东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会综述，本文主要内容关键词为：东亚论文,行政法论文,法国论文,研究会论文,第三届论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年11月16日至18日，东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会在上海举行，来自中国、日本、韩国、美国、德国、荷兰、澳大利亚、加拿大以及中国台湾、澳门的100多名学者出席了会议。 现将会议的主要情况综述如下：
一、行政程序立法的一般情况
行政程序法典化是20世纪以来行政法发展的一种世界性趋势。与会代表就各自国家和地区行政程序立法的背景、经过、内容以及目前立法的进展情况做了介绍。
中国对行政程序的重视是在改革开放以后。20年来，中国的行政程序立法经历了一个从无到有、从分散到集中、从自然到自觉的逐步发展过程。虽然统一行政程序法的制定仍在讨论之中，但在单行的法律法规中已有许多行政程序方面的规定。1989年我国行政诉讼法的颁布，带来了行政程序立法的重大改变。行政诉讼法不仅确立了“民可以告官”的原则，而且确立了程序违法无效原则。1996年制定的行政处罚法在规定了行政处罚一般程序、简易程序和听证程序的同时，还进一步确立了行政程序的基本原则，如保障公民权利和促进行政效率原则、公正、公开原则。这些原则奠定了中国行政程序法的基本轮廓和今后的发展方向。
美国联邦行政程序法制定于1946年。核心内容有三部分：一是规章制定程序；二是行政裁决程序，裁决程序又分为正式裁决程序和非正式裁决程序；三是信息公开制度。
德国在历时多年的讨论后于1976年制定行政程序法。该法包括实体和程序两个方面。实体涉及行政行为、公法合同。程序分为简易程序和正式行政程序。此外，还专门规定了许可程序和确定规划程序。
日本行政程序法的制定历经30年。1994年实施。主要有三部分内容：第一，处分程序。处分又分为依申请所为之处分和不利益处分。第二，行政指导。第三，申报制度。
韩国行政程序法的制定也经历了近30年的时间。1998年1月1日起施行。主要包括处分程序、申报程序、行政立法预告程序、行政预告程序和行政指导程序等。
荷兰于1994年制定《通用行政法》，行政程序规范主要规定在《通用行政法》的第二章至第五章中。具体包括个人与行政机关之间的关系，行政机关命令（法律行为）的程序和决定的程序。
澳大利亚没有制定统一的行政程序法典，而是对行政程序的具体问题分别规定。
中国台湾行政程序法制定历经20多年，现在仍在进行之中。目前，台湾的行政程序法草案已完成一读。该草案主要包括行政处分、行政契约、规法命令、行政指导等内容。
二、行政程序法的制定模式
综括起来，有以下三种：
第一种是制定统一的行政法典。融实体与程序于一体。如荷兰的《通用行政法》。它对行政活动涉及的问题作了较全面的规定。既包含实体内容，又有程序规范。既有一般原则，又有具体规则。
第二种是制定统一的行政程序法。这里又包含两类：一类是纯粹对行政程序进行规定，不涉及与行政程序相关的实体事项，如韩国行政程序法；另一类是主要规定行政程序，但对与行政程序相关的实体问题也作了相应规定，如美国行政程序法和德国行政程序法等。
第三种是不制定统一的行政程序法，而是制定单行的涉及行政程序的法律。如在澳大利亚，制定了信息自由法，并建立了行政裁判所制度。
关于中国大陆行政程序法的制定模式，学者们多认为应当制定统一的行政程序法。但对立法的进程有不同看法。第一种观点认为，应分两步走，第一步是先对那些与百姓切身利益相关，立法条件相对比较成熟的方面，逐个制定单行的行政程序法律。如已经制定的《行政处罚法》，正在制定的《行政复议法》、《行政许可法》、《行政收费法》等等。第二步是在2010年前制定一部统一的行政程序法。至于统一的行政程序法如何制定，有人主张与单行法律的制定齐头并进；也有人主张待各个单行的行政程序法律出台以后，再研究制定统一的行政程序法；还有人主张待各个单行的行政程序法律出台后，把它们编纂成一个统一的行政程序法，不再另行制定统一的行政程序法，第二种观点认为，如果尽早制定统一的行政程序法，对中国法治进程的推动将更为有利。
三、对我国行政程序立法的启示
第一，荷兰的分阶段立法模式，别具一格。荷兰的《通用行政法》不是一次性制定，而是分阶段立法，至今仍处未完成状态。由于立法时机没有全面成熟，并且不可能在同一时间做所有的事情，又认为一步一步地制定一个法典比各部分制定单独的法律更好，因而荷兰创造了分阶段立法的模式。也就是说，首先在《通用行政法》中规定最急需解决的问题，然后不断地加入新的内容。1994年，《通用行政法》的头两部分生效，至1998年初第三部分仍然在准备中。荷兰的分阶段立法既能保证行政法典的完整，又能根据立法的具体情况对比较成熟的部分加以规定，比较灵活。
第二，荷兰的行政程序评估制度。荷兰《通用行政法》规定了常规性的正式评估制度，以便对该法在实践中的运作进行调查。如行政机关和公民是否遵守了该法的规定，社会对该法的满意程度。通过社会调查可以发现法律怎样起作用，也可以发现立法上存在的问题和需要改进的方面，从而可推动行政程序制度的完善。
第三，美国行政程序立法遇到的难题。美国的行政程序立法较早，行政程序制度相对完备，但近年来出现了一些新的问题。一是行政法官过于独立，与行政效率、决定的一致性以及行政机构的政策控制不相容。目前，行政法官制度的改革已引起人们的关注。二是非正式裁决过于灵活与随意。为弥补这一不足，1981年的州行政程序示范法作出了完全不同的规定。第一，它要求行政机构按发布一个“命令”的程序实施裁决。第二，精心制作了四种不同种类的程序：审讯性程序、协商程序、简易程序和紧急程序。鉴于实践中出现的问题，美国学者认为重新审视联邦行政程序法的时机已经到来。
第四，德国的确定计划程序和行政程序立法面临的问题。《德国行政程序法》对确定计划的程序作了专门规定。除依照特别法的规定外，计划的确定需要经过听证、确定和公告送达环节，较为严格。随着欧盟的发展和经济的全球化，德国行政程序立法也面临新的问题：一是如何简化规划和许可程序，以满足经济发展的需要。过于严格的程序会影响外来投资，影响经济繁荣。二是如何适应欧盟法的发展。行政法的欧洲化是一个充满矛盾冲突的过程，德国既要保持自身系统的完整，又要符合欧盟一体化的要求。
第五，日本的申报制度。日本行政程序法规定申报只要具备法定形式条件，到达接受机关就视为已履行申报义务。
第六，韩国的行政立法预告和行政预告制度。行政立法预告指制定、修改、或废止与国民的权利、义务或日常生活密切相关的法令和自治法规时，应事先给予预告，以便国民或居民能够积极的反馈其意见。行政预告指行政机关在制定、施行或变更关于重大事项之政策、制度及计划时，如无特别理由，应事先进行预告。预告制度的建立是为了确保对行政的预测可能性和引发国民参与的积极性和对行政措施的理解和支持。和一般的信息公开相比，它更强调行政机关告示的责任。
第七，行政程序对中国进入世界贸易组织的重要意义。有学者撰文认为中国申请加入世界贸易组织需要解决全球化观念和中国传统管理观念之间的冲突。世界贸易组织确立的是国际自由贸易机制，而这需要签署国采取相应的措施予以保障。其中，行政法的发展尤为重要。中国已于1989年制定了行政诉讼法，迈出了对政府当局行为外部监督的重要一步。行政程序制度需要进一步完善。