西北少数民族基础教育发展对策研究〔1〕，本文主要内容关键词为：基础教育论文,少数民族论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个统一的多民族国家，民族教育是我国整个教育事业的重要组成部分。加快西北少数民族基础教育的发展，不仅关系到西北少数民族的繁荣，而且关系到21世纪我国现代化建设的全局。实现中央提出的第三步发展战略目标，促进沿海和西北地区、汉族和少数民族地区的协调发展，确立“科教兴国”的战略方针，就必须从培养民族人才、提高人口素质的民族基础教育抓起。
背景与特征
西北地区包括陕、甘、宁、青、新五省区，是一个多民族散、杂居的地区。该区45个少数民族有1521万人，占西北地区总人口的18%，民族区域自治地方的面积约240万平方公里，占西北地区国土面积的80%左右。由于独特的自然地理环境、社会政治经济和文化背景，决定了发展民族基础教育的特殊性。
一、自然地理环境的复杂性特征
西北地区总面积314万平方公里，约占我国国土面积的1／3，是我国面积最大的一个区域，该区在地缘上带有明显的边疆、边远和边陲特征，甘肃、新疆地处亚欧大陆中心，与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、印度等八国接壤，边境线长达6000多公里。与汉族地区相比，民族地区地理环境复杂多样，青海、甘肃藏族大都生活在青藏高原上，新疆的维吾尔、哈萨克族大多居住在戈壁沙漠边缘和绿洲区，宁夏回族聚居在黄土高原。就地貌特征而言，民族地区多崇山峻岭、戈壁草滩。在气候特征上，民族地区一般都处于高纬或中纬高寒地带，终年阴湿，或干旱酷寒。民族地区地理位置偏僻、交通不便的自然环境特征，决定了民族教育在办学模式、教学形式以及经费投入等方面的特殊性。如受地质地貌的影响，学生上学近者十数公里，远者数十公里甚至上百公里，山区学生翻山越岭，牧区学生骑马驾车，如果强调统一办学、统一学制、统一教学，就会影响民族教育的发展。
二、社会发展的多样性特征
（一）人口分布。西北各少数民族分布和居住特征可以用“大分散、小聚居”来概括。大西北是我国人口密度最小的一个地区，甘、青、宁、新四省区每平方公里分别为：56人、6人、73人和9人。少数民族地区人口密度更低〔2〕。就整体而言，世居西北的15个少数民族分散居住在五省区，如藏族分布在甘肃、青海两省，回族分布在五省区，哈萨克、蒙古族分布在甘、青、新三省区。在大分散的同时，就各省（区）、州、县而言，则呈现出小聚居的特点。如藏族主要聚居在青海的玉树、海南、海西等六州和甘肃甘南藏族自治州等地。哈萨克族主要聚居在伊犁哈萨克自治州，保安族主要聚居在甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县，东乡族聚居在甘肃东乡族自治县。
（二）人口现状。八十年代末期以来，西北民族地区人口发生了新变化，少数民族人口再生产正从历史上的高出生率、高死亡率、低自然增长率向高出生率、低死亡率、高自然增长率的再生产模式转变（见表1，以少数民族人口占较大比例的青、宁、新三省区与全国比较）。这一转变，意味着一定时间内少数民族社会将新生大量人口，社会人口年龄趋向年轻化。按照国际通用标准，少年儿童系数（0—14岁人口在总人口中的比重）为40%以上，年龄中位数在20岁以下的国家和地区，属于年轻型人口。在西北地区45个少数民族中，有36个民族属于年轻型人口，人口总数约1432万人，占少数民族人口总数的93%。（现以新疆为例，见表2。）
表1 全国与青、宁、新出生率、死亡率、 自然生长率比较表（单位：‰）
地区 全国
青海 宁夏
新疆
年份1957 19921957 1992
1957 1992
1957 1992
出生率 34.03 18.24 32.18 22.54 -
20.11 28.00 22.80
死亡率 10.8 6.64
10.4 8.14
-
5.36
14.06 7.84
自然增 23.23 11.60 21.78 14.40 -
7.84
13.94 14.96
（根据1993年《中国人口统计年鉴》资料整理）
表2 1982年新疆几个少数民族人口年龄中位数与少年抚养比
民族年龄中位数少年抚养比
维吾尔 19.66 74.12%
回族18.23 75.80%
哈萨克 16.81 95.46%
柯尔克孜16.79 86.24%
锡伯19.67 70.17%
蒙古17.51 81.83%
塔吉克 19.46 79.26%
塔塔尔 15.22 86.82%
（根据1985年《中国人口年鉴》资料整理）
对年龄结构的分析表明，在西北少数民族社会人口中存在庞大的学龄前儿童和中小学少年儿童人口群，这既为民族教育发展提供了充足的生源，同时，也对民族基础教育形成了巨大的压力。
三、经济发展的落后性特征
《93中国发展报告》在分析我国经济运行的基本态势时指出：各地区发展均较快，但不平衡趋势依然明显。除陕西、新疆外，宁、青、甘属中速增长省区（平均增长速度6—9.1%）。沿海（平均增长速度在13.3—21%）明显快于西北各省区，东、西部发展存在较大差距（约7.3—10.9个百分点）〔3〕，且这一差距在不断拉大。1992年，五省区工农业总产值（1844.53亿元）还不及浙江省工农业总产值（2150.4亿元），只相当于浙江省工业总产值（1745.63亿元）〔4〕。据统计，全国有331个国家级贫困县，西北地区占1／3，这其中大多数又是少数民族聚居的地区。在号称全国“贫困之冠”的宁夏西海固地区，1992年农民人均年纯收入仅225元。西北民族地区有丰富的矿藏、林果、畜牧、水电、旅游资源，经济开发潜力极大，然而“身居宝地渡穷日，手捧金碗讨饭吃”，大部分民族地区至今没有甩掉贫困的帽子。究其原因，关键是生产方式落后，劳动者文化素质低，科学技术难以推广。
少数民族大多聚居在山区和牧区，受主客观条件的制约，长期以来一直从事着传统的手工劳作和小生产经营，山区民族大多仍是二牛抬杠式的粗放型农业经营方式，牧区民族处于原始的逐水草而居的游牧经济。而落后的生产方式与人口的低素质和社会科技含量低有直接关系。据1990年人口普查资料，西北五省区民族地区科技人员和民族人口之比分别是，陕西1160:77383；甘肃907:1046959；青海544:956730 ；宁夏886:777361；新疆3188:4533816。除陕西外，其它四省区每千人口中平均还达不到一名科技人员〔5〕。正是由于人口的低素质，导致现代科技难以进入民族成员的生产生活中，造成了生产方式的落后，从而形成了民族地区社会经济发展的恶性循环圈（如图示1），因此，在民族地区发展基础教育显得尤为迫切。
（图1）
四、文化背景的多元性特征
对西北地区少数民族“多民族多元文化”进行分类研究，能使我们对民族教育发展的文化背景有更深层次的认识。
（一）依托不同的自然环境，我国西北少数民族文化大体可分为四种类型（见表3）。
表3 西北民族地区经济文化教育类型
由于文化类型的不同，使得各民族文化在内涵和特质上各有差异，在民族地区发展基础教育，就要从这种复杂的文化背景出发，考虑民族教育的办学方式和内容特征，因地制宜，分类指导，切忌照搬和“一刀切”。
（二）宗教与民族文化有着密切的联系，宗教文化发达是民族地区文化背景的一大特征。从上表可见，西北少数民族可划分为两大文化圈：佛教文化圈和伊斯兰教文化圈。西北各少数民族大都笃信宗教，许多民族是全民信教。宗教文化渗透到少数民族政治、经济、文化、教育的各个方面，发展民族教育同样要考虑其文化背景中的这一重要特征。
（三）语言文字。西北少数民族地区的语言环境十分复杂，多语种是该地区语言环境的重要特征。45个少数民族语言涉及汉藏、阿尔泰、印欧三大语系五大语族，这些语言至今仍是民族成员日常生活中不可缺少的交际思维工具。〔6〕。从语言的使用现状看，可分为三种类型：一是单一母语型，这类地区少数民族仍使用单一民族母语，不通或基本不通汉语的少数民族，人口约520万人；二是母语、汉语兼用型，人口 约430万人；三是已经放弃母语或母语已经消亡而改用汉语，以汉语为 交际语，即汉语型。因此，在第一类和第二类地区开展双语教学，建立和完善民族双语教学体系，是民族基础教育发展的必然要求。
民族教育环境背景的特性，决定了民族教育的特殊性。这既是形成民族教育发展中诸多问题的主要原因，又是考虑发展民族教育对策措施的出发点和主要依据。
成绩与问题
一、成绩
建国以来，由于各级政府认真贯彻党的民族政策，从人、财、物各方面大力照顾和支持，西北少数民族基础教育得到了较大的发展，取得了历史性的进步。
（一）民族基础教育的普及程度不断提高。1949年，甘、青、宁、新各省区少数民族儿童入学率不足3%，95%以上人口是文盲。当时区域内可以统计到的民族小学有600余所，在校学生5400余人；民族中学31所，在校学生420余人。40多年来，基础教育在学校数、学生数、入学率等方面取得了长足的发展，基础教育普及程度有较大提高（见表4）。至1992年，四省区151个民族自治县中，有132个普及了初等教育。小学升学率为67.1%，初中升学率为41.2%，这也意味着13—15岁学龄儿童中已有近半数能接受到初中阶段的义务教育。
表4甘、宁、青、新民族基础教育发展一览表
（二）师资队伍建设成绩显著。发展少数民族基础教育，师资队伍是关键。经过几十年的努力，西北少数民族中小学教师数量有了较大增加，质量有了明显提高。1993年，四省区少数民族小学专任教师达15.51万人，中学专任教师达94,850人，且专任教师学历合格率在不断提高（见表五）。
表5 甘、宁、青新中小学民族师资队伍建设比较表
总的看民族教育与过去比，发展是很快的，成绩是显著的。但是我们必须正视40多年来民族教育发展的一个显著特征，就是规模和总量的扩大，亦即少数民族受教育人口的数量激剧扩张。这一特征必然会使民族教育在提高质量方面受到影响，从而在教育的内外关系以及教育自身的发展上暴露出严重的问题和不足。
二、问题和制约因素分析
受西北少数民族地区宏观背景环境的制约，基础教育在自身发展中存在着诸多急待解决的问题，突出表现在以下几个方面。
（一）数量和质量的问题。
西北民族中小学教育底子薄，基础差。学龄儿童入学率、巩固率、合格率低而辍学率高（即“三低一高”），加之民族地区人口增长过快，适龄儿童人口群庞大，给基础教育的规模提出了更大的要求。另一方面，民族基础教育规模和总量的增长，学生数和教师总数的增加，给教学和师资培养造成过重的压力，使基础教育很难在数量增长的同时提高质量。基础教育中“三低一高”的现象即反映了数量和质量的矛盾，也反映了普及与提高、供与需之间的矛盾（见表6）。而基础教育发展中最关键的是质量问题，矛盾的焦点是“普九”教育，解决问题的切入点则应从初等教育抓起。
表6 陕、甘、青、宁小学生入学巩固情况统计
（二）投资与效益的问题
我国是拥有12亿人口的大国，西北地区是我国经济发展比较落后的地区，而少数民族地区又是西北最穷的地区，这就形成了穷国办大教育，穷省区办民族教育的现状。由于经济不发达，地方财力不足，难以形成较大规模的投资。尽管如此，西北各地方政府从1989年以来在发展基础教育方面仍尽了很大的努力，已经达到甚至超过了《纲要》关于教育经费投资中“三个增长”的要求。新疆1992年教育投资已占全区财政总收入的1／3，占总支出的16%左右。但由于整个基础教育底子薄，历史欠帐太多，经费仍很紧缺。
一方面是极度紧缺的经费；另一方面是由于资源配置不合理造成的大量浪费。资源配置的不合理，表现在：（1）基础教育经费在整个教育经费中所占比例偏低；（2）重复投资；（3）复读学生人数多。这种资源配置的浪费，形成民族学校普遍存在“大家都有，大家都无”的怪现象，国拨教育经费成了“撒胡椒粉”。导致教育投资效益低下。既使有些民族地区通过多渠道筹措到了足量的资金，有能力形成高教育投资，但由于这种投资是在一个经济不发达的社会环境中进行的，资金流失严重。教育的投入和人才的产出之间形成了目标缺口，二者之间出现了强烈的反差，形成了民族教育发展中的怪圈（见图2）。
（图2）
（三）升学与就业的矛盾。
民族基础教育在一个相当长的时间里单纯强调了“升学”，结果是民族学生在高考的竞争中往往成为内地发达地区的牺牲品和陪衬。西北民族地区的高考升学率，经过国家的各种政策照顾后，1992年还未能达到10%，千军万马挤“独木桥”，90%以上的高中生毕业回家后成为“百无一用”的书生。升学教育的弊端，不仅造成了教育投资上的巨大浪费，而且培养的学生不能为民族地区经济建设服务，民族成员未能体验到教育对于“治穷致富”的重要作用，从而降低了对现代教育功能的认识。表现在行动上就是对子女受教育的要求不高，对子女接受现代知识教育的智力投资不够，不愿甚至让子女逃避接受义务教育，从而形成了民族教育发展中的又一怪圈（见图3）
（图3）
从民族基础教育内部深刻反思，多年来民族地区学校教育结构单一，以书本理论知识学习为主，教学内容严重脱离民族地区生产生活实际，学非所用。坚持基础教育从民族地区实际出发，坚持教育和经济发展中“依赖”和“服务”的指导思想，既要注重提高民族地区人口素质，也要注重发挥科技教育对治穷、治愚的作用，是民族基础教育急需解决的重要问题。
（四）学校布点与师资结构的问题
由于复杂的地理环境和恶劣的自然条件，导致学校教育战线太长，学校布点分散而规模偏小。据统计，目前我国小学专任教师与学生的比例，中等地区为1:25，发达地区为1:29；而西北民族地区只有1:17，＝师一校的办学点还有3000多个。由于师生比例过低，教育的规模效益难以发挥，集中办学的优势无法体现。在师资队伍建设问题上，主要表现在教师的学科结构不合理和学历达标比例偏低。民族地区急需大批“双语”教师，而高师专业结构的不合理使得这一问题长期难以解决。由于师资学历达标比例失衡，特别是初中教师达标率偏低，因此，造成民族地区初中教育质量不高，严重影响了“普九”教育的质量和进程。另外，目前的民族教育结构还难以适应少数民族社会人口的变化，幼儿和中小学教育都满足不了适龄人口的就学要求。因此，加快民族基础教育的发展特别是大力发展和普及九年制义务教育，满足少数民族青少年成长过程中的就学需求，无疑是当前民族教育结构合理化的最基本内容。
（五）不平衡与差异的问题
就西北民族基础教育现状而言，城市比乡村好，农区比半农半牧区好，半农半牧区比纯牧区好。既存在地区之间的不平衡与差异，也存在民族之间的不平衡与差异，而问题的实质是男、女童受教育的不平衡与差异，这是民族教育发展中不平衡与差异的集中体现。（见表7）
少数民族女童教育从基础教育内部看，呈“三低一高”的特征，即女童的入学率、巩固率、升学率低而流失率高。就西北民族地区整体而言，女童教育呈现出如下特征：（1）由于社会历史等因素的影响，造成少数民族女童教育落后于汉族；（2）由于民族、宗教、习俗、陈旧观念的差异，造成各少数民族女童教育发展的不平衡；（3）由于经济、文化教育基础的限制，造成了女童教育大大落后于男童教育；（4）由于自然条件、地理环境的影响，造成了少数民族农牧区女童教育落后于城镇，而牧区又落后于农区的现状。
表7 甘肃、宁夏、青海未入学学龄女童比例比较 单位：万人；%
（根据《妇女研究论丛》1994年第一期提供数据整理）
可见，制约少数民族女童教育发展的因素是非常复杂的，但其中最关键的因素是：经济条件、陈旧观念和家庭环境。据青海少数民族女童教育课题组调查，在未上学或缀学的女童中，受家庭经济影响的占43.3%，35%以上的是受落后观念的影响而丧失读书机会的〔7〕。用典型取样法比较发现，在经济条件相同的条件下，家庭环境和落后观念是影响女童受教育的决定因素。
（六）母语与双语教学的问题
民族基础教育是在复杂的语言环境中进行的。我国宪法规定，少数民族有使用和发展本民族语言的权利。据此，学校教育中的“双语”教学就成为民族教育的一个显著特点。然而，在实际工作中，有些地方却忽视这一现实，忽视民族语言对民族儿童社会交往和普及初等教育的作用。目前，民族基础教育母语和汉语教学的问题，主要表现在双语教师数量少、质量低、母语和汉语的衔接问题以及双语课程的设置、教材编排等方面。而长期以来民族基础教育发展中存在的统一办学、统一内容、统一要求等“一刀切”和照搬套用内地模式的办学思想，是制约双语教学发展的重要原因。有些地方为了升学，单纯强调汉语文教学，让不通汉语的少数民族儿童进入小学就死记硬背汉语文，严重影响了民族基础教育的教学效果和质量。因此，正确认识和处理民族教育中母语和汉语教学的关系问题，就成为民族基础教育改革和发展中重要的理论和实践问题。
从上述民族基础教育存在的问题和制约因素可以看出，发展西北少数民族基础教育，不仅仅是一个教育问题，而是涉及民族政治、经济发展、文化背景等多因素的一个复杂的社会系统工程，必须从系统的整体观出发，寻求发展民族基础教育的模式和对策，促进民族社会和民族教育的整体协调发展。
模式与对策
一、模式
全国民族教育第四次工作会议指出：民族教育的首要问题，是要找准切合各民族和民族地区实际的发展路子。为此，根据西北民族基础教育的现实情况，结合近年来取得的成功经验，概括出下面四个发展民族基础教育的模式。
（一）“内地——民族地区对口支援”协作发展模式
九十年代我国民族教育发展的三大战略目标之一，就是要努力缩小民族地区同全国教育发展水平的差距，使民族教育与全国教育的发展相适应，与民族地区经济、社会发展相适应。据此，国家教委和民委在全国第四次民族教育工作会议上决定对国家级143 个少数民族贫困县开展教育对口支援。从1993年开始，全国先后有16个省、市展开横向联合，签订对口支援协议，并探索出“内地——民族地区对口支援”发展民族教育的成功模式。
该模式的做法和任务是：1、鼓励经济文化较发达省、市与少数民族贫困县建立对口支援协作关系，为民族贫困县培养部分初、中级技术骨干，培训在职教师和教育行政管理干部，或派优秀教师去讲课，提高当地教育质量；2、在教学仪器和实验设备及校舍建设方面给予适当支持和帮助；3、利用各自优势，合办校办产业，互惠互利，提高民族学校自身发展的能力；4、派人指导民族贫困县进行教育综合改革，实施燎原计划，开展“三教”统筹与“农科教结合”，落实科教兴农战略，逐步提高民族贫困县自身发展的能力和后劲。
对口支援少数民族贫困地区教育，是一项长期而又艰巨的任务，西北民族地区应在进一步提高认识，拓宽思路，总结经验的基础上，加快与内地的支援协作，使这一模式得到普遍推广。
（二）“以寄宿制为主，集中与分散相结合”办学模式
民族地区自然地理环境、人口分布、生产生活方式的特殊性，决定民族基础教育办学模式的特殊性。近年来，少数民族山区和牧区从本地区实际出发，以提高基础教育质量为目的，探索和总结出“以寄宿制为主，集中与分散相结合”的办学模式。
该模式的具体要求：1、寄宿制小学以乡为单位设计，在适应产业特点的前提下，尽可能方便学生就近入学。游牧区原则上一乡集中办一所寄小；定居、半定居牧区和半农半牧区，乡办中心寄小，村办初小或低年级教学点。寄宿制中学以县为单位设计，注重规模效益，一般县辖区和5000人以上的乡办初中，县办高中；2、牧区乡小学各年级实行寄宿制；半农半牧区和山区小学低中年级原则上就近走读，中、高年级实行半寄宿制（只组织远道学生住校）。牧读班、点和帐篷小学则根据实际需要灵活设置。乡寄宿制校、班的食宿设施建设以财政拨款为主，食宿用品和生活费用以家长负担和集体经济组织资助为主，国家补助少量生活费。
（三）“两个为主、一通一懂”发展双语教学模式。
根据汉语文教学规律和各民族双语类型的实际状况，西北民族双语文教学发展的方针是“从各民族语言实际出发，分类要求和分类指导”。
该模式的程序为：1、在不通汉语的民族聚居区，在民族语文教材和师资条件已经具备的情况下，凡以招收某个单一少数民族学生为主的中、小学，小学1—3年级使用本民族语文教材，用民族语授课，每周增加1—2节汉语文课，让学生逐渐接触汉语文，4、5、6年级至初中使用民、汉两种语文教材，分课（或同课）进行教学，高中转入汉语文教学，完全使用汉语文授课，兼设民族语文专修课，力求达到“一通一懂”的目的；2、对现在使用本民族母语，也有民族文字，但兼用汉语的少数民族地区，以汉语文为主教学，改革部分不适应当地实际的教材内容，小学单科加授民族语，高中增设民族语文必修课，其最终目的是“民汉兼通”。这类地区要求改用双语文教学的少数民族，一要尊重，二要慎重。权衡近期和长远的轻重利害，不能简单肯定或否定。
上述“两个为主”、“一通一懂”（或“民汉兼通”）的双语教学模式，正确处理了继承和发扬民族文化传统与民族开放和发展之间的关系，符合民族教育发展实际，对于提高民族基础教育质量，推动民族教育发展起了不可低估的作用。
（四）“学校、社会、家庭相结合”发展女童教育模式
女童教育是甘、宁、青、新四省区基础教育发展重中之重，难中之难。1992年，全国哲学、社会科学规划领导小组将宁夏、甘肃、贵州、青海四省区协作开展的“农村女童教育现状问题及对策研究”列为国家“八、五”重点课题，在国家的支持下，该项目在上述四省区展开改革和实验研究，总结出一套发展女童教育的成功经验。
宁夏是回族聚居的地区，该区以9县11乡196所学校为试点，动员社会力量，争取社会各界参与支持，使“学校、社会、家庭”相结合，共同采取措施，推动女童教育发展。
（1）在实验地、县、乡层层建立女童教育项目领导小组，明确任务，广泛宣传，认真贯彻“义务教育法”，依法保障女童受教育的基本权利，制定了减免杂费、书本费，设立助学金、奖学金等扶持政策。
（2）成立社区教育委员会和女童教育促进会，发动社区群众关心支持女童入学，聘请宗教知名人士、阿訇担任名誉校长，依靠当地群众尊师兴教，改善办学条件。
（3）兴办母亲培训班或家长学校，组织青壮年妇女学习科学文化知识和实用技术，进行优生优育教育，提高母亲素质。
（4）大力培养女校长和回族女教师。在师范学校和阿语学校增设一年制师范班，为女童学校培养回族女教师。
（5）实施“春蕾计划”和“希望工程”，救助失学女童。先后建立4所春蕾学校和13个女童班，受援资金37万元，救助失学女童650名，希望工程资助失学女童5000多名。
（6）实行基础教育与职业教育的早期结合。各实验学校从实际出发，分别开设剪纸、刺绣、编织、缝纫、烹饪、种植、庭院经济等劳动技术课，创办小农场、小林场、缝纫社、医疗站等勤工俭学基地，既使学生掌握一技之长，又为学校增加经济效益，改善了办学条件。
（7）多种形式办学。根据各地不同条件，采取回民女子小学、 女童班、早晚班、复式教学班及私人办学等形式，结合群众生产、生活需要，改进教学方法，降低学习难度，增设乡土教材，以便于女童入学和学习。
由于方法对路，措施得力，项目试验仅一年多时间，整个女童教育发生了令人可喜的变化。9县11乡的女童入学率已由88.7%提高到95%，巩固率达到98%以上，辍学率则由8.52%下降到5.4%。为民族地区女童教育提供了很好的经验。
二、对策
对策一：发展民族基础教育首先必须转变观念。“治穷先治愚”、“致富必先发展教育”，这是民族地区教育发展的现实经验总结，也是振兴民族经济的必由之路。
民族地区穷，并非资源缺乏，而是那些陈旧观念禁锢着民族成员的思想行为，遏制其内部求发展的积极进取精神，使他们不敢也不愿冲破陈旧的观念，在市场经济的大潮中，为提高民族生存的质量，改善民族发展的外部环境去拼搏。贫困导致愚昧，贫困和愚昧是一对孪生子。民族教育发展的历史经验表明，观念陈旧是制约贫困地区教育发展的重要因素之一。在发展民族教育时既要考虑所在民族的经济状况，尽量为各民族儿童创造入学的物质条件，同时，决不能忽视必要的说服动员工作。因为大量的事实说明，提供物质条件并不能使所有妨碍民族教育发展的因素迎刃而解。
西北民族基础教育必须端正办学思想，更新教育观念，纠正片面追求升学率的错误倾向，树立整体育人，全面发展的教育观，尽快实现民族教育的两个战略转变，即从升学教育转到素质教育，从只为高一级学校输送新生转到既为高一级学校输送新生又主要为当地经济建设培养实用人才。
对策二：确立民族教育的战略地位。“科教立国”、“科教兴省（区）”是教育、科技与经济相互促进的客观规律。因此，要真正落实教育优先发展的战略地位。
邓小平同志指出：“忽视教育的领导者是缺乏远见的不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。”这句话一针见血，足可使轻视教育的领导者猛醒，一个成熟的领导者，应该从战略的高度，认识教育的极端重要性，树立“为官一任，兴教一方”的意识。凡教育上不去的地方，党政主要领导要负全部责任。只要脚踏实地抓教育，切实贯彻执行“纲要”提出的发展民族教育的目标和要求，扭转那种对教育口惠而实不至的现象，民族教育就大有希望。
民族地方政府要从促进民族共同繁荣进步，提高少数民族人口素质的战略高度出发，坚持优先发展民族基础教育。在制订教育发展规划时，优先保证民族基础教育的发展规模和速度；在安排经费和基建投资时，优先保证民族基础教育的发展需要。当前仅靠贫困地区县级财政加大对教育的投入显然是不现实的，但各级政府务必保证教育经费的“三个增长”，这是一个硬指标。在保证财政拔款的同时，还应足额征收农、牧区教育附加费，加强管理，保证此项资金全部用于民族基础教育。
对策三：坚持以质量、效益为中心，正确处理需要与可能、数量与质量、重点与一般、速度与效益等一列关系，持续、稳定、协调地发展民族基础教育。
质量低、效益差，是困扰西北少数民族基础教育的老大难问题，主要表现为对投入的需要相对较高，产出量少质差。投入相对较高，是由自然条件特殊等相对稳定因素决定的，是正常和必要的。产出量少质差，是由基础教育质量低，管理体制和运行机制不健全、社会环境特殊等因素决定的，是可变的。因此，既不能要求牧区教育以内地同样的投入实现同样的产出；又必须牢固树立质量、效益观念，并紧紧抓住个中心环节，采取积极有效的措施，努力消除那些不利的影响，力求经过一个循序渐进的积累过程，以二至三倍于内地的投入取得相近于内地的产出，实现山区和牧区基础教育办学质量和效益的突破性提高。
1、合理布局，完善基础教育办学体系。学校合理布局的基本思路是：人口集中地区校点适当分散，人口分散地区校点适当集中；初等教育校点适当分散、中等教育校点适当集中。办学形式体系的基本思路是：牧区以寄宿制为主，半农半牧区以非寄宿制为基础，以寄宿制为骨干，逐步形成多规格、多层次寄宿制班、校学生数的合理比例，同时辅以牧读学校、帐篷学校、村学班、点，多形式发展民族教育。
2、加强教师队伍建设，逐步实现西北地区各民族教师在基础教育中的主体地位。所谓主体地位，主要包括数量上占多数，素质上合格，有一批骨干等三个方面。为此，必须：（1）调整民族高等、中等师范专业结构，设置少数民族语言系，加强省区之间的交流协作，培养一批合格的双语教师；（2）改革民族高师院校招生制度，适当扩大保送和定向招生比例，加快中小学少数民族师资的培养；（3）抓好中小学在职教师的培训工作，提高合格率。
3、深入进行基础教育分级办学、分级管理的改革。发挥县、 乡政府统筹当地经济、社会、教育的职能，调动社会各方面力量，包括宗教界人士办学、助学的积极性，形成人民教育人民办的局面。在学校内部，大力健全学校常规管理制度，提高管理水平，稳步推进学校内部管理体制改革，培训校长，形成一支合格稳定的学校管理干部队伍。
对策四：从民族地区实际出发，因地制宜依法治教，大力普及九年义务教育。
西北五省区民族基础教育发展存在普遍的不平衡与差异。为此，根据《纲要》提出“分区规划、分类指导、分步实施”的原则，在“普九”教育实施上把西北民族地区分成四类来规划和要求：一是约占西北少数民族总人口40%的农区县及一批乡镇，在本世纪末实现“普九”；二是约占人口25%的半农半牧区县及一批乡镇，在本世纪末接近实现“普九”；三是约占人口15%的山区以及一批乡镇在本世纪末实现“普六”；四是约占人口20%的牧区县普及小学3—4年教育，争取一家有一个合格的小学毕业生，到2000年接近实现“普六”。
“普九”的重点在农村，难点在少数民族聚居的山区和牧区。根据《义务教育法》来治教，这是抓好民族教育，实现“普九”的保证。北京市在实施义务教育法时提出：适龄儿童不上学或辍学者，给予其父母或监护人处200元以上1500元以下罚款，并采取有效措施，使其送子女或被监护人上学。北京尚且如此，民族地区更应制定有效措施，严格执法力度，提高遵守义务教育法的自觉性。
对策五：民族教育的特殊性，决定了国家必须采取特殊政策和措施。
西北民族地区基础教育上不去有两难：一是人；二是钱。因此，国家应确实保障民族教育经费，加大对民族教育的投入，向民族贫困地区的教育作强有力的倾斜和大力的扶持。（1）提倡经济发达地区的县、市与民族贫困县开展多种形式的对口支援，这项工作光靠教育部门显然力度不够，应由国家牵头；（2）鼓励经济发达地区中学开展智力对口支援；依托全国重点大学，为民族高师培训专业学科骨干教师；（3）在基础教育师资队伍、双语教材建设和招生分配等方面对民族地区继续实行优惠扶持政策；（4）在教育经费上给予扶持。国家财政应增加每年拨给民族教育的专项补助费，从民族地区补助、发展基金等几项经费中划出不低于20%的比例用于民族教育；国家应增加设立民族教育专项补助奖励经费，采取以奖代补、奖补结合的办法，支持民族贫困地区教育事业的发展。除加强基础设施外，还应抽出专款解决困难学生的学杂费、贫困学生和寄宿学生的生活困难补助费，这是发展民族基础教育，提高“三率”，降低流失率的有效措施。
对策六：加大力度，切实搞好民族基础教育结构的调整和发展。
农村教育综合改革是贫困地区民族教育改革的方向。当前，调整和改革民族基础教育结构是民族教育综合改革的一项重要内容。随着市场经济的发展和对基础教育的要求，搞好民族基础教育结构的调整和改革，必须采取以下改革措施：
一是贫困地区要以改革初中结构为突破口，将其作为民族基础教育结构调整和发展的重点。初中面广量大，多数学生毕业后不能升学，要走向生产第一线。因此，要大胆探索，加大初中结构改革力度，积极发展职业初中，真正把知识教育同劳动、职业技术教育融为一体。
二是认真抓好两个阶段的“渗透”和“三后”教育，即在小学高年级和初中阶段渗透职业技术教育因素；大力发展小学、初中、高中后的职业技术教育和培训，小学可采用5+1或6+1，初中、高中采用3+1的办法，建立起中小学接受职业技术教育的有效机构。
三是搞好“三次分流”，即根据不同地区的实际情况，在一定条件和基础上，从高小、初三、高三上学期或下学期实行分流，对不准备升学的学生进行职前技术教育。