区域经济发展的公平问题，本文主要内容关键词为：区域经济发展论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何国家在经济发展过程中都遇到过或仍然面临区域经济发展不平衡问题。如果区域经济发展不平衡持续表现为发达地区经济增长快于欠发达地区和不发达地区的经济增长，其结果必然加大发达地区和不发达地区之间的贫富差距。这使贫困地区经济发展条件更加恶劣，并将对全国总体经济增长产生不利影响。在这种情况下，每个国家都力图解决区域经济发展不平衡问题，政府采取各种措施改善落后地区发展条件，实施相应的区域经济发展战略等，以促进区域经济的平衡增长和追逐公平目标。我国已把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为今后经济和社会发展的战略指导方针，如何实现我国区域经济协调发展，有赖于区域经济协调发展理论的建立及其应用，而公平问题是区域经济协调发展概念中的一个核心问题，又是一个颇有争议的问题，有必要从理论上进行进一步的澄清。
一、经济公平的两种形式
经济公平是指经济活动中各个经济主体的利益关系由统一规则调节。在不同经济体制下，经济活动的调节规则的内容与形式完全不同。人类社会存在两种不同的典型模式：计划经济和市场经济。与此相适应，存在两种不同规定的经济公平。
在计划经济体制下，自上而下、无所不包的指令性计划对地方政府、企业、个人的经济行为和利益所得统一规定，以集权指令代替个体抉择，地方、企业及个人附属于国家，国家是唯一的经济利益主体，地方政府、企业及个人都是国家各项指令的被动接受者，因而国家规定是社会经济唯一的调节规则。在这种经济体制中，区域经济发展实施均衡发展战略，追逐生产力空间布局的“均衡”目标，提高不发达地区的发展水平，缩小地区发展差距，努力实现区域经济发展在经济公平基础上的社会公平。这种由国家制定规则统一调节国民经济主体行为和区域资源配置的方式，就是计划经济体制下经济公平的含义。
与此相反，在市场经济条件下，生产什么、如何生产、如何分配这些最基本的问题是由市场机制决定的。企业和个人作为独立的经济利益主体，依据市场供求关系和价格的变动来调整经济行为，自主地组织生产经营以及其他经济活动，竞争机制优胜劣汰的强制力赋予每个市场主体自主抉择的权力和行为结果的有效。企业为了在市场竞争中求发展，必然竞相提供质量更好价格更便宜的商品，以争取到更多的顾客。无论是工厂、商店，还是银行、旅馆，顾客就是上帝，谁得罪了上帝谁就要灭亡。正是这种公开的、自由的、机会均等的市场机制促进了劳动生产率的不断提高。这种竞争过程中的规则对于参与竞争的每一个人来说都具有同等的效力的表述，就是市场经济体制中经济公平的基本含义。
不论在哪一种体制下，只要做到了调节规则的统一、公开、公正和有效，就实现了经济发展的公平。计划经济社会和市场经济社会都实现了经济公平，只不过其具体内容有很大差别。计划经济中的经济公平以企业、个人、地方政府的非主体利益为前提，对各种经济活动的调节以命令代替了自主抉择，缺乏激励与约束功能，因而它本身与经济效率无关，经济公平的实施并不意味着劳动生产率的提高。市场经济中的经济公平则承认企业、个人、地方政府的利益独立性，提供各种经济活动的竞赛规则，保护优胜劣汰机制的有效，从而刺激各经济主体提高效率。
在计划经济向市场经济转轨的条件下，是否也能实现经济公平呢？从理论上讲，只要使各种经济主体接受同一规则的约束，就能实现经济公平。但实际上，对一个经济转型国家来说，往往根据不同的地区和企业情况而制定不同的竞赛规则，或以计划规则为主，或以市场规则为主，或对计划规则与市场规则进行不同组合。由于转型时期社会、经济、政治矛盾错综复杂，经济发展面临基础薄弱，要素结构不合理，资本和外汇严重短缺等问题，开放部分部门和地区，以吸引外资，调整结构，增加外汇，就成为必然的选择。不同部门、行业、企业、个人和地区因受制于不同规则的调节而使发展水平差距拉大，出现了经济不公平问题。因此，双重体制中经济公平的程度很低，经济公平有一个缓慢的推进过程。
二、经济公平与社会公平的关系
经济公平中通行的调节规则的具体化与受调节经济主体有很大关系。对个人而言，经济公平包括人人生而公平和在法律面前的平等。这里机会均等和人身平等一样，是指人的天赋、文化素质、个性、才能是不一样的，他们有权选择并从事不同的事业。出身、民族、肤色、信仰、性别或其他情况都不决定对一个人开放的机会，只有他的个性和才干决定他所得到的机会和成就。由努力得来的报酬是公平的，没有付出相应的努力就没有资格要求相应的价值所得。正是这种竞争机制促进了劳动生产率的不断提高，使那些善于捕捉机会，正确选择和不懈努力的人先富起来，从而拉开收入差距。不过竞争又促使落后者更快地赶上先行者，从而缩小差距。这种“拉开——缩小”的过程，促使社会经济效率不断提高。经济公平产生经济效率，经济效率又要求经济公平。在经济公平创造经济效率的过程中，市场按照经济效率向生产要素供给者提供报酬，这些报酬构成人们的收入，要促使经济效率提高，就必须使报酬有差别，从而使收入有差别。而这恰恰是经济公平的必然结果，是市场机制的内在要求，必须保护其强制执行。经济公平导致的个人收入不平等只能通过非市场机制加以修正和弥补。社会公平就是调节经济公平产生的个人收入极不平等的有效机制。
现代经济学认为，社会公平是指社会成员收入的均等化。与经济公平是通过市场进行的收入分配不同，社会公平是基于市场的收入再分配。“收入再分配的根据通常并不是对经济效率的追求。它是基于超越其上的社会价值观：社会各界一致同意，当市场导致一些人收入很低以至于他们不能维持一个最低的生活水平时，政府应当救助这些人们”（注：[美]斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社1996年版，第514、524、532页。）。救助措施包括：(1)税收。“如果政府决定高收入者应支付高税收，低收入者应支付低税收，那么这样的决定将改变现有产品的消费方式。对比他们按收入的同一比例支付给政府税收的情况，富人消费得更少，而穷人消费得更多了”（注：[美]斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社1996年版，第514、524、532页。）。(2)减少贫困的政府计划。政府通过对付造成贫困的各种原因来减少贫困：它寻求各种方法以减少失业人数，提高就业者的收入，对由于这样或那样的原因而不能工作的人提供支持，提高低工资工人的技能，以及减少歧视（注：[美]斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社1996年版，第514、524、532页。）。随着把更多的收入再分配给穷人，政府不得不提高对富人及中等收入者的税收，这会削弱他们工作的积极性。一旦政府设计出了一种有效率的税收体系，即一种处在平等——效率边缘的体系。它们将面临一种替换：它只能通过牺牲一些效率来进行更多的再分配（注：[美]斯蒂格利茨：《经济学》，中国人民大学出版社1996年版，第514、524、532页。）。这是经济公平与社会公平关系的一层含义。
从另一个角度看，如果社会公平的调节规则兼顾经济公平的要求，那么，经济公平与社会公平的关系就存在另一层含义：二者是相互促进的。首先，社会公平是由经济公平产生的。经济公平的收入分配状况的不平衡客观上要求对其进行再分配，社会公平对经济公平造成的个人收入极不均等状况进行均衡化调节，使后续的经济增长和经济发展顺利进行。其次，社会公平的实现程度决定于经济公平的水平。社会公平的目标、手段和实施途径都是由经济公平决定的。一个国家经济发展水平愈高，政府所能掌握的财政收入愈多，则政府调节收入分配的选择余地就比较大。最后，社会公平中通行的原则要受到经济公平原则的约束。社会公平所确定的价值判断和调节原则要接受经济公平的检验，体现经济公平贯彻的条件的要求，为经济公平机制正常发挥功能创造条件，如为失业者再培训，让贫穷者的子女有接受教育的机会，这样既有利于人力资本的增长，提高劳动生产率，实现公平竞争，又有助于实现社会公平。对于导致地区间个人收入差距的重要因素——地区经济发展不平衡状况，政府利用财政支付转移制度来调节地区差距，改善落后地区的投资环境，为落后地区参与公平竞争创造机会。
三、经济发展的空间平等
经济发展的空间平等是从空间分布角度考察经济发展的公平问题。关于经济发展空间平等的涵义，国内外比较流行的观点认为，空间平等是指区域间经济增长率差异缩小和收入的差异缩小。区域间经济总是要经过较长时期的非均衡增长，才能逐步实现区域间的平等。这已由发达国家和发展中国家的实践所证实。发达国家基本上实现了经济发展的空间平等。而在大多数发展中国家，国民经济在空间上分解为两极：一极是少数地区持续的经济高涨；另一极是多数地区持续的经济落后、停滞，空间上的两极分化更重要更直接的表现是人口、社会经济活动在空间上的过度集中以及地区之间收入水平差异的扩大（注：课题组：《空间平等与总体经济效率》，载《经济研究》1994年第8期。）。这种空间平等的涵义主要局限于社会公平的视角内，没有包容经济公平的基本要求，这是不完整的。
空间平等最重要的内容是经济公平。没有经济公平，就谈不上社会公平。经济公平是区域间经济增长和有效竞争的必要条件。经济公平繁荣了区域经济，提高了国民经济的整体水平，为国家财政收入的增长奠定了基础。离开了经济公平，国家财政收入增长难以保障，社会公平的目标无法经过收入再分配实现。经济公平作为社会公平的先决条件在任何体制下都是一样的。国外理论界有一种观点认为：在市场经济条件下，区域间的经济公平自动导致社会公平。以均衡概念为基础形成的新古典主义区域增长模型认为：给定一个不均衡的区域经济状态，只要存在完全竞争的市场，资本和劳动的逆向运动可实现总体效率与空间平等的最优结合，社会不需要付出总体效率的损失，随着时间的流逝，空间上的平等自动实现（注：课题组：《空间平等与总体经济效率》，载《经济研究》1994年第8期。）。如果没有经济公平，经济发展秩序就会出现紊乱，过度竞争和缺乏竞争都会降低国民经济的效率，使社会公平目标因缺乏实施的物质手段而搁浅。
区域间的经济公平具有以下多重含义：
第一，区域间的经济公平是指区域间经济的均衡增长。以罗丹、纳克斯、刘易斯为代表的区域均衡增长理论提出：消灭不发达地区投资、需求、市场全面萎缩的局面，必须在部门、地区之间平衡地投资，谋求平衡地增长，即用规模的社会预投资本，在各个相关的行业或地区同时形成相当数量的固定资产，并同时形成相当规模的产品、市场，这样，可以节约社会成本，减轻落后部门对先进部门或落后地区对先进地区的牵制力，以达到“大推进”的目的（注：涂人
：《论区域经济发展中的效率与公平》，载《江淮论坛》，1994年第3期。）。区域间经济均衡增长，对于有效改善现存的空间二元经济结构和维持空间经济一体化趋势具有重要作用。
第二，区域间的经济公平是指区域间竞争机会的平等。区域间竞争机会的平等是指：在承认不同区域竞争起点（如自然资源、地理位置、气候环境、经济实力）不相同的前提下，不同区域都有自主选择参与竞争活动的权利，接受同一竞争规则的调节，经过公开的竞争过程，宣布并保护竞争结果的有效。区域间竞争机会的平等是市场经济条件下区域间经济公平的重要内容。
第三，区域间的经济公平是指区域间经济运行机制相同。即区域间的经济制度、经济体制、调节机制基本相同。一般来说，不同区域存在相同的经济制度、经济体制和调节机制，区域间经济公平必然存在。但从动态角度看，即使不同区域实行同一经济运行机制，可能由于自然条件、发展历史、累积循环效应等原因，区域间仍然无法实现经济公平。例如，某些区域发展更快一些，而另外一些区域发展相对较慢。一旦某些区域由于初始优势而超前于别的区域发展，在既得优势的基础上会继续超前发展，即发展快的地区发展更快，发展慢的地区发展更慢（注：吴浙：《倾斜的国土——中国区域经济不平衡发展的现实与趋势》，中国经济出版社1995年版。）。
区域间经济公平的涵义与前述经济发展的公平涵义相比较显然要丰富得多。对于国民经济发展而言，只要对个人、企业等经济活动主体实行统一规则调节，就实现了经济公平。但对于区域间经济来说，即使实行同一调节规则，不同时期、不同地区可能产生不同的经济效益。对甲地区公平，可能对乙地区不公平，形式上公平可能事实上不公平。区域间经济公平的完整表述是：区域间经济均衡增长是经济公平的表现形式，区域间均衡增长以区域间竞争机会的平等为基础，竞争机会的平等由区域间同一经济运行机制所决定。在一个制度成熟的经济体系中，区域间同一调节规则意味着区域间经济公平。但在一个制度转型的经济体系中区域间同一调节规则是否意味着经济公平，还要分析较长时期内区域间调节规则的变化情况。借助于区域间调节规则的历史考察，我们可以判定区域间同一调节规则的实施是形式上的经济公平还是事实上的经济公平。
区域间的经济公平导致社会公平，区域间经济公平要求缩短或消除发达地区与不发达地区的增长率差距，并逐步消除二者之间的历史差距。如果区域间经济实行同一调节规则，实现了区域间经济公平竞争和均衡增长，那么，经过特定的发展时期，区域间经济一体化和收入均等化目标必然达到。经济发展的空间平等包含经济公平和社会公平两层含义，经济公平是基础，没有经济公平，社会公平不可能实现。
四、我国区域经济公平问题的考察
区域经济公平实质上是区域间经济发展的制度约束和实现机制的公平问题。如前所述，如果一个国家内区域间制度约束和实现机制基本相同，即各个地区经济调节规则一样，那么就实现了区域经济的公平。因为这样会导致地区间竞争机会均等，经济增长趋于一致，收入分配逐渐接近。反之，如果情况不是这样，那就意味着区域经济不公平。
80年代以来，我国地区间尤其是三大地带间出现了比较严重的不平衡状态。沿海地区在全国GDP中所占的份额10年（1984～1994年）提高了5.3个百分点，而中部内陆和西部内陆地区的GDP份额分别下降了4.6个百分点和0.7个百分点（注：马建堂：《中国区域问题研究》，载《经济学动态》1996年第2期。）。是什么原因导致80年代以来地区间经济发展差距拉大的事实？理论界进行了大量的探讨，大多认为原因是多方面的，有经济、社会、历史、地理等因素。但这些解释比较多的停留在经验总结层次上，将各种因素不分主次地罗列在一起，无助于区域发展差距拉大问题的解决。
我们认为，80年代以来区域间经济发展差距拉大主要是经济不公平所致。地区间经济非均衡增长和收入差距拉大是区域经济不公平的结果形态，地区间竞争机会不均等和经济运行机制根本不同是造成地区经济差距的重要原因。80年代初以来，我国实现先沿海、后内陆、先沿边、后内地腹地、先交通便利地区，后交通闭塞地区的不平衡发展战略，对沿海地区实行特殊的优惠政策。在经济特区、技术经济开发区，对“三资”企业实行免几年所得税，减几年所得税，再实行15%的所得税率，这种优惠政策后来扩展到区外的“三资”企业、高新技术企业，甚至一些内资企业也享受了类似的减免税政策。而不发达地区，在发达地区开始税收优惠政策后的一个长时期内，没有这类的税收优惠政策，大中型企业普遍要交55%的所得税，小型企业实行8级超额累进税率的所得税。发达地区企业的税负较轻，而不发达地区的税负较重。除在税收政策方面存在不均等外，在其他经济政策上也存在不平等。其他经济政策包括投资规模的审批权限、进出口优惠方面的政策、土地审批和出让方面的优惠政策等，发达地区在一个比较长的时间内利用这些政策充分受益，不发达地区各种优惠政策获得的时间较短，还没有受益，就随着税制、投资体制、进出口管理、土地管理等方面的改革而结束了。这样，发达地区利用较长时间的各种优惠政策赢得了发展的资金、时间和优势，而不发达地区失去了机会和时间（注：周天勇：《地区间发展不平衡的制度原因及其创新对策》，载《市场经济导报》1997年第4期。）。
区域间经济不公平还体现在经济运行机制的差异上。包括所有制结构、价格制度、政府管理等方面。首先，区域间所有制结构差异拉大。进入80年代以来，由于沿海乡镇企业的迅猛发展以及中央政府对沿海地区实行了一系列特殊政策，使沿海地区所有制结构发生了重大变化，非国有经济迅速发展，并已逐步成为经济增长的主导力量。与此相反，中、西部地区市场化改革的进度较慢，国有经济在经济发展中一直占居主体地位，计划经济体制根深蒂固，国有企业尤其是国有大中型企业从经营管理人员到内部组织结构，不是按照市场经济的要求配置和建立的，效率很低，不适应市场经济的竞争。国有企业对其存在和发展所需的基础设施、教育卫生、社会福利等无力支付其费用，从而牵制了当地经济社会的发展。其次，区域间价格制度有所不同。不发达地区国有企业生产的产品如原煤、原油、原木以及其他矿产品和农产品的价格长期以来由国家控制，改革开放以后计划价格和市场价格并存，影响资源的合理配置，导致利润流失，并且是一些大中型企业严重亏损的重要原因。与此不同，非国有企业生产的加工工业产品尤其是轻工业产品放开较早，价格基本上由市场调节，市场竞争调节加工工业产品结构，引导投资的合理布局，推动加工工业的迅速发展。不发达地区一般资源丰富，除了三线军工企业外，余下的企业大多属于采掘工业和能源原材料工业，而其加工部分一般在区外。发达地区资源较少，但加工业发达，产业结构较轻，主要生产消费品等最终产品。价格体系改革的渐进性实际上体现为区域价格变动的差异性，发达地区以市场价格为主，不发达地区以计划价格为主，这直接影响着各地区的利润分配和资本积累，从而影响投入规模，最终产生不同的资源配置效应。最后，政府体制有所不同。发达地区以“小政府大社会”为建设目标，其政府机构设置和政府官员数量小于不发达地区，不发达地区并不因人口过少和经济发展总量过小而在机构设置和政府官员配备规模方面小于发达地区。刚好相反，不发达地区“吃皇粮”的上层建筑规模庞大，该区人口和企业负担的上层建筑的费用要远大于发达地区。另一方面，不发达地区企业相对数量少，而上层建筑机构相对过多，企业遇到和承受的干预要比发达地区企业多一些，政府的职能陷于对企业的直接管理之中，阻碍企业走向市场，不利于计划经济体制向市场经济体制的转轨。以上情况说明，发达地区实行市场经济为主的体制，不发达地区仍然沿袭计划经济体制，这两种根本不同的运行机制对
区域经济差异产生了深远的影响。
90年代中期前后，国家政策在时空上的不平衡状态发生了变化。1994年开始实行新的税制，不同所有制企业同一税负，在均等的税负下展开竞争，这使不发达地区低税率政策在时间上只是赶了尾，还未充分利用，就被新的税率政策替代了。其他政策，包括投资规模的审批权限，经济开发区在进出口方面的优惠政策、土地审批和出让方面的优惠政策等，都随着一系列新政策，如，土地出让增值税等政策的实施而改变了。1997年12月，国家计委、财政部公布了首批降低22项管理费收费标准，1998年财政部等6部委又取消了147个基金（附加、收费）项目的通知，这些政策的出台，对于规范区域间的经济政策，统一全国市场体系，实现本世纪末初步建立起社会主义市场经济体制的目标具有积极意义。
上述新经济政策旨在纠正前期经济政策多元化和区域倾斜政策所造成的区域经济不公平，试图创造区域间经济主体公平竞争的环境，但市场主体和区域经济的发展要经历一个历史过程，前期非均衡政策对区域经济发展的影响和作用不可能由后期的均衡政策所抵消。前期非均衡政策对发达地区强烈的正效应，使发达地区的企业得到了迅速发展，具有很强的应变能力和扩张能力，而非均衡政策对不发达地区基本上未发挥其正效应，不发达地区发展缓慢，应变能力和扩张能力都比较弱，政府对计划经济向市场经济转轨的驾驭能力很差，在这种情况下，即使实行均衡经济政策，把发达地区与不发达地区放在同一起跑线上，按同一规则竞赛，但结果仍然是不发达地区落后于发达地区。因此，现阶段的区域均衡政策只是形式上公平，事实上则不公平。当前国家在实施区域均衡政策的同时，应考虑前期政策的累积效应，辅之以补偿性的区域倾斜政策，以消除事实上的区域经济不公平，切实推进不发达地区经济的转轨进程，完成市场经济在时空上的均衡化进程。
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