户籍制度改革与人口城镇化，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,城镇化论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发达国家经济发展的历程表明：一国在经济发展过程中，除了处理好工业与农业之间的比例关系外，还应协调好工业与城镇化的进程。一般而言，工业化是城镇化的“发动机”，城镇化是工业化的必然结果，两者之间是作用与反作用的关系。过度城镇化或城镇化滞后都会给工业化乃至整个社会经济发展带来不良影响。从我国目前城镇化水平来看，城镇化已经滞后于经济发展，导致90年代出现所谓的“农村病”。而我国城镇化滞后的根本症结又在于传统计划经济体制下实行的户籍制度阻碍了城乡间人口的迁移，农村剩余劳动力转移不出去，二元社会格局长期延续下来。随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转变，被长期束缚在土地上的农民已经纷纷离乡入城，形成声势浩大的“民工潮”，政府试图用户籍制度限制农村人口流向城市的传统作法不仅愈来愈难以奏效，而且由于户籍制度改革的滞后，流徙入城的农民无法溶入其就业城镇的行政组织、经济组织与社会人口所组成的关系内，因而不能被城镇社会充分接纳而成为漂泊不定的流动人口，给社会秩序的稳定带来巨大隐患。因此，改革传统的户籍制度已成为人们的共识。
对于户籍制度而言，目前面临的突出问题不是要不要改的问题，而是如何改的问题，即如何设计一条合理的制度变迁路径，尽可能增大改革的收益，降低改革的成本，实现从传统户籍制度向新的管理模式的顺利转换。对于这一问题，我们总的看法是：户籍制度的改革在总体上应是渐进式的。在旧的管理制度与新的目标模式的转变过程中，必须经过一系列过渡环节，而不能简单地一放了之，让城镇一夜之间淹灭在农村人口的汪洋大海之中。政府应从我国城镇化发展的现状和未来发展的需要出发，通过在大、中、小城市和农村市镇中选择先拆哪一道藩篱、后拆除哪一道藩篱即设立高低不等的门槛条件来调控农村人口的流向、流量与流速，以促进我国城镇体系的合理化。在户籍制度改革的具体步骤上，政府首先应让户籍与各种社会福利脱钩，淡化城市偏向和户籍意识，通过先改内容后改形式的方式，来减少改革过程中的利益冲突和摩擦，避免造成社会动荡，降低改革成本，最终实现城乡一元的户籍管理制度，促进城乡一体化发展。
一、我国户籍制度是计划经济体制的产物，在稳定社会秩序、防止“城市病”等方面曾起过积极作用。但这一制度不随时代变迁而加以改进，日益僵化，带来我国城镇化严重滞后等一系列弊端，特别是随着社会主义市场经济体制的建立，其与新体制不适应的症状日益明显，迫切需要加以改革。
建国初期，我国人口在城乡之间是自由流动的。但到50年代，随着大量农村人口涌入城市，一方面给城市居民就业、食品供应带来了困难，另一方面也使农业劳动力过度流失，出现了农业劳动力短缺的现象。为了控制农村人口向城市的迁移，1958年国家颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。而且政府为了保证条例能得到贯彻实施，还先后制定了一系列辅助性的行政措施，如城市人口“定量商品粮供给制度”、“劳动就业制度”、“医疗保健制度”等，从而形成一种以《条例》为核心、其它辅助性措施为补充的户籍管理制度。
户籍管理制度将全体公民划分为农业户口的农村人口和非农业户口的城市人口，国家对非农业人口的就业和生活必需品的供应实行“大包大揽”和低价补贴的政策，农业人口的就业和福利则由农民自行解决，从而将户口与社会地位和福利直接挂钩，使户口成为一种不平等的社会身份的象征。特别是户籍管理制度严格限制农村人口向城市的迁移，导致户口身份具有了终身和世袭的性质。这种福利偏向非农业户口人口的情况见表1。
表1 传统体制下中国非农业户口人口的利益偏向
——终身职业保障(铁饭碗)
——固定工资收入
低价物质供应制度
——低价粮食供应(粮票)
——低价布匹供应(布票)
——低价副食品供应
——高额住房补贴
——免费医疗
——老年保障
——良好的学校等设施
——享受各种生活补贴和优惠
应该看到，这种城乡分割的户籍制度在建国初期在维护社会秩序、保证我国城市化速度不致超出社会经济发展水平可能承受的限度，从而避免发展中国家普遍出现的过度城市化等方面曾起过积极作用。但是，这种制度并不随时代变迁而加以改进，而是趋于僵化。随着经济体制由计划经济体制向市场经济体制转变，其与新体制不适应的症状日益明显，已成为我国现代化进程中的一大障碍。这些弊端集中体现在以下几个方面：
（1）现行户籍制度阻碍了劳动力的自由流动， 大量劳动力被束缚于土地上成农村剩余劳动力，造成我国城镇化滞后于工业化。
中国是一个传统的二元社会，城市与乡村之间发展很不平衡。一般认为，改变这种二元社会结构的重要途径就是通过城市工业部门的扩张来吸纳农村剩余劳动力，因此，农村人口向城市的迁移不仅是工业化的客观要求，也是传统社会向现代社会转变的必由之路。然而我国现行的户籍制度却人为地将城乡分割，使农村人口向城市的迁移受到严格限制。这一方面使大量农村人口被迫滞留在土地上成为农业剩余劳动力，农业经营规模日益向细小化方向发展，农业生产也呈现出高土地生产率和低劳动生产率紧密结合的过密化倾向，不利于农业现代化的实现；另一方面也使我国城镇化发展异常缓慢，城镇化严重滞后于工业化，形成一种“小马拉大车”的格局，城市根本无力带动乡村迈上现代化之路。
把我国城镇化水平与国际一般趋势相比较，可以看出我国城镇化滞后的现象已相当明显。例如到1990年，我国工农业总产值中工业产值已占77.7%，但城市人口占全国总人口的比例仍只有26%，而同一时期发达国家如日本城市人口比重达到75%，美国为77%，东欧地区为68%，拉美国家城市人口比重甚至增至71 %， 但中国城市化水平却低于亚洲32%的平均水平（见表2）。正是由于城镇化发展缓慢， 我国乡村工业布局如同天女散花，零星散乱。乡村工业由于缺乏规模效益和集聚效益，资源浪费、环境污染的情况日趋严重，出现了一系列所谓的“农村病”。
表2 人口城镇化的国际比较
1950年 1960年 1970年 1980年 1990年 2000年
中国 11% 19% 17%20% 26% 35%
美国 64% 70% 74%74% 75% 78%
日本 50% 63% 71%76% 77% 78%
印度 17% 18% 20%23% 26% 29%
东欧 39% 48% 56%63% 68% 73%
亚洲 17% 22% 23%27% 32% 38%
拉美 42% 50% 57%65% 71% 77%
资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年英文版。
（2）户籍制度把城乡人口划分为彼此分割的、 不平等的两大社会集团，强化了二元社会结构，阻碍了农村社会经济的发展。
现行户籍制度把全国人口划分为农业人口与非农业人口，并对城镇非农业人口提供了一系列福利待遇，从而使户口在一定意义上衍生出了价值与等级，形成了具有不同价值与不同等级的社会身份，使城镇居民与农村居民之间的社会地位、发展机会明显不公平。而且在城镇居民户口中，还存在着大城市、中等城市、小城市、县城、一般乡镇的户口在社会福利、物质供应与迁移自由度等方面的差别。正因为存在以上差别，人口迁移受到严格限制，农村人口被封闭在农村里，束缚于土地上，形成一种不思进取、安土轻迁的观念，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识得以在闭塞的乡村社会延续，城市的文明之光很难辐射到乡村社会，人口素质也得不到提高。例如，据统计，80年代初期，我国择偶的人当中，有80%不出县，58%不出乡，30%不出村。婚姻配偶选择范围狭窄，直接影响了后代的先天素质。
正是由于户籍制度“划地为牢”，把农村人口束缚在闭塞的乡村社会，使乡村社会经济发展与城镇的差距进一步扩大，城乡之间的鸿沟加深，传统二元社会结构日益强化，直接阻碍了中国现代化建设。
（3）由于户籍制度改革滞后， 大量农村劳动力入城后只能在城镇体制外生存而成为流动人口，给城市社会秩序的稳定和乡村经济的发展均带来不利后果。
80年代起，随着改革开放的深化，户籍在限制城乡人口迁移方面的功能日益削弱，许多农民纷纷离开乡村到城市打工，形成声势浩大的“民工潮”。然而，这些流徙入城的民工到城市后却由于受到户籍制度等一系列行政壁垒的阻碍，无法溶入就业城镇原有的社会经济组织内，不得不在体制外生存而成为一种漂泊不定的流动人口。从表3 户籍制度下市民与流民的比较中可以看出体制内的市民与体制外的流民差异明显。据统计，目前我国长年飘泊在外的流动人口已达8000万之多，相当于整个德国的人口在中国大地上游荡。这些流动人口一方面进城后没有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临一系列困难，这既不利于维护流动人口的合法权益，又不利于城市社会秩序的稳定。另一方面，这些流动人口的户口还保留在原来的乡村社会里，并没有割断同土地的脐带，还在乡村保留着土地，使农村土地无法向种田能手集中，导致一些良田抛荒，影响农村经济的发展。
表3 户籍制度下市民与流民的比较
城镇市民 城镇流民
户籍城镇户口 暂住户口
权益享受各种市民权益 体制外生存、不享受市民权益
调节通道政策招工、招生、调动 劳动力市场自发调节
就业国家安排正式部门就业 主要在非正规部门自谋职业
生活基地城镇单栖型城镇、农村双栖型
人格特征市民人格 农民、市民双重人格
行为特征稳定、长期的行为预期 不稳定、短期的行为严重
收入同既得地位相联系 靠吃苦耐劳致富
总之，传统的户籍制度既缺效率、又欠公平。它阻碍了城乡之间人口的流动，使我国城镇化严重滞约于工业化，使乡村社会的闭塞状态以及二元社会结构得以强化，既阻碍了中国经济现代化，他使人本身的发展受到极大的限制。因此，改革户籍制度，让农村人口合理流动已成为当务之急。
二、户籍制度的改革在总体上应是渐进式的，不能一下子放开闸门，让城镇一夜之间淹灭在农村人口的汪洋大海之中。在旧制度向新模式的转变过程中，应首先淡化城市偏向，使户籍与社会福利逐步脱钩，通过先改内容后改形式的方式来缓和改革过程中的利益冲突和摩擦，再经过一系列过渡环节过渡到城乡一元的户籍管理制度，促进城乡一体化发展。
中国的改革从总体上说来是渐进式的，是“摸着石头过河”，从而避免了俄罗斯、东欧那样的社会动荡。许多经济学家认为这是中国改革成功的重要因素。与这种整体转轨的渐进性相适应，户籍制度的改革也必然是渐进的，不可能一下子放开闸门，让城镇一夜之间淹灭在农村人口的汪洋大海之中。户籍改革之所以要渐进，除了上述理由外，具体还有以下几点理由。
（1）中国城乡之间的经济势差和社会势差太大， 如果一下子放开户籍开制度，势必乱了农村，冲击城市。
由于户籍制度具有明显的城市偏向，即政府所制定的投资、税收、价格、社会福利等政策在城市和农村之间不合理地偏向城市，造成城乡之间的经济势差和社会势差太大。据统计，尽管改革初期城乡之间的差距曾一度缩小，但1985年以后，城市居民的收入增长速度连续10年超过农民收入的增长速度。1985—1995年， 城镇居民人均生活费收入从685元增加到3893元，农村居民人均纯收入从398元增加到1578元， 二者的比差（以后者为1）从1.7∶1扩大到2.5∶1， 同期城乡居民的消费水平比差从2.3∶1扩大到3.4∶1。1995年，仅国家财政用于价格补贴的支出就高达365亿元。在城乡差距如此巨大的情况下。 如果一下子放开户籍制度，会使城市遭受巨大的冲击。因此户籍制度改革必须以渐进方式进行。首先就是要淡化城市偏向，逐步让户籍与社会福利脱钩，缩小城乡之间的经济势差和社会势差。
（2）目前我国农村剩余劳动力数量庞大， 而城镇随着国有企业改革的深化，大量富余人员将从国有企业中被排挤出来，一下子放开户籍制度，城市无力解决劳动力的就业问题。
由于户籍制度长期的阻碍，我国农村劳动力滞留在乡村转移不出去。尽管80年代的乡村工业化吸纳了近1亿的农村剩余劳动力， 但千方百计想入城寻求就业的剩余劳动力数量依然庞大。与此同时，随着国有企业改革的深化，从计划经济体制“低工资、高就业”模式下被排挤出来的富余人员越来越多。据估算，在1995—2000年间，我国现有1.1 亿国有企业职工和3600万城镇集体企业职工中，将有2000—3000万富余人员会像挤水一样从企业这块大海绵中被逐步排挤出来。因此，未来我国城镇的就业形势本身就已箭拔弩张，现有的城镇根本没有能力一下子吸纳农村的劳力大军，这就有必要根据城镇化发展的需要，通过设置高低不等的门槛条件，来加以调控。
（3）我国目前特大城市的社会福利较好，吸引力最大， 如果不加区别地一步放开户籍制度，特大城市的人口膨胀难以控制，而最应发展的小城镇却吸引不了人口，城镇体系将更不合理。
我国特大城市一般是全国或各省的政治、文化、经济中心，城市基础设施较好。特大城市的居民目前也享受着比中小城镇更多更好的福利待遇。因此，特大城市对农村人口的吸引力最大。如果对大、中、小城市不加区别地放开户籍制度，特大城市的人口将急剧膨胀，使本来人口就趋于饱和的这些特大城市难以承受，甚至带来“城市病”，而本应大力发展的小城镇却因吸引不了人口，得不到发展，城市体系将进一步趋于“头重脚轻”。
（4 ）迁入城市的农民的生活方式有一个由农村文明向城市文明的过渡和适应过程，农村人口向城镇的转移有必要通过一系列过渡环节，实行分阶段的渐进性转移。
农村人口的迁移需要经过几个步骤，以逐步适应城市生活方式：在地域范围内，可以设想让农民先在村办企业兼业，然后到镇，再到小城市，最后到中等城市乃至大城市就业；在产业范围内，可以设想让农民先在传统手工业就业，然后到现代大工业，再到高度现代化的非农产业就业。通过这种梯度式转移，可以缓解农村人口对特大城市的冲击。
三、户籍制度的改革必须立足于我国城镇化的现状和城镇未来发展的要求来进行，政府应充分发挥户籍制度的调控功能，通过对大、中、小城市设立高低不等的门槛条件，调控农村人口的流量与流速，促进城市体系的合理化。
从我国目前来看，城镇体系不合理首先表现为内部结构有明显的偏差。例如1980—1990年间，全国城市由324座增加到517座，其中百万以上的特大城市从22座上升到32座，20—50万的中等城市由94 座增至141座，20万以下的小城市由178座发展到313座，然而十年间全国50 ～100万的大城市仅增加1座。这种50～100万的城市发展偏慢的现象以湖北、吉林、山东等几个省份最为突出。例如，湖北省1992年20～50万（市区非农业人口）的中等城市有11座，山东有16座，吉林有10座，但这三个省500～100万人口的大城市数目都为零。这些地区的城市体系在特大城市与中等城市之间出现明显的断层现象。
我国城镇化体系不合理的另一个表现是直接联系城市与乡村的县城发展不够。县城作为农村之首、城市之尾，是扩散城市文明的重要枢纽，是我国未来农村城镇化最有发展潜力的地区。在过去，由于受户籍制度的限制，县城的发展受到抑制，使我国城镇体系的基础显得很不宽厚，影响了城市的辐射功能。
户籍制度的改革必须从我国目前城市内部结构有偏差和县城或县域首位镇发展不足这样的现实出发，通过对大、中、小城市和县城设立高低不等的门槛条件，引导农村人口的流动，促进城镇体系的合理。这一门槛条件如表4所示。
表4 城市类型与户籍改革
城镇类型
户籍改革方式
大城市 运用市场机制和有关的行政法律手段,允
许部分高素质的农民或实现了原始积累的
农民企业家进城入户，给予准城镇户口.
中等城市以更加开放的态度,设置适度的门槛条件
鼓励农民进城务工经商,允许有固定职业、
在城市工作10年以上者取得城市户口.
小城市 在切断户口在城镇福利联系的前提下,向
农民打开城门.
县城或县敞开城门,让农民自由进城.
（1）对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城， 也不能一步放开户籍，让城门大开。应设置一种经济导向、人口素质导向和社会规范导向三位一体的门槛条件，让具有在城市投资能力的、文化程度较高、具有从事非农产业经验的农民优先进城。限制违背计划生育政策、有犯罪前科者进城。对于中等城市，应以更加开放的态度，设置比大城市稍低的门槛条件，鼓励农民进城务工经商，允许有固定职业、在城市工作10年以上者取得城市户口；对于小城市，在实现户口与城镇社会福利脱钩的前提下，向农民打开城门，允许农民自由出入。通过这些门槛条件，调节农民进城的流量和流速。
（2）对于县城或县域首位镇，政府应彻底放开户籍限制， 允许农民自由出入，使县城和少数基础较好，具有经济吸引力的城镇成为我国城镇化的“龙头”。
我国县城一般都具有发展为城市的基础，它们不但有较长的建制史，而且在农民心目中，县城与乡村同处于一个社会系统内，农民向县城的迁移易于实现，也最能适应。彻底放开县城和县域首位镇的户籍制度，可以把大量农村人口吸纳到这些县城中，从而避免由于户籍制度改革给大城市造成的冲击。可以在全国50000 个小城镇当中选择发展前景较好的2000个左右的县城或县域首位镇，到2000年时把它们发展为以下三类规模的城市：①在100万人口以上的大县，把城关镇发展为30—50 万的中等城市；②在50—100万人口的中等县，以城关镇为依托， 建立20—30万人口的中等城市；③在50万人口以下的小县，建立20万人口的小城市。通过这种“一县建一市”的战略，一方面避免城镇化过程中“普遍开花”的小城镇化倾向；另一方面促进城镇地区分布的平衡，使城市文明能迅速向广大农村地区扩散。
四、制度是一种无形的公共物品（public goods），市场机制很难有效地提供这种公共物品，只能由政府出面担当供给公共物品的职能。因此，户籍制度的创新不能完全依赖于自发的自下而上的改革，政府应充分发挥自己的职能，适时实现向自上而下的改革的转变。
制度作为一种公共物品，与其他公共的物品一样，存在着“搭便车”问题（freérider problem）。即因为公共物品的消费不具有排他性，因此每个人往往不愿主动为公共物品付费，总想让别人生产然后自己免费享用。这样，每个人都想让别人去生产，别人为其付费，自己免费享用，结果是谁也不生产，供给量为零。可见，制度的供给如果完全依赖于市场，往往会出现制度供给满足不了制度的需求而出现制度不均衡或制度短缺的现象，因此，政府应担当起弥补制度供给不足的职能。
我国户籍制度的创新现阶段还处在自下而上的自行性改革阶段。尽管人们对新的户籍制度的需求已相当强烈，出现制度供给不足的现象。但由于政府职能的滞后，户籍制度改革步伐缓慢。例如，流徙入城的农民长期在体制外生存，对这些人的管理许多地方实际上处于“真空状态”，既不利于城市的稳定，也不利于维护外来人口自身的合法权益。据有关部门统计，1979年广州外来人口刑事犯罪案件仅占总刑事案件的2.2%，到80年末，已接近60%。北京市近年来，外来人口刑事犯罪的比例也直线上升，1990年时为22.5%，1993年高达43.6%。流动人口问题成为中国社会稳定的一大隐患。创立一种新的管理模式显然是对整个社会十分有益的事情，但这需要付出成本。对于私人或某个部门来说，如果这一制度创新的成本要自己承担，而收益则无法单独享受，那么就存在“搭便车”的问题，就缺乏制度创新的动力，带来改革的滞后。这时政府应当积极发挥制度创新的职能，弥补制度的短缺。
目前我国在户籍管理方面的制度供求很不均衡，一些地方的农民开始自发地建造“农民城”，自发性地进行制度创新，但是这种自发性改革作用还相当有限，根本弥补不了制度供给的短缺。因此，政府要积极把目前这种自下而上的改革转变为自上而下的改革，在尽可能快的时间内推进户籍制度改革，以降低制度变迁的成本，实现制度供给与需求之间的均衡。
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