限价商品住房政策基础理论研究，本文主要内容关键词为：理论研究论文,住房论文,政策论文,基础论文,商品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912 ［文献标识码］A
限价商品住房是针对近年来我国住房市场价格持续高位增长，住房供给结构性矛盾突出，中低价位、中小套型住房供给不足等问题，根据国家宏观调控政策要求，在总结地方住房市场管理经验的基础上，为调节住房供给结构，稳定住房市场，满足居民自住需求而提出的一种新的住房供给类型。
关于限价商品住房的研究，多侧重于政策解读[1，2]、管理模式探讨[3－5]、市场影响分析[6－10]、各地政策实施报道[11－13]、相关经验借鉴[14－17]等，而关于限价商品住房的提出、概念内涵、功能属性和定位等理论研究较少[18－20]，争议较大，有待深入研究。理论分析的薄弱，认识的不统一，直接导致了各地具体管理实施中的混乱，从而难以准确确定限价商品住房的准入对象、准入标准、审核流程和退出管理等管理模式和管理环节。本文在解读中国宏观调控政策，总结已有研究成果，分析各地实施管理经验的基础上，对限价商品住房政策相关理论问题进行分析，以促进理论研究的深入和实际工作的顺利开展。
1 限价商品住房概念的提出及其内涵分析
近年来，我国一些地区房价持续高位运行，特别是一些特大城市房价持续非理性高速上涨，大大超过了中低收入家庭的住房支付能力。住房问题成为社会关注的焦点。首先，房价高速上涨，房价水平与收入水平的匹配性、协调性降低，居民的购房压力不断增大；其次，大户型高端商品住房供应量大，消耗资源多，面向消费群体有限，而中低价位、中小套型住房供给不足，住房供需结构性矛盾突出；第三，高房价导致了恐慌性购房和投机性购房，进一步推高了房价，造成住房市场恶性循环。在这种市场条件下，仅靠市场自身的调节，将导致严重的社会问题和极大的破坏。因此，迫切需要政府综合利用计划和市场两种手段，加强住房市场的干预和调控。
2005年5月9日，《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发［2005］26号）[21]要求“住房建设要以中低价位普通商品住房和经济适用住房项目为主”，“房地产主管部门会同有关部门提出住房销售价位、套型面积等控制性要求，并作为土地出让的前置条件，以保证中低价位、中小套型住房的有效供应。”提出从“销售价位”和“套型面积”两个方面调控住房市场，并首次提出“中低价位、中小套型住房”的概念。2006年5月24日，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发［2006］37号）[22]，要求“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应”，“土地供应在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，以招标方式确定开发建设单位”，进一步肯定了利用“套型”和“房价”两个指标干预住房市场，并提出“竞地价、竞房价”的组织管理方式。2007年8月7日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）[23]，进一步要求“重点发展中低价位、中小套型普通商品住房，增加住房有效供应”。
“中低价位、中小套型普通商品住房”是强调住房的结构性特征，它包括限价商品住房、经济适用住房和开发商自主建设的套型面积和销售价格在一定标准之下的住房，它不是住房供给和住房保障体系中的一种特定的住房供给类型。为落实宏观调控精神，增加“中低价位、中小套型”住房的供给，仅依靠市场自身调节，周期长，效果有限。因此，中央提出利用行政限制的方式，限制住房套型和房价。这体现了我国以土地供给调控房地产市场的思路，也代表了我国土地出让方式的进一步完善。
限价商品住房的概念是由26号文关于“中低价位、中小套型住房”的概念和37号文与24号文关于“中低价位、中小套型普通商品住房”的概念衍生而来。由于各地组织管理模式的不同，出现了“两限房”、“三限房”、“限价房”等不同称谓。但“限”与“价”是这一住房供给类型的核心要素。“限”强调的是行政政策手段的约束作用，包括限制的要素和限制方式等；“价”突出了该类型住房的主导优势和特点，反映了政府对公众主要诉求的回应，包括定价时点、定价方式和价格水平等要素。因此，限价商品住房是指政府在土地出让前，首先确定住房建设的套型面积、销售价格和销售对象等控制性指标，开发建设单位采取竞地价、竞房价的方式取得土地使用权，按照建设标准建设，并按政府规定的程序销售给符合要求的对象的中低价位、中小套型住房。它是具有社会保障功能的政策性商品住房，是保障性住房的有益补充。
2 限价商品住房的属性分析
正确认识限价商品住房的功能属性，明确其在住房供给体系中的定位，是制定限价商品住房管理政策的出发点和基本依据。研究认为，商品性是限价商品住房的基本属性，体现了其与一般商品住房的共性及其与保障性住房的差异性特征；政策性、福利与社会保障性体现了其与一般商品住房的差异性特征，是其突出特征；此外，阶段性和区域差异性体现了限价商品住房的时空区域特征。
2.1 商品性
根据马克思主义政治经济学观点，商品是用于交换的劳动产品。“劳动产品”和“用于交换”是构成商品的两个必要条件。同时，商品具有两个基本属性特征：价值和使用价值。
限价商品住房具备商品的构成要件，是用于交换的劳动产品，都具有价值和使用价值。其开发建设均按市场经济的基本规律进行。用地取得和房屋销售均由买卖双方通过市场，按相互接受的价格自由交换，符合生产、分配、交换与消费等商品流通的四个基本环节。因此，限价商品住房具有商品属性。
2.2 政策性
国办发［2006］37号文提出“在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，来保障中低价位、中小套型普通商品房的供给”。这是我国土地参与国民经济与房地产市场宏观调控的重要方式，也是土地出让方式的进一步完善。限价商品住房建设主体在与政府签订土地出让协议时，需要接受政府对限价商品住房的开发建设工期、套型面积、销售价格、销售对象与销售流程等约束。购房者在成功申购住房后，还应自觉接受政府关于房屋的利用方式和再转让限制等方面的限制。因此，与普通商品房比较而言，限价商品住房具有明显的政策约束性特征。同时，为鼓励建设单位积极参与限价商品住房建设，政府采用招标方式出让土地，政府对限价商品住房土地出让金、土地增值收益和相关税费等方面存在一定政策优惠。因此，在限价商品住房建设管理过程中，较普通商品房具有政策约束与政策鼓励双重干预，体现了限价商品住房的政策属性。
2.3 福利与社会保障性
限价商品住房的用地招标，并非单纯考虑建设主体的报价，而是综合考虑了价款总额、付款进度、建设与销售方案、开发单位资质信誉与开发业绩等多种因素。相对于普通商品房的用地出让，政府存在一定出让金让渡，从而导致相关税费的减少，这具有财政转移支付的福利性特点。同时，限价商品住房的重要目标之一是为满足城市中低收入者的自住需求。尽管各地限价商品住房销售对象不尽相同，但都是从户口、收入、资产、住房现状与拆迁户等特殊群体方面确定准入标准，以保障该部分居民满足住房自住需求，缓解其住房紧张状况。因此，限价商品住房具有一定的社会保障性功能。
2.4 阶段性
世界各国各地区在应对住房市场问题时都会采取一定的应急性、阶段性措施。香港在上世纪八十年代末九十年代初，由于住房价格持续高涨，影响了中等收入阶层的购房支付能力，引发了公众的不满。住房问题成为社会关注的焦点。为满足中等收入家庭的住房自住需求，香港房屋协会于1993年起开始实施的“夹心阶层住屋计划”。后由于香港住房价格的下降和居民收入的提高，居民住房支付能力提高，该计划于1998年暂停实施[14，15]。当前大陆住房价格持续高位运行，住房供需结构性矛盾突出，仍需要加强对住房市场的调控，通过限价商品住房供给，缓解中等收入阶层的购房压力。因此，限价商品住房具有一定的阶段性特征。
2.5 区域差异性
限价商品住房是“以需求确定供给”，因各城市间的需求差异而导致供给、管理与定位等方面存在较大差异。有些城市普通商品住房价格低、供给量大，住房价格与家庭承受力协调性较好，住房供需较为平衡，对限价商品住房的需求不迫切；而一些大城市和特大城市人口众多，住房需求旺盛，房价高，涨幅大，居民收入差距大，房价体系与居民收入体系的匹配性、协调性差，导致中等收入和中低收入阶层的住房需求得不到有效满足。开发建设限价商品住房有利于弥补这一空档。从目前实施限价商品住房政策的城市来看，虽然普遍对销售供给对象做出限制，但具体管理模式、销售对象与审核流程等差异较大。如成都市随着房地产市场供需状况的不断改善，不断调整限价商品住房管理办法，逐渐扩大销售对象。在基本解决无房户和住房困难户住房问题的基础上，允许符合条件的外来从业家庭购买限价商品住房，因此，该市限价商品住房的福利特征较为特出，而保障特征相对较弱。而南京市政府将限价商品住房定位为“特殊的保障性商品房”，销售供给对象为符合一定条件的拆迁户。
3 当前限价商品住房政策实施中需要重点解决的问题
限价商品住房政策实施以来，各地结合实际开展了积极有益的探索，积累了丰富的住房建设与管理经验，但也存在一些问题，需要进一步加强经验总结与分析，以促进政策与管理实践的不断完善。
3.1 关于定价方式的问题
限价商品住房销售限价有多种定价方式，一是按成本定价，根据土地出让价格，考虑开发建设的成本、开发利润和物价上涨等因素，采用成本加利润的方式确定；二是采用比例参照定价，按照周边同区位、同类型、同品质普通商品房目前售价的一定比例（如70％～90％）确定；三是采用申报定价，根据限价商品住房项目土地招标中各投标单位的报价确定，如取报价的平均值等。
同时，还可以分为绝对定价和相对定价。目前，全国各地限价商品住房管理实践中普遍采用绝对定价的方式，即通过一定的方式在某一时点确定一个具体确定的价格标准。这种定价方式确定了一个明确、统一的价格标准，有利于实施管理，保证了定价的效力。同时，这种定价方式由于缺乏灵活性，在市场价格下降时，原先设定的价格标准可能高于市场价水平，从而丧失了其应有的价格标杆作用。因此，可以通过确定一个价格参照，通过确定价格优惠百分比的方式定价。如，选择与计划建设标准相似的普通商品市场的成交价格作为参照标准，确定一个价格限制百分比的方式定价。或者，通过对住宅市场的预测，判断确定限价商品住房项目建成后的相似普通商品住房的价格水平，确定一定的限价比例或限价幅度。这种定价方式受限价幅度或比例值的影响较大，如限价幅度较低，当市场价格大幅上涨时，限价房价格也会随之上涨，从而失去平抑房价的作用。
另外，实践中还存在限制销售价格上限值与限制销售平均值等不同限价方式。限制房屋销售价格上限值有利于政府管理，减少价格审核工作量；而限制房屋销售平均值的定价方式要发挥其应有的作用需要引入价格变化幅度限制变量，以保证现价商品住房项目的销售价格水平与政府设计目标一致，同时，也会导致增加审核工作量。
3.2 关于价格水平确定的问题
限价商品住房限价水平的确定直接关系相关各方的切身利益，是社会各界关注的焦点。具体价格水平的确定需要综合考虑居民收入水平、收入分化程度与消费结构，政府承受能力，开发建设主体利润收益，同类同区域普通商品住房价格水平等。从房价水平与收入水平匹配协调程度的角度看，限价水平的确定采用两种思路确定：一是，通过设定房价水平，确定房价总额与贷款额度，根据利率水平与住房消费比例测算收入水平；二是，设定家庭收入水平，根据基本生活支出与消费结构，测算房价承受水平。
（1）设定限价商品住房售价推测家庭住房承受能力
设定房价总额为P，住房首付比例为
，利率水平为i，住房消费比例为a①。
采用等额本息还款法计算年还款额，每年还款额再除以住房消费比例（50％），即为家庭的年收入水平。计算公式为：
其中，V为年还款额，R为贷款额，n为贷款年限，I为家庭收入水平。
（2）设定家庭收入水平测算房价承受能力
设定家庭收入水平，将家庭生活支出分为基本生活支出与购房支出，基本生活支出包括户均固定支出与人均变动支出，家庭人数的不同，对家庭支出的数额与结构影响较大，因此，在限价商品住房准入标准的具体制定中，还应按家庭人口结构，分别制定相应的家庭收入和资产标准。具体测算如下：
家庭收入I＝购房支出＋基本生活支出
购房支出＝
基本生活支出；
P＝
式中：p为房价；s为购房面积；P为房价总额；C为贷款比例；R为贷款1万元时的月均还款额。
3.3 关于定价时点的问题
目前，限价商品住房项目的销售价格一般在土地出让时确定。而从项目取得土地到开工建设和建成销售一般需要较长的开发建设周期。住宅市场和开发建设企业在此过程中面临的不确定因素众多。在住宅市场价格持续大幅上涨的情况下，建设主体开发建设限价商品住房项目的预期利润会远远低于开发建设普通商品住房项目的利润水平，其参与建设限价商品住房项目的积极性会降低；而在住宅市场价格持续大幅下降的情况下，先期确定限价水平如果高于建成后相似普通商品住房的销售价格，将使销售限价失去作用，而政府先期投入也难以发挥应有的作用。
如果项目建成销售时再确定销售限价，在确定价格水平时，政府同样面临如何选择确定价格参照和优惠比例的难题，优点是能规避市场周期变动的影响，便于及时把握市场情况。
3.4 关于预防投机的问题
按照限价商品住房政策的设计目标，政府以低于市场同类建设标准的普通商品房的销售价格销售给特定人群，以满足其住房自住需求。但是，低价格也容易诱发投机行为。因此，需要加强审查、监督，并对房屋使用与再转让等做出限制。
房屋使用方面，首先应对居住人员做出限制，应当禁止将房屋转租给他人。而且，还应规定申请人必须全部居住在所购现价商品住房单元内，以防申请人“借用”政府优惠群体的名义骗取住房。同时，还应对房屋用途做出限制，一般应禁止商业用途，但也应考虑到居住群体收入水平较低，有增加收入的需求。
再转让限制方面，由于限价商品住房与普通商品住房存在一定价差，申购者购买限价商品住房后再出售，将会获得较高的回报。因此，限制现价商品住房的再转让是必要的。目前，各地实践中普遍的限制方式主要包括：限制再转让的时间、溢价分配、销售对象等。同时，为建立公平的政府住房保障环境，还应考虑动态管理的可能，对长期持有该限价商品住房，而收入水平已有较大增长的家庭，需要通过一定的渠道收回政府投入，以积累资金用于为更多的中低收入家庭提供住房。
一系列监督监管措施的落实，需要建立完备的监督与审查体系，综合考虑审核的成本与效率，注重可行性与威慑力。因此，需要建立健全社会征信体系，在加强监督检查的同时，注重发挥社会监督的力量。
4 总结
限价商品住房政策是在房价持续高涨的背景下提出的。其政策设计目标是通过调节住房供给结构，增加中低价位、中小套型住房的供给，建立和完善多层次的住房供给体系，满足中等收入和中低收入居民的住房自住需求，平抑市场房价。但这一政策实施以来，一直存在其是保障性住房还是商品住房的功能定位的争论。但这种将住房供给类型仅划分为商品性和保障性的二元划分方法，存在非此即彼的认识论局限和狭隘教条化倾向。商品性和保障性的认识是在已有经验和研究基础上发展而来的，它不是认识的终点，更不能成为解决问题的教条和束缚。根据本文关于限价商品住房基本属性的分析，限价商品住房与普通商品住房和各类保障性住房存在明显的差异，在我国住房供给体系中处于普通商品住房与保障性住房的中间过渡环节，是保障性住房的有益补充。它是我国综合利用“计划”和“市场”两种经济手段满足居民住房的有效需求的行政政策性调控措施，是政策性商品住房。
限价商品住房作为一种新的住房供给类型和住房调控措施，其解决当前住房问题的效力的最终考核标准在于其是否有利于满足居民住房的有效需求，实现社会利益的最大化和公共资源的最有效利用。而在当前中等收入和中低收入家庭住房支付能力不足的情况下，限价商品住房无疑弥补了现有保障性住房与普通商品住房间的空档，为其提供了新的住房选择机会。同时，为真正发挥这一政策的实施效力，还应建立完备的管理办法，严格准入标准、审核办法、利用方式、退出与转让限制、建设标准、违规处罚等关键环节的管理。销售对象的准入标准需要根据各地的户籍人口、收入、住房现状、家庭资产等方面综合设定，或者用于安置拆迁户等城市特殊群体居民。退出限制通过严格限制住房使用年限，利用方式和退出差价补偿等方式设定。违法违规处罚主要是在依据相关法律法规，采用行政、法律和经济手段对责任方进行处罚，同时还应充分增加政策执行的透明度，发挥社会舆论监督的作用。
最后，限价商品住房政策仍存在诸多时代局限性，需要不断的发展完善。首先，由于中央政府和各级地方政府土地供给和财政承受能力有限，对限价商品住房的土地出让金优惠、用地投入、税费减免等有限，因此，限价商品住房的销售价格不会很低；其次，由于我国大城市，特别是特大城市居民收入差距大，中低收入阶层和各类住房困难群体多、内部分化大，城市新增人口多，对中低价位、中小套型住房需求大，政府限价商品住房建设量需要综合考虑社会需求、政府承受能力、区位分布及其对普通商品住房和保障住房的影响等，而当前综合有效解决这些问题的难度较大；第三，由于我们目前缺乏居民收入、家庭财产与住房现状等基础信息数据，制定准入标准、审批限价商品住房的难度较大，需要实地考察调研，审查成本高，耗用大量的人力、物力和时间，审查效率低，且容易产生投机行为，如何平衡审查效率、审查投入和打击投机是各地普遍面临的重要难题。
收稿日期：2009－03－12
注释：
① 据中国银监会2004年颁布的《商业银行房地产贷款风险管理指引》，其中明确要求各家商业银行“应将每笔住房贷款的月房产支出与月物业管理费与收入比控制在50％以下（含50％）”。