应当侧重于政治角度的参与，主要看决策是否符合党的方针、政策和国家的法律、法规，是否符合广大职工群众的利益，是否符合民主、科学的决策程序。3)“参与”的组织和制度保障。组织保障是指符合条件的党委书记和党委其他成员，通过法定程序进入董事会、监事会和经理班子；制度保障是制定具体参与决策的制度。
(2)大胆探索党管人才、党管干部的方式。从若干试点企业的探索来看，党管干部和党管人才的大原则不能改变，但是具体做法应有所改变。1)转变管理方式，从行政管理过渡到依法管理。原来干部体制实施分级管理，培养、任命、考察、使用、奖惩都由党的组织部门一手操办的方法已经不符合当前《公司法》的要求，应该把总经理和经营班子的任命权还给公司的董事会，把中层以下管理人员的聘用权还给总经理或经营班子。而企业党组织可以发挥其强大的政治和组织优势，对即将聘用和任命的干部进行事前的政治考察和群众意见的收集，为董事会、总经理把关。党组织从政治上把好待聘人员的关，是党管干部、党管人才的重要工作，而不仅仅是任命工作。2)突破思维模式，从体制内部扩大到市场范围。基于过去党管人才、党管干部的惯性思维模式，认为国有企业董事会架构中人员的配置范围应该限制在体制内部，对董事会及公司治理的认识模糊，在考虑配置外部董事的过程中，还是以行政任命为主。董事会建设应当加强市场化配置力度，放眼全球。
（四）董事会与监事会的关系
1.监事会在公司治理结构中的地位
在公司治理中，监事会并不是必设的机构。英美等国的单层公司治理模式就只设董事会而不设监事会。它们通过设立独立董事来强化对决策者（全体董事）和执行者（执行董事和经理层）的监督。而德国等部分欧洲大陆国家的双层公司治理模式则既有董事会又有监事会，监事会在董事会之上。还有部分国家如日本，既有监事会又有董事会，但两会是平行的。在我国公司治理模式中也设计了监事会，《公司法》中对公司设立监事会做了专门的规定。
2.当前上海国有企业监事会面临的挑战
我国公司的监事会虽然在保护股东合法权益方面起到了一定的作用，但是存在着严重的不足和缺陷。上海国有企业建立监事会的公司不多；在建立监事会的公司中监事会组织齐全的更少，往往是监事会主席加上一名秘书；现有的监事会普遍缺乏操作方法，再加上监事会主席要兼党纪督察员，结果只能采用“人盯人”的策略；《公司法》规定的监事会的最基本权利都没有，如人员配备不齐、没有用人权、知情权也不落实、行为权则更没有。尽管上海创造了监事长兼党纪督察员的经验，实际上监事会处在无人支持、无法发挥作用的尴尬状态。
3.上海国有企业监事会的出路
(1)监事会与外部董事并存，重新界定职权。从中央企业的董事会试点的实际情况来看，由于此次试点的一个重点是引入外部董事制度，从而来监督董事会中的内部董事和企业的经理层，而《公司法》规定的公司设立监事会的职责也是监督董事、经理层的，因此存在着外部董事和监事会并存的情况。如何在它们之间通过法规严格地界定各自的职权范围，已成为关键议题。我们建议按下列方法来区分这两者的监督作用：一方面，外部董事应突出其对事前、事中决策和决策执行的监督，最终目的是保护股东利益，其立足点在于使决策更加科学；另一方面，监事会则应突出其对财务与经营状况等的事后监督，最终目的是使董事、经理和其他高级管理人员的行为符合法律法规与公司章程的要求，其立足点在于使决策更加合法。
(2)取消监事会。为配合“增加外部董事为中心的董事会建设”的试点，不妨取消监事会的设置，由董事会外部董事组成的提名委员会或薪酬委员会来履行监事会监管的部分职能，由审计委员会来履行监事会的财务审计职能。
五、国资委直接持有多元投资企业股权的利弊分析
（一）上海国资委直接持有多元投资企业股权的现状
上海市国资委目前直接持有多元投资企业股权的公司有5家，其中，直接持有上海国际港务（集团）股份有限公司股权44.23%，直接持有上海电气（集团）总公司股权93.35%，直接持有上海地产（集团）有限公司股权88.10%，直接持有上海光明食品（集团）有限公司股权50.44%，直接持有上海申江两岸开发建设投资（集团）有限公司股权18.00%。
（二）上海国资委直接持有多元投资企业股权的利弊分析
上海市国有资产监督管理委员会是集监督和管理于一身的特殊法人，它既是国有企业的主管部门，又带有强烈的政府色彩。其直接持有多元投资企业股权有以下几点好处：首先，有利于国资委对国有股权的市场化运作。国资委直接持有上市公司股权，使国资委多了一种利用市场机制进行国有资本、国有资产的结构与布局调整的手段，比如上海国际港务（集团）股份有限公司。其次，有利于直接控制一些有垄断资源优势或竞争优势的行业或项目，可以加强对这些行业或项目的掌控，以防这些行业或项目被其他部门或其他经济成分所主导，比如上海电气（集团）总公司。第三，有利于城市的跨越性发展。对一些政府类项目和关乎城市发展全局的特大型项目或特殊时期特殊作用的项目，国资委直接持股可以协调方方面面的资源，来完成一般企业无法承担的任务，比如上海申江两岸开发建设投资（集团）有限公司。
但是，从法律角度看，由于当前国资委集监督和管理职能于一身，带有强烈的政府色彩，其直接持有多元投资企业股权必然会产生以下问题：1)投资持股主体存在较大疑问。从法律角度看，持股主体应当是经济上独立核算、自负盈亏的经济法人。国资委作为政府特设机构，而非企业法人，其不可能用这些股权进行抵押，直接参与融资、借贷、担保等经营活动，也无法像其他股东那样直接承担股东的法律责任。因此上海国资委直接持有多元投资企业股份与法理是相悖的。2)带来其他法律问题。国资委直接持有投资多元化公司的股权，特别是持有上市公司股份，会涉及不少其他法律上的难题，如同业竞争、关联交易和风险承担等。比如任何投资都有风险，一旦投资决策失误造成损失，从国资委自身的经济条件来看，是无法承受这些损失的。2007年9月8日国务院发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》明确规定国有资本经营预算收入是政府预算的重要组成部分，应该及时上缴财政，财政部门是国有资本经营预算的主管部门并负责编制该预算。由此，国资委自身不是一级预算单位，它本身除事业费拨款外没有其他经济收入。因此，国资委直接持有股份所造成的损失，在风险承担上是有问题的。3)不利于市场经济的发展。国资委直接持有多元投资企业股权对市场竞争机制是一种负面影响，这种直接持股会使人很自然地想到计划经济、垄断经济和国有强势经济，从而约束市场机制的发挥。国资委既代表政府履行出资人职责，又有负责监督管理企业国有资产的职能，在利益发生冲突的情况下，是否一定能保证从客观、公正的立场行使其职权，是会受到其他股东质疑的。4)国资委直接持有上市公司股份，在监管方面存在一些与中国证监会对上市公司监管要求冲突之处。比如，证监会要求上市公司重大事项必须在第一时间向社会公众公告，而国资委则要求公司事先必须先向它报告，等等。
（三）有关的政策建议
从国外一些国家和地区的实践来看，政府直接持有多元投资企业股权，美国、英国、法国、德国、新加坡等国都有。但是，经过分析归纳，我们可以发现，政府直接持有多元投资企业股权仅仅是一种持股形式，到底采用何种形式则完全取决于现代企业制度、资本运作广度和深度的需要。美英等国持股方式从形式上看，与我们是完全一样的，但是从内涵上看，各个国家和地区却有很大区别。这种区别主要表现在两个方面：第一，多元投资企业搞得好的国家和地区，其国有股权的持股者是完全的行政机构，它们很少设置与被监管企业相对应的诸多对口机构。履行出资人职责的监管是以监为主、以管为辅。第二，含有国有股权的多元企业搞得好的国家和地区，对国有企业的监管都是完全市场化、高透明度的，除法律约束外很少有行政性的约束。从控股公司高级管理人员的聘用到企业运营方式的确定，从监管手段到监管方式都是如此。反之，国外有些含有国有股权的多元企业搞得不好的国家，则同样存在市场化程度低、透明度低、行政性干预约束多等种种弊端。
新加坡淡马锡控股公司是一个值得借鉴的公司治理模式，但在解读淡马锡公司经验中我们忽略了一个细节，即淡马锡公司相当于上海国资系统中哪一层面，是国资委，是控股公司，还是其他。对此，我们有两种解读和建议：1)淡马锡公司应该是国资委直接监管的投资公司运作的典范。国资委相当于新加坡财政部，下面有若干个类似淡马锡那样的独资控股公司，它们再投资或多元投资于各种产业类的控股公司。2)上海国资委可以一分为二，一部分组成类似于淡马锡的国有控股公司，作为独立的经济法人，直接持有多元投资企业的股权，像其他股东那样，行使股东的权利，承担股东的义务。另外一部分作为国家和出资人代表，列入政府行政序列，引入市场化手段，对国有绝对或相对控股公司进行有效的行政性监管。这样至少有以下几点好处：一是隔断各产业类控股公司与政府（国资委）之间的脐带，有利于它们成长为市场主体，有利于它们的多元化；二是有利于利用市场机制进行国有资本、国有资产的结构与布局调整；三是有利于国资委缩小作为国家出资人的监管范围，专注于代表出资人监管好若干个或一个国有的投资公司。
六、加强上海国有企业董事会建设、完善企业法人治理结构的建议措施
（一）上海国有企业法人治理结构和董事会建设的变革方向
按照现代企业制度的要求，加大改革力度，努力消除新旧体制的摩擦，尽快实现从政府为主导、现代企业法人治理和传统企业权力制衡并存的治理方式，向市场为主导、现代企业法人治理为主的治理方式转变，最后构建科学的企业法人治理制度。
（二）几点建议和措施
1.发挥市场机制对董事会建设的作用
(1)转变政府职能，弱化国资委行政部门身份，强化国有资产代表角色。董事会是市场经济的产物，上海国有企业董事会的建设必须遵循市场经济的原则，董事会和股东之间是公司内部关系。国有企业的股东从法理上来讲是全体人民，作为国有资产产权代表的各级国资委要弱化行政身份，强化“积极股东”的角色，给予董事会足够的授权和独立性，不具体插手下属公司的日常运转，而专注于组建董事会和健全董事会运作机制，使企业能够充分地依据市场原则开展业务。利用市场功能和市场经济机制推进国有企业董事会建设，这既有事半功倍的重要性，也具有实践操作的可能性。
(2)优化产权结构，加快集团整体上市，引进战略股东，促进国有企业的改革。股权多元化是健全法人治理结构的重要前提。股权多元化的背后是利益主体的多元化。在国有独资公司中，“人们担心在股权结构单一或国有经济绝对控股的条件下，董事会很难发挥作用，还使治理机构重叠，带来矛盾和扯皮现象。”国务院国有企业监事会主席何家成先生就曾经对媒体表示过这样的忧虑。上海国有企业董事会建设也应依托迅速发展的资本市场，采取集团整体上市的方式，为实现股权多元化创造条件，从而从本质上解决董事会的治理基础问题。
2.健全外部董事制度，保证董事会的独立性
外部董事是指非本公司员工的外部人员担任的董事。外部董事不负责企业的执行性事务，他们参与董事会工作将有利于更好地代表出资人的利益，更好地利用市场机制，有利于克服“内部人控制”现象。当前，上海国有企业董事会的建设中最主要的问题是“内部人控制”问题和决策科学性问题。外部董事制度可以更好地解决这两个问题。
外部董事的数量是决定其独立性的重要指标，人数过少，无法发挥独立制约能力。根据国际经验，外部董事人数应当超过董事会总人数一半以上，这样才能凸显社会对国有企业的监督，体现其制约作用。
外部董事的来源决定了外部董事的独立性。上海国有企业由国资委委派和熟人引荐的外部董事占89%，其独立性也受到质疑。根据市场调查，企业希望外部董事来源渠道多样化，被调查的董事中有31%认为应从董事人才库中搜索，20%希望其他外部董事中介机构推荐，17%赞成由熟人引荐，16%同意市场招聘，14%认为应由国资委派出，2%提出其他渠道。国际成功经验表明，建立和完善董事市场是解决合格董事人选来源的主要途径。而目前上海在董事市场方面几乎还是空白状况。为此我们建议，加快建立和完善职业董事的市场体系，解决职业董事的缺失问题可以从以下几点考虑：1)发挥市场资源配置的作用。董事是一项很重要的人力资源，应当通过市场机制来运作和配置这种资源。2)国有企业采取开放式市场机制来选拔董事，利用市场机制来拓宽国有企业选聘董事的视野，放眼全球。3)培育和鼓励董事协会等非正式组织的运行，通过它们制定一些行业规则以及一些非正式的要求，制定严格的行业标准和道德规范，促进董事人员素质的提高，规范整个市场，形成有效的专业董事市场。
3.推行国有企业经营信息公开化，改善上海国有企业的监管体制
当前国有企业存在的治理难题和腐败现象，一定程度根源于企业运作上缺乏足够的透明度。在缺乏透明度的国有独资企业中，董事会的设置可能流于形式。为此，须加强对国有企业的外部约束，这种约束主要来自产品市场、资本市场、经理市场和全社会。从法理层面上讲，公司有向其股东提供包括财务在内的公司相关重要信息的义务，而在现实中，作为全体国民所有的国有独资企业，却很少履行对全体国民的信息披露义务。OECD的《国有企业公司治理指引》建议国有所有权代表机构应该公开出版年度报告，向议会、媒体和公众披露国企的信息，年报应集中于国企的财务业绩和国有资产价值，以及加总的财务信息。如销售额、利润、主营业务、现金流量、投资、股权回报率和分红。年报还可以包括重点国企、二级公司数据。国企不管是否上市，其透明度都应该达到上市公司的水平。对照OECD建议原则，我国在国企的信息披露和透明度方面差距相当大。相对于把监督责任委托于公司的监事会，还不如让国有企业像上市公司那样，用提高它的透明度和信息披露的公开度来实现监管，这样更符合国企的股东是全体国民的性质。
4.抓住新《公司法》实施的契机，依法推进董事会建设
(1)依照新公司法的要求开展对国有企业董事会建设情况的自查、纠偏。如前所述，上海国有企业董事会机构建设尚不完善，存在人员严重不足、专门委员会建设薄弱等问题。随着新《公司法》的颁布，可以在上海国有企业中进行一次严格的自查、纠偏工作。严格按照法律办事，做到有法必依，在新的法律规定上加快董事会的建设。
(2)依照《公司法》修改《公司章程》，分清职责，划分权限。《公司法》是规范公司制企业行为的基本法律，规范了股东、董事会、经营者的职责和权限，《公司章程》是依据《公司法》而订立的企业的基本制度。新《公司法》把较多的事权的规定授予各公司制订的《公司章程》。为此，有必要对照《公司法》，在国有企业中开展一次《公司章程》修订工作，重新按《公司法》要求在股东会、董事会、监事会、经营层之间分清职责、划清权限。国资委代表国有股东行使“管人、管事、管资产”的职权，也可以在《公司章程》中得到保证。
(3)依照《公司章程》的要求来完善董事会的制度，规范董事会的行为。新《公司法》对公司的章程提出较大的修正空间，根据新的章程来修正和完善其董事会的相关制度也势在必行。加快制度建设主要有两方面的工作：一是根据章程建立和完善董事会的组织制度、议事制度、决策制度、考核制度，特别是考核制度；二是要采取措施保证遵循制度，如运用自查、抽查等手段进行评价。
5.建立上海国有企业董事会评价指标体系
科学地评价董事会对公司治理制度的完善有引导作用。董事会评价体系作为一个“信号显示”机制，不仅能够为完善董事会提供可操作性的依据和指导，降低治理成本，而且也能够向社会提供董事会运作评价纪录，增强公司价值。同时，还能够及时反映政策环境的变化，形成社会共同治理的良好局面。
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