四川贫困地区发展的战略选择，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
迅速有效地缓解并逐步消除广泛存在于四川盆周贫困地区贫困人口的绝对贫困状况是当前四川农村区域经济发展和扶贫开发建设面临的极为紧迫、艰巨而又十分棘手的难题。
与80年代四川扶贫开发的基本思路和发展线索不同的是，新时期四川区域扶贫攻坚战略的核心是从过去单纯的区域开发或县域发展解决贫困问题的思路转到直接满足四川农村最贫困人口的基本需求。其主要内容是在全面地、实事求是地判定四川区域贫困形成的原因，贫困的运行机制和贫困人口分布特征的基础上，选择出最需要得到扶持的极度贫困人口作为满足基本需求战略的实施对象，通过向最贫困农村的极度贫困人口提供信贷援助和其它投入物，使他们通过种养业及与此相关的家庭加工业或农村日常服务性行业取得收入，首先解决最贫困人口的吃饭问题。同时组织贫困人口以以工代赈方式进行大规模的贫困地区农村基础设施的开发建设，并加强人力资源开发，强调最贫困人口直接参与，通过创造就业机会，提高劳动生产率，增加最贫困人口的收入等手段提高他们参与社会活动的权利和自力更生的程度，并依靠发挥其潜在活力来促进经济发展，从而使贫困人口在物质与精神两个方面逐步摆脱贫困。
以满足基本需求为核心的四川扶贫攻坚战略的实施内容包括两个方面：一是向最贫困人口提供基本生存条件的满足，包括通过政府和社会力量向他们提供粮食、衣物等最基本的生活必需品、人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房等以迅速缓解贫困；二是向最贫困人口提供基本生产条件的满足，包括通过政府扶持、社会援助、贫困人口参与的方式向贫困人口提供最基本的农业生产条件，帮助其修建基本农田、基础水利设施、乡村道路及基础通讯设施，以大幅度改善贫困地区的基本生产条件，为其稳定的解决温饱问题奠定基础。研究表明，经济发展的目标是消除贫困，而消除贫困有两条道路选择，一条是通过实施基本需求战略向贫困人口提供基本需求条件的满足；另一条则是通过经济增长的方式使全社会各个阶层在这一过程中自上而下地分享经济增长的成果，从而为消除贫困创造条件，就消除贫困的效果而言，前者比后者要显著得多，之所以要在本世纪的最后几年采取满足基本需求战略来解决四川农村的绝对贫困问题，基于以下理由：（一）1984年以来四川贫困地区的发展实践表明，仅仅采取促进经济增长的方式尽管可以较大幅度的缓解地方财政困难，增强区域经济实力，提高县域人均收入水平，却可能使那些预期从经济增长中获益的贫困人口得不到好处。事实证明，10多年来贫困地区的许多以富县为目的工业项目不是由于投资过大、周期过长导致投资效益过差，就是因为项目选择不当、技术水平过低或经营管理不善导致资金呆滞沉淀，即使以扶贫为由创办的众多扶贫经济实体，多数也并未真正使最贫困农户受益；（二）只有向最贫困人口提供卫生保健、供水设施、教育设施和广泛的运用技术培训以提高其人力资本的积累水平，才能稳定提高贫困人口的劳动生产率和收入水平，从而成为减轻贫困程度的手段，而人力资本投资本身就是使最贫困人口切身受益的最重要的生产性投资之一；（三）满足最贫困人口基本需求所需要开发建设的基础设施如水利、供水、教育和卫生设施，一般应由政府部门组织，由党和政府直接组织实施贫困地区农村的基础设施建设，可以大幅度改善和加强党和政府与贫困地区人民的切身利益关系。以实施满足基本需求战略为契机，通过贫困地区资源开发，经济发展可以进一步促进四川各民族团结、各地区共同繁荣和社会稳定进步。
二
调查研究表明，为组织实施这一重大扶贫攻坚战略，应进行如下战略选择：
（一）建立健全扶贫攻坚领导机构，确定扶贫攻坚对象，尽快制定区域性攻坚计划
能否组织实施这一以832万贫困人口为扶持对象的大规模扶贫攻坚战略，关键取决于能否建立起一个强有力的、完整的、高效率的战略领导机构。调查表明，由于体制、政策、干部以及思想观念等方面的原因，现行的省、市、地、县扶贫开发机构难以担任扶贫攻坚战略这一工作难度极大，涉及面极广，任务极其繁重的战略领导任务，而应该由中共四川省委书记亲自挂帅，省委省政府各分管领导参加的高规格扶贫攻坚领导小组，从更高层次充实、加强四川省贫困地区经济开发领导小组的领导力量，直接指挥四川的扶贫攻坚战略。领导机构将包括已经担负扶贫开发责任的省扶贫开发办公室、省财政厅、省农业发展银行、省以工代赈办公室、省民族事务委员会等单位，采取合署办公的方式，共同参与扶贫攻坚战略的计划决策、监督和指挥，对全省的扶贫攻坚进行统一领导、规划、管理和协调，担负起全省扶贫攻坚战略的最高领导责任。同时，根据四川贫困人口分布状况，将四川秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、大小凉山地区和川西北高原地区划为五片扶贫攻坚区域，由省委省政府分管领导分片领导该五大区域扶贫攻坚战略计划的实施。各地、市、州、县也应相应建立由党委一把手挂帅的对等机构，并以向省扶贫攻坚领导小组签署责任书的方式层层落实扶贫攻坚计划责任。以设联络员（或省派扶贫专员）的方式，具体协调省扶贫攻坚领导小组同各市、地、州、县的领导关系，联络员对各扶贫机构的管理及扶贫攻坚项目的实施负有相当的监督责任和约束责任。从而形成以省扶贫攻坚领导小组为主导，各地、市、州、县扶贫攻坚领导小组为主体，省派联络员为纽带，广大贫困地区人民为基础的扶贫攻坚组织体系。
（二）改革、调整扶贫资金管理办法，提高扶贫资金使用效率
打好四川的扶贫攻坚战，必须切实转轨目前扶贫开发工作中因条块分割，机构重叠，职能重复，政出多门，相互制肘而导致扶贫资金责权分离、各行其是、互不匹配、使用效率极低的局面，切实扭转国家、地区和部门扶贫项目资金平均主义的分配方式所导致的资金使用分散、项目配置不切实际、重点不突出、到户率低的弊端；切实扭转大多数贫困县扶贫资金投入重工轻农、重大轻小、重富县轻富民、与民争利的倾向。按照统一规划、统筹安排、相互对集中、配套使用的原则，对来自国家政府、部门的扶贫资金、信贷资金、以工代赈资金、社会捐赠资金及国际援助资金，由四川省扶贫攻坚领导小组统一归口管理、调剂、调配、监督和切块分割，各市、地、州、县对于切块下达的扶贫资金拥有相应的统筹，调度和审批权限，其使用必须仅仅局限于满足最贫困人口的基本需要。扶贫信贷资金应以政府信贷援助方式通过“小额信贷计划”落实到户，70%以上资金投入的重点应放在能够保证贫困人口在生产中直接获利的种植业、养殖业及其相关的加工业等效益好、见效快、能还贷的扶贫开发项目。要花大力气改革目前扶贫贴息贷款贴息结算方式，实行贴息跟着贷款走，使扶贫项目和贷款贫困户充分享受扶贫政策的实惠。取消1000元以下贫困农户贷款担保和抵押规定，严格要求种养业贷款用足5年时间，不得提前收贷。扶贫资金用于贫困地区非农产业发展的投放重点是能够吸收大量贫困人口就业的劳动密集型扶贫项目，对已经在秦巴山贫困地区实施的“公司+贫困户”的经营规模要给予足够的资金支持和政策支持。贫困地区农村基础设施建设必须以国家政策、社会部门援助，以工代赈的方式动员群众投工投劳参与，并加大以工代赈资金的投入力度，延长使用时间。
（三）始终坚持以农业开发为基础，努力改善农业基本生产条件，调整农村产业结构
实施四川扶贫攻坚战略，必须实事求是地选择适应当地区域自然、经济和社会发展特点的扶贫模式，但无论是何种区域类型的贫困地区都必须始终把以农业开发为基础，努力改善农业基本生产条件，努力提高粮食自给率作为扶贫攻坚的战略重点。
首先，进一步改善农业基本生产条件，增加农业投入，建设基本农田。四川贫困地区山地丘陵面积广大，但有效耕地数量不多，村地覆盖率低，自然灾害频繁，水土流失严重。为此，必须大幅度增加对基本农田建设的政策投入和资金投入，建立由国家、地方和贫困农户组成的多层次、多渠道筹集资金的新型投资机制，选择各种投入的优化组合，注重国家投入，鼓励社会投入，引导农民投入，特别要依靠各种优惠扶持政策调动千家万户建设基本农田的积极性，积极推进已取得成功经验的四川贫困地区“四个一”工程建设。
其次，依靠科技进步提高粮食产量，稳定地解决贫困人口的温饱问题。在自然条件相对较好的乌蒙山贫困地区要适度推广农田集约化经营，主要采取劳动集约化经营方式，在精耕细作，提高单位面积产量和土地利用率。在秦岭大巴山贫困地区积极推广以蓄水保墒增施有机肥为核心的旱作农业技术，着重推广粮食作物的模式化综合配套技术。川西北高原贫困地区，要大力推广地膜覆盖杂交玉米技术，争取粮食高产稳产。各分片贫困区域都要建立适应当地气候条件的优质品种生产基地和种苗繁育推广体系，尤其推广适用于深丘区和高山区种植的丰产品种。
再次，在稳定粮食生产的基础上，调整和优化农村产业结构，积极发展非农产业，引导贫困地区农村剩余劳动力转移。在稳定粮食生产的基础上，贫困地区必须按照优化农村产业结构的要求，大力调整农业内部结构，切实处理好粮食作物和经济作物的比例关系，大力发展林业和畜牧业，坚持种草种树，提高林地覆盖率，扭转水土流失，生态恶化的趋势。同时贫困地区农村产业结构的调整必须把非农产业的发展和剩余劳动力的转移结合起来。
（四）严格控制人口增长，积极开发智力资源是四川扶贫攻坚战略的核心
作为全国人口大省，四川的扶贫攻坚战略必须坚持推行扶贫开发与计划生育相结合的成功经验，在全省范围内积极推广80年代四川旺苍县创造的先创造优抚条件，再安排生育指标等运用经济手段控制人口增长的成功经验，总结推广以少生优生为重点，切实控制人口膨胀，以发展生产为基础，增加农民收入，以改善生活为目标，加快脱贫致富步伐有机结合的生产、生活、生育的“少生增收快致富”工程。大力提倡晚婚晚育，严格执行计划生育的各项政策规定，西部少数民族地区贫困县要严格执行民族地区计划生育办法，促进人口控制与扶贫开发协调发展，逐步建立以计划生育、脱贫致富为中心的经济开发与节制生育双导向，双约束的管理机制，把计划生育、人口控制目标的实现作为资金、技术、物资等方面扶贫的重要条件。
同时，高度重视教育事业的发展在贫困地区经济发展中的重要作用，积极推进贫困地区人力资本积累水平的提高。针对四川贫困地区人口中文盲半文盲比重大、教育结构不合理、职业技术教育功能弱的弊端，首先要大幅度增加教育投入，逐步建立和完善国家、集体和个人多渠道、多方式集资办学的体制，在强化国家投入的同时，大力提倡社会办学和私人办学，借鉴以“以工代赈”方式修筑公路、兴修水利和解决人畜饮水的成功经验，积极探索采用“以工代赈”方式兴建校舍、修缮危房、减轻农民负担的有效方式和途径。其次，大力调整教育结构，逐步建立以基础教育为基础，职业技术教育为主体，成人文化科技教育为辅助和新型贫地区教育结构。再次，针对贫困地区劳动力素质低的问题，积极推广80年代四川省财政帮助贫困县建立“扶贫开发培训中心”的成功经验，向农民推广“一看就懂、一学就会”的实用技术。
（五）强化国家扶持和社会援助力度，加强贫困地区基层政权组织
建设，依靠贫困地区自身力量脱贫致富
我们认为，在扶贫开发进入全面攻坚的历史阶段中，强化政府扶持力度主要包括以下几个方面：一是继续实行有利于贫困地区休养生息的政策。二是提高国家扶贫无偿援助资金和物资的投入强度，尤其是以工代赈资金对贫困地区基本农田建设、乡村道路建设和人畜饮水设施的投入力度，并延长使用时间，集中使用、重点解决特困县、乡、村和特困人口的基本生活生产问题。三是强化政府对贫困地区教育、卫生、计划生育、养老、社会保险体系建设的投入力度，积极探索通过以工代赈方式在贫困地区建设初级卫生保健体系，发展职业技术教育，完善科技推广体系方面的有效方式和途径。
在强化国家政府扶持力度的同时，要认真总结社会支援贫困地区开发建设的成功经验，积极推广国家机关、大专院校、工矿产业、科研单位定点联系贫困县、各市、地、州、县的党政机关、企事业单位联区、邦乡、包村和到户扶贫的有效方式和途径。在今年“国际消除贫困年”的总体环境中，要加大扶贫宣传力度，动员全社会力量为在本世纪末解决全省农村832万贫困人口的温饱问题而奋斗。在贫困地区，要着力加强乡、村基层政权组织建设，在稳定现有干部队伍的基础上，要从贫困县、乡机关选派年轻得力、有文化、有开拓精神的年青干部到特困村去担任党支部书记或村委主任。在基层党组织中普遍开展“五个一”工程，大力增强贫困地区农村党支部的凝聚力、战斗力。同时，要把壮大集体经济作为贫困地区基层政权建设的重要内容，在项目安排、资金使用方面给予适当倾斜，管理上可以采取多种形式，坚持使集体收入逐年有所增加，从而强化基层政权组织在扶贫攻坚中的中坚力量。
中国贫困地区的发展历史表明，没有千百万贫困人民的自觉参与，中国贫困地区的发展是难以想象的。依靠自身力量，走自我发展之路，一方面要求贫困地区积极学习推广以艰苦创业真抓实干、自力更生为核心的“黔江精神”，把国家扶持、社会支持与增强贫困地区内在活力有机地结合起来，改变听天由命，坐等救济的思想观念，把切实解决贫困人口的温饱问题作为贫困县一切工作的中心；另一方面要求贫困地区的开发必须从具体情况出发，实事求是地在扶贫攻坚战略计划的指导下，在选择产业结构、确定主导产业、开发速度与规模等方面，都要根据不同区域的特点、情况与条件，具体安排地区的开发重点与开发节奏。同时，在国家扶持、全社会支援的情况下，贫困地区必须尽快打破自我封闭的发展模式，大幅度地解放思想、更新观念，努力扩大对外开放的层次、范围和力度，采取种种措施引进资金、技术和大批适用技术人才，以劳动密集型为手段，以“种、养、加”为突破口，以项目开发为主体，发展“短、平、快”的，适合贫困地区区域优势资源开发的项目，确定一批以商品畜禽、经济林果、采矿建筑、纺织刺绣、农副土特产加工为主的开发项目，以基础设施建设促进商品生产基地建设，逐步形成贫困地区区域性支柱产业，以此启动贫困地区的经济发展机制，从根本上摆脱贫困，走向富裕。