20世纪90年代以来瑞典公共养老金制度改革评析及启示，本文主要内容关键词为：瑞典论文,养老金论文,制度改革论文,启示论文,年代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.4，F843/847 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2012)05-0106-06
瑞典旧公共养老金制度由基本养老金与待遇确定型(DB)现收现付的价格指数化制度(ATP)构成。ATP制度的一些特征使其缺乏可持续性和公平性。在养老金获取资格方面，供款满30年可获得全额养老金，供款每少1年，则减少1/30的全额养老金，超过30年的供款并不能增加养老金收入，这不利于激励劳动力的供给。在养老金额确定方面，养老金为劳动者收入水平最高15年平均收入的一定比例，这导致了逆向收入再分配，即养老金从以工作时间长且收入波动较小为特点的低收入参保者转移至以工作时间短但收入不断增长为特征的高收入参保者[1](P35-60)。
制度所规定的价格指数化意味着退休一代和工作一代之间的再分配由经济增长率决定。如果经济增长率较高，退休者的生活水平会落后于工作者的水平；反之亦然。此外，养老金收入设有最高额和最低额，而供款却无限额设置。面对这一系列问题，自20世纪90年代开始，瑞典着手对基本养老金与ATP相结合的旧公共养老金制度进行改革，并于1999年正式开始实行以名义账户计划为主体的新公共养老金制度。
一、瑞典公共养老金制度改革的背景
(一)人口背景
人口老龄化趋势显著是推动瑞典公共养老金制度改革的一个因素。官方预计，1980-2050年，瑞典60岁以上、65岁以上及80岁以上老年人口的数量均呈增长趋势，增长率分别为75.00％、88.04％和267.92％。这反映了瑞典不仅人口老龄化趋势较为严重，且老年人口中80岁以上人口数量增长过快。如果以60岁作为退休年龄，1990和1995年瑞典人口老龄化率分别为22.8％和22％；如果以65岁作为退休年龄，1990和1995年瑞典人口老龄化率分别为17.8％和17.5％。同时，以60岁为退休年龄，按中口径、大口径和小口径①计算的瑞典2050年的老龄化比率分别为30.2％、34％、16.9％；以65岁作为退休年龄，上述指标的数值为24.1％、27.1％和21.4②。上述分析表明，瑞典不仅老年人口数量呈高速增长态势，而且人口老龄化比率较高；不仅20世纪90年代改革之时的人口老龄化状况较为严重，而且面对人口老龄化愈发严峻的将来。
人口老龄化对瑞典现收现付制养老金计划的赡养率与供款率产生了不利影响。2010年的赡养率③和有效赡养率④分别为0.32和0.40，供款率为18.5％时的替代率分别为0.58和0.46，替代率为0.60时所需的供款率分别为0.192和0.240。到2050年，赡养率与有效赡养率分别为0.42和0.54，缴费率为18.5％时的替代率分别为0.42和0.34，替代率为0.60时所需的供款率分别为0.264和0.324⑤。可以看出，人口老龄化会给DB型的ATP制度供款率的提高带来巨大压力，瑞典公共养老金制度的待遇发放模式亟需改革。
(二)经济背景
劳动力参与率、失业率、税收收入占GDP的比重、 GDP增长率和人均GDP等对瑞典20世纪90年代养老金制度改革产生重要影响。在上述指标中，劳动力参与率和失业率与ATP制度的筹资紧密相关，而税收收入占GDP的比重可衡量旧公共养老金制度中基本养老金的融资能力，GDP增长率和人均GDP衡量了养老金制度赖以运行的经济基础状况。瑞典1995-1999年的劳动力参与率和失业率变化不大，前者保持在64％左右，后者在8％左右⑥。在人口老龄化背景下，劳动力参与率和失业率变化不大，这意味着向ATP供款的参保者数量减少，而退休者的数量在增加，这显然不利于ATP制度的财务可持续性。
1995-1999年，瑞典税收占GDP的比重为22％左右，在人口老龄化的趋势下，需要增加基本养老金支出在税收中的比重方可保证其按时足额支付，然而，增加这一比重无疑会挤压其他支出比率。因此，瑞典就必须更新旧制度以增进其财务可持续性。另外，瑞典经济在20世纪90年代初陷入低迷，1991-1993年的经济增长率为负值，人均国内生产总值呈下降态势，这影响了瑞典经济向养老金制度的资金支持能力，而人口老龄化导致对养老金需求的增加。正是这种状况推动了瑞典公共养老金制度改革的政治进程。
(三)政治背景
1984年瑞典政府委派专门委员会来研究养老金制度。委员会于1990年完成报告，认为瑞典养老金制度最晚在2020年陷入严重的财务危机，建议根据经济增长率制定指数化规则，提高退休年龄，增加获取全额养老金的供款年限，但是这些建议并未被采纳。尽管如此，委员会的报告系统揭示了旧养老金制度的问题所在。1991年秋天，中右派四个政党组成的联合政府取代社会民主党开始执政，养老金制度改革成为新政府的首要议题，议会成立了由七个政党代表组成的养老金工作组。工作组由健康与社会保障部部长担任主席，由各政党在议会中的高级代表以及专家组成，但此次并未涵盖劳工代表、雇主和养老金机构等。工作组成员必须参与讨论，并与其他成员分享改革建议。总体而言，各政党领袖级人物的参与确保了工作组的公信度，专家组作用的发挥有利于引导改革的科学性。
最初，工作组内的七个政党对养老金制度改革存在巨大分歧。社会民主党将ATP制度看做是其福利政策的重要里程碑和“皇冠上的宝石”，因而反对在公共养老金制度中引入私营积累制的个人账户；自由党倾向于实施积累制的个人账户制度，加强供款与养老金收益之间的联系；保守党认为应减少公共养老金计划的范围，引入基金个人账户计划；中央党同样支持基金个人账户计划，但是主张同一比率的养老金收益；基督民主党亦主张同一比率的养老金收益；右翼民粹党和左派政党也提出了各自主张。面对上述分歧，各政党决定停止争论，转而听取养老金专家的意见，并与之探讨。此后，围绕养老金制度的讨论开始步入正轨。
由于旧制度财务缺乏可持续性，国民对其信任度急剧降低，工作组在此局面下提出了根本性的改革方案，主要观点是：第一，应加强供款与养老金收益之间的关系。养老金制度应贯彻生命周期收入的原则，因此，制度模式应为DC型，养老金的计算应充分考虑到预期寿命，退休年龄应该是弹性的；第二，公共养老金制度应主要实行现收现付制度，养老金信用应该实行工资收入指数化规则，而非价格指数化[2]。1992年夏天，工作组发布了关于养老金制度改革框架的报告，报告内容反映了改革的原则以及新养老金制度的细节。1994年7月，工作组所建议的改革方案以85％的选票在议会获得通过，支持者主要为五个政党。左派政党和右翼民粹党仍然反对上述方案：前者主张对旧的 ATP制度进行小修小补，后者支持比例税率的制度。
1994年通过的养老金改革方案不同于1992年出版的报告。不同之处在于：养老金信用和养老金收入都采取工资收入指数化规则；引入了供款率为2.5％的基金个人账户计划[3](P1175-1184)。1994-1998年，支持改革方案的政党代表在瑞典成立了实施组，辅以专家的支持，以解决仍然存在的问题，开展立法工作。然而，地方工会组织激烈反对改革的实施，社会民主党通过联合支持者与反对者展开激烈辩论解决了这一问题。直到1997年社会民主党完全执政之时，僵局才被打破，律师们开始起草最后的法律。1998年春天，工作组提出了最后的法律报告，并于当年7月在议会获得通过。当然这并不代表法案规定的制度方案是一成不变的，因为法案规定各个政党均要同意将来可能的法案修订。在工作组积极推进制度改革的同时，国家社会保险委员会亦在积极努力建立获取参保者个人账户信息的网站、培训地方机构工作者。经过一个3年期信息运动的实施，瑞典建立了新的计算机信息平台。最后，在1998年中期，公共清算中心(PPM)得以建立。瑞典新公共养老金制度的建立经历了一个广泛探讨和政治博弈的过程。在这个过程中，广泛的探讨是取得各个政党之间一致性的基础，政治博弈是养老金改革法案获得通过的关键因素。
二、瑞典新公共养老金制度结构解析
瑞典新公共养老金制度由三部分组成：名义账户养老金计划(NDC)、基金个人账户制(FDC)、保证养老金(基本养老金)。瑞典FDC和NDC均为收入关联型养老金制度，参保者和雇主向NDC和FDC制度的供款率分别为工资收入的16％和2.5％。瑞典养老金纳税收入存在上限和下限。上限为价格关联基数的8.07倍，2008年的上限为387360克朗；下限为符合纳税申报条件的最低收入，2008年的下限为17343克朗。
(一)NDC——瑞典新公共养老金制度的主体
总体而言，瑞典NDC养老金计划是收入关联的缴费确定型(DC)现收现付制，它是瑞典公共养老金制度的主体部分，其运行机理如图1所示。每年，参保者和雇主按纳税收入的16％向NDC供款，这些供款以养老金信用的形式记录在参保者的名义个人账户之内。随着供款的不断流入和基于一定比率计算的收益的持续增加，参保者个人账户内的名义积累额逐渐增加。但是，上述参保者和雇主的养老金纳税并未进入名义个人账户，而是被存入第一、第二、第三和第四国民养老基金。各个基金可以获得参保者和雇主NDC养老金纳税四分之一的资产，同时，各个基金需向同期退休者支付四分之一NDC养老金。参保者每年都会收到包括他们名义账户明细的“橙色信封”。当参保者一旦退休，其名义个人账户的名义资金将会在其退休期间按月发放，实际资金来源于当期劳动者的NDC养老金纳税。瑞典NDC制度的显著特点是精算机制健全，其精算体系包括记账利率、继承所得、管理费用、平衡比率、自动平衡机制、年金除数等精算要素。可以看出，这些精算要素贯穿于NDC计划资金流动的各个环节，不仅推动了养老金制度的财务平衡，有利于养老金制度自身运行效率的提高，而且能够在一定程度上保证制度的公平性[4](P91-98)。
(二)FDC——瑞典新公共养老金制度的补充
瑞典FDC养老金制度的运行机理如图2所示。如上所述，参保者和雇主向FDC制度的供款率为2.5％。在税收评估完成之前，FDC个人账户的资金积累由 PPM购买有息资产进行投资。当PPM确定参保者个人账户上的养老金信用之后，则购买参保者个人所选择的基金进行投资。如果参保者并未自行做出投资选择，其个人账户积累额则按缺省储蓄基金的方案进行投资。到2009年底，可供参保者进行投资选择的基金数为777，这些基金共由88个基金经理进行管理。
瑞典FDC养老金计划包括继承所得、管理费用、年金除数等精算要素。管理费用的扣除从参保者领取养老金时开始，2009年底时的水平大约为每年0.50％，未来31年的水平预计平均每年为0.25％。按这一水平计算，管理费用会减少一个参保者大约7.5％的养老金。FDC养老金的领取可采取两种方式：一是传统保险；二是基金保险。不管采取哪种方式，参保者养老金的计算均为其个人账户积累额除以年金除数。年金除数是基于预测的平均寿命数据加以计算的。在养老金指数化规则方面，扣除PPM的管理费用后，传统保险的收益率为2.2％，基金保险的收益率为3.9％。
以传统保险的方式支付养老金表现为月度名义保证生命年金。其计算过程是：PPM卖出参保者养老金信用的投资基金份额，并承担相关的责任和金融风险，而养老金则按一个根据当时状况推算的收益率加以计算。如果参保者个人选择以传统保险的形式获得养老金，则每年养老金的领取额要重新计算。若传统生命保险运行状况比确定保证收益时更加良好，则退休者的养老金会由于贴现而更多。以基金保险支付养老金意味着参保者积累的养老金资产仍然分布在参保者所选择的PPM基金中，FDC养老金每年12月根据投资基金的价值进行计算。在下一年的每一个月，足够份额的基金资产卖出以支付养老金。此外，FDC养老金包含有幸存者收益，只要夫妇或共同居住者中的一方未亡，FDC制度就要向他们支付幸存者年金。如果参保者选择了幸存年金，那么其月度养老金会较低。
计算年度FDC养老金的过程是将FDC账户所积累的资金额除以年金除数。年金除数的计算公式如：
公式(1)、(2)、(3)适用于单一保障者养老金而非幸存年金的计算。其中，x为退休年龄，l(x)为生存函数，μ(x)为死亡函数，亦称为Makeham公式，用以计算一年内的死亡风险，a、b、c的值根据统计部门预测的出生于1943年的群组在2006-2050年的预期余命来设定。出生于1943年的年龄群组在2007-2009年接近65岁。目前，a为0.0082，b为0.0000001，c为0.1576，δ为3.8221％。在计算传统保险养老金的过程中，所使用的死亡率较低，其目的在于用保守的方式来确保制度的稳定运行。
从2007年4月1日起，计入基金保险的收益率δ在扣除管理费用之前为4％，而采取传统保险方式的收益率为2.3％，保证部分的收益率为0.0％。事实上，在传统保险方式下，用于计算保证部分的收益率都较高。从2008年4月1日开始，瑞典基于流动性财政债券和政府公债的市场利率来计算精算基金(FTA)。在这个计算过程中，利率的选择还要减去0.1％，以支付 PPM的运行费用。如果采取基金保险的方式来领取养老金，那么养老金债务等于所有资产的价值，而后者则等于所有基金投资的总价值。因此，在基金保险方式下，年金除数的改变并不会影响养老金债务。而在传统保险的情况下，养老金债务等于FTA，即每项保障金额乘以年金除数。在计算FTA的过程中，男女所适用的死亡率并不相同。因此，如果采用较低的死亡率和收益率，FTA将会增加。
瑞典FDC养老金制度继承所得是根据幸存者FDC养老基金的一定比率来计算。这个比率根据一年死亡风险即一年内死亡的可能性来确定。无论是对经济活动人口，还是已退休人口，其FDC退休所得每年分配一次。t年度的死亡风险根据Makeham公式计算，公式中 a、b、c的值由同一年龄群组中t-1年死亡参保者的养老基金额与同年幸存参保者的养老基金额的关系决定。用以计算t年继承所得的养老基金额是t-1年12月31日的FDC账户积累额。需要指出的是，继承所得并不会对养老金债务规模有影响，因为死亡者的养老金资本被所分配的继承所得抵消。
(三)保证养老金——瑞典新公共养老金制度的基础
一个人25岁以后在瑞典至少居住40年方可获得全额保证养老金。保证养老金的领取时间为国民65岁之后。2008年，独身者和非独身者可领取的保证养老金最大额分别为每月7278克朗(价格关联基数的2.13倍)和6492克朗(价格关联基数的1.90倍)。完全被新制度覆盖的独身者的保证养老金计算公式如下：
在公式(4)和(5)中，GP为保证养老金，pba为价格关联基数，它每年根据消费者价格指数进行调整，2008年为41000克朗，IP为参保者收入关联型养老金额，包括NDC、FDC养老金额。FDCP和NDCP分别为 FDC和NDC制度所提供的养老金额。例如，如果单身者收入关联型养老金之和为2.26pba，那么根据上述公式，其可获得的保证养老金和公共养老金总和分别为0.39pba和2.65pba。上述公式中所反映的收入关联型养老金和保证养老金之间的关系可产生100％和52％的激励参保者获取1.26pba和1.26pba-2.13pba养老金额的边际效用。2009年保证养老金与收入关联型养老金的关系如图3所示。
图3 2009年保证养老金与收入关联型养老金之间的关系
资料来源：Swedish Social Insurance Agency(SSIA)2010年出版的Annual Report of the Swedish Pension System 2009
此外，由于1938年以前出生的人并未向NDC和 FDC制度供款，因此他们仍然按旧制度的规定享受 ATP养老金。1938-1953年之间出生的参保者向养老金制度的供款期间包括旧制度向新制度的转型，因此他们的养老金一部分来源于ATP制度，另一部分来源于NDC和FDC制度。1938年和1939年出生的参保者分别领取他们ATP养老金的80％和75％。1954年及以后出生的参保者则按新制度的规定享受养老金待遇。当参保者个人达到65岁之后，其ATP养老金待遇的调整规则与NDC制度一致，但65岁之前所领取的养老金调整规则仍为价格指数化。
三、瑞典新公共养老金制度的实施效应
瑞典新公共养老金制度的效应可以从效率和公平两个维度来考察。其中，衡量效率的指标为财务稳定性、储蓄和劳动力供给，即衡量新公共养老金制度的财务稳定性、对储蓄和劳动力供给的影响；衡量公平的指标为再分配，即评价瑞典新公共养老金制度的再分配效果。需要说明的是，由于瑞典新公共养老金制度实施时间尚短，我们主要从理论层面分析其改革效应。
(一)财务稳定性效应
从上述分析可以看出，瑞典NDC制度运行机制的突出特点是注重制度的精算性，这有力保证了瑞典 NDC制度的财务稳定性。继承所得提高了养老金供款的使用效率；管理费用的精算有利于把握制度的成本；平衡比率既是自动平衡机制激活与否的标准，又能发挥预警作用；自动平衡机制可在平衡比率小于1时自动激活，用平衡指数衡量的记账利率代替收入指数衡量的记账利率，推动NDC制度的资产和负债趋向平衡；年金除数为科学计算养老金奠定了基础，是瑞典 NDC制度中不可或缺的部分。这都为维护养老金制度的财务稳定性和提高制度效率做出了巨大贡献。同样，FDC制度亦为准精算型制度，通过继承所得、年金除数等精算要素为实现制度的财务平衡奠定了基础。
但是，瑞典名义账户制的供款率固定，因此决定制度长期财务平衡的主要因素为计入名义个人账户的收益率，这意味着名义账户制计划将旧制度下由未来人口所承担的融资风险转移至当代人。当财务出现不平衡状况时，自动平衡机制会激活，但是这个过程并不区分暂时经济低迷所引起的财务不平衡与更加严重的经济和人口发展所引起的财务不平衡。因此，自动平衡机制很可能在没有发挥作用的时候激活。
(二)储蓄和劳动力供给效应
瑞典旧公共养老金制度的构成为基本养老金、ATP制度，新公共养老金制度的构成为保证养老金、NDC和 FDC。旧公共养老金制度可视为非精算型的现收现付制度。而新公共养老金制度的财务模式则从两个角度分析：一是将其视为部分积累制；二是考虑到FDC制度仅占瑞典新公共养老金制度很小的比例，亦可将瑞典新公共养老金制度看作现收现付型计划。
从非精算型的现收现付制度向精算型的现收现付制或精算型基金积累制转变会对一国或一地区的储蓄和劳动力供给产生影响，理论分析过程如下：
从上式可以看出，准精算型基金积累制的有效劳动边际税率为零。如果将瑞典新公共养老金制度看作部分积累制，其有效劳动边际税率大于零但小于准精算型现收现付制的有效劳动边际税率即j(R-G)/(1+R)，更小于非精算型现收现付制下的有效劳动边际税率。如果将瑞典新公共养老金制度看作现收现付型计划，此时，制度的有效边际税率为j(R-G)/(1+ R)，小于旧制度下的有效边际税率。
假定闲暇为一种普通商品，劳动边际税率的减少意味着闲暇的机会成本相对上升，所以劳动者倾向于工作，而放弃闲暇，即替代效应；从收入效应角度分析，有效劳动边际税率的减少使劳动者感觉更加富裕，从而偏好闲暇。如果替代效应大于收入效应，那么劳动力供给则增加。因此，从理论层面分析，瑞典从非精算型现收现付制度向准精算型的现收现付制转换并不会对储蓄产生直接影响。但是，如果有效劳动力边际税率减少使得劳动力供给增加从而带来收入增加，那么储蓄可间接增加。
(三)再分配效应
瑞典新公共养老金制度存在若干再分配要素，这有利于提升制度的公平性。尽管瑞典NDC养老金制度缺乏传统现收现付制的再分配，但是，名义个人账户记账利率、自动平衡机制发挥作用期间的记账利率和养老金的指数化比率即调整率使得瑞典国民能够充分有效地享受到国民经济发展的成果，有利于促进代际之间的公平性；继承所得体现了瑞典NDC与FDC养老金制度中同一年龄群组参保者之间的互助共济性。
尽管瑞典新公共养老金制度加强了缴费与养老金收益之间的联系，但是对于低收入参保者而言，这种联系由于保证养老金的作用而被淡化。保证养老金的筹资来源为一般性税收，体现了大范围的互助共济，提升了制度的公平性。从上述保证养老金与收入关联型养老金制度的关系可以得出，保证养老金的运行机制体现了养老金从高收入者向低收入者的转移。
四、结论与启示
20世纪90年代，瑞典对其旧公共养老金制度的弊端进行了较为充分的探讨和较为有效的改革。在改革过程中，特定的人口背景、经济背景和政治背景既要求瑞典对其公共养老金制度进行大刀阔斧的改革，又是其新公共养老金制度保持科学性的重要依据。在瑞典新公共养老金制度中，处于主体地位的NDC、处于补充地位的FDC以及处于基础地位的保证养老金既分别有序运行，又通过收入关联型制度与非收入关联型制度的联系实现了互动配合。从理论层面分析，瑞典新公共养老金制度在公平和效率两个维度上积极效应和消极效应并存，但以积极效应为主。总体而言，瑞典新公共养老金制度能够实现财务平衡，并可保持一定水平的再分配，但对储蓄和劳动力供给的影响不明显。
瑞典公共养老金制度的改革给中国所带来的启示如下：
其一，中国养老金制度的改革与发展需要审慎考察其面对的环境。如果所建立的制度与所处的环境不相适应，制度效果必然大打折扣，甚至违背制度建立的初衷。例如，由于中国资本市场缺乏基本的要素，表现出政策性市场的特征，即合理监管不足，而不当干预有余。这给企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的个人账户部分可持续发展带来一定障碍。
其二，中国养老保障制度体系的各个组成部分之间应该协调发展，并呈互动配合之态。一方面，这要求努力推动财政性养老机制、社会养老保险制度和养老救助制度等支柱建设的同时，建立健全各支柱之间的联结机制。例如，要积极建立参保者在社会养老保险制度与养老社会救助制度之间转移的对接机制，切实捋顺对接过程中的联结流程，为参保对象自身因具体条件发生变化，其所适用的制度需要在社会养老保险与养老社会救助之间做出转换时提供制度支撑。另一方面，推进不同群体的养老金制度之间的衔接或融合，并在条件具备时实现制度的一体化，改变制度碎片化的状况，如城乡居民养老保险的融合与一体化、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险与企业职工基本养老保险制度之间的衔接转续等。
注释：
①中口径老年人口比指中等出生率、正常死亡率和正常国际移民率条件下所计算的老年人口比率；大口径老年人口比指低出生率、正常死亡率和正常国际移民率条件下所计算的老年人口比率；小口径老年人口比是指高出生率、正常死亡率和正常国际移民率条件下所计算的老年人口比率。
②本部分数据来源于UN Population Database。
③赡养率=65岁及以上人口数/20-64岁人口数。
④有效赡养率=65岁及以上人口数/(20至64岁人口数-20至64岁中由社会保险供养的人数)。
⑤本部分数据来源于Swedish Social Insurance Agency(SSIA)2010年出版的Annual Report of the Swedish Pension System 2009。
⑥数据来源于WDI。
⑦待遇确定型(DB)制度。
⑧缴费确定型(DC)制度。