深圳市义务教育阶段积分入学政策分析，本文主要内容关键词为：深圳市论文,义务教育阶段论文,积分论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G465 [文献标志码]A [文章编号]1002-1477(2016)03-0005-04 [DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.03.002 一、深圳市积分入学政策实施的背景 随着城市经济的快速发展，外来务工人员随迁子女义务教育问题已经成为中国社会转型时期亟待解决的难题。深圳市作为我国流动人口最为聚集的大城市之一，同样面临着巨大的外来务工人员随迁子女就学压力。根据相关数据显示，2001年-2014年期间，深圳市非深圳户籍人口从336.72万人激增至745.68万人，增长值达到121.45%。[1]人口的急剧膨胀加剧了公办学校优质教育资源供给与需求的矛盾冲突。2014年深圳市共有小学331所，在校学生为79.32万人；普通中学325所，在校学生37.87万人。[2]整个义务教育阶段在校生总人数约为117万，其中深圳户籍学生约35万人，非深圳户籍学生约82万人，非深圳户籍学生人数占在校学生总人数的70%左右。入读公办学校的非深圳户籍学生为43万人，占非深圳户籍总人数的52.3%，即外来务工人员随迁子女中将近半数还只能在民办中小学接受义务教育。[3] 而作为公办学校补充存在的深圳市民办学校却未能担负重任，其发展呈现两极化趋势。首先，处于最顶层的贵族学校，这类学校师资雄厚、设备完善、教学质量较高，但学费过于高昂。例如：深圳城市绿洲学校六年级收费标准为每年6.9万元，而从市人力资源和社保局获悉，深圳市2014年人均年工资仅为5.2万元。另外一部分是处于底层的民办农民工子弟学校，学费相对便宜，但这些学校大多建在交通不便的偏僻地段，此外还存在管理混乱、教学质量低下、师资水平参差不齐、教师学历偏低、教学环境恶劣、校园安全隐患较大等问题。而且就读学生大多数不能享受免费义务教育，所以政府创立的公办学校成了绝大多数家长的首选，但是由于外来务工人员随迁子女缺乏相应正规入学渠道，很难获得进入公办学校名额。 深圳市外来务工人员随迁子女在接受义务教育时遭受的不公平待遇，不断触碰着大众的敏感神经，引发了外来务工群体的不满情绪，严重破坏了社会的和谐氛围。再者占据了常住人口70%的外来务工人员群体，为深圳市经济发展做出了卓越贡献，一旦因外来务工人员随迁子女入学问题导致外来务工群体大量流失，会对整个深圳市经济带来巨大打击。所以，为了解决外来务工人员随迁子女义务教育问题，深圳市政府积极响应中央号召，于2013年颁布了积分入学政策。 二、积分入学政策的具体内容 深圳积分入学政策是指在义务教育阶段，对申请就读公办学校的儿童包括深圳户籍和符合深圳市就读条件的非深圳户籍学生，实行统一的积分，依据申请者积分排序情况依次安排学位。积分项目主要由申请者住房性质、户籍类型、入户时间、社保年限、计划生育情况等指标构成。[4]总体而言，积分分为基础分和加分两部分。基础分是以申请者在学校所属学区的住房情况和户籍类型为评分依据。而加分项主要依据社保和计划生育情况决定，分为深圳户籍学生加分标准和非深圳户籍学生加分标准。 深圳市从2014年开始在公办学校全面实行义务教育阶段积分入学政策，采取“积分入学”和“类别+积分入学”办法。目前深圳市下辖11个区制定的积分方案侧重有所不同，有的侧重户籍，有的更侧重房产。 福田区、盐田区、龙岗区、南山区、大鹏新区采取“积分入学”办法，按积分排名从高到低依次录取，录满为止。这些区积分由基础分和加分两项构成，基础分依据申请者户籍和住房情况决定，共分为六类。如福田区，基础分最高为80分，条件为申请者属本学区户籍且拥有学区商品房。基础分最低为60分，条件是非本区户籍且租房。加分项主要由申请者入户时间、监护人缴纳社保情况以及计划生育等情况，如盐田区独生子女单独加8分。 罗湖区、宝安区、坪山新区、龙华新区、光明新区采取“类别+积分入学”办法，类别优先，后取积分。学区按照申请者户籍及房产情况将申请者分为六类，第一类为本学区户籍且拥有学区房，最后一类为非深圳户籍且租房。从第一类到第六类依次录取，同一类别再按积分高低进行排序，积分分为两类，深圳户籍学生按居住时间计算，非深圳户籍学生按家长缴纳社保或工商营业执照发放时间计算，独生子女另有加分。比较特殊的是光明新区，该区采取两级五梯制，户籍为第一指标，分为本学区户籍、学区外光明区户籍、新区外深圳户籍、东莞惠州户籍、其他户籍五类，依次派送学位。 三、积分入学政策实施效果分析 1.积极影响 积分入学作为一项具有开拓性意义的政策，是深圳将顶层设计与基层创新相结合的产物，为其他地区解决外来务工人员随迁子女义务教育问题提供了宝贵的借鉴经验。 (1)建立了公开透明的公办学校入学机制。积分入学政策在一定程度上扭转了外来务工随迁子女在接受义务教育时所处的劣势地位，撼动了城乡户籍壁垒，建立了公开透明的公办学校入学机制，维护了义务教育的公平性。在政策未出台之前，非深圳户籍学生由于没有一条正规的公办学校入学途径，入学只能通过拉关系、走后门、送礼等灰色手段，甚至经常出现有价无市的情况。2012年就曾出现过百名非深圳户籍家长因子女无法入学而在深圳市教育局跪求学位的事件，让人不甚唏嘘。“入学歧视”引发了广大外来务工人员的强烈不满，致使上访事件时有发生，导致社会矛盾日益尖锐。积分入学政策的施行为广大外来务工随迁子女群体平等接受义务教育带来了希望，极大地缓解了外来务工人员群体对社会的不满情绪。据深圳市招生信访办公布的数据表明，自2013年政策实施以来深圳市招生信访投诉同比下降了80%。 (2)有助于城市吸纳人才[5]。积分入学政策的实施让非深圳户籍学生有机会享受同样优质的义务教育资源，同时也带来了一定的政策示范效应，并对其他人释放出机会信号，有助于深圳市吸纳更多优秀人才。2014年，深圳市常住人口为1 077.89万人，其中非深圳户籍人口就有745.68万人，非深圳户籍群体遍布于深圳市各大行业。[3]改革开放以来，非深户籍群体对深圳市的发展做出了不可磨灭的贡献，如何留住这一群体是深圳市政府面对的重大议题。随迁子女的义务教育关乎其切身利益，已经成为非深圳户籍人群关注的焦点之一。妥善解决随迁子女义务教育问题能够增加流动人口对城市的认同感和归属感，使其更快地融入城市，充分释放其人力资本潜能，从而为深圳市经济发展做出更多的贡献。 (3)缓解了入户深圳申请人数激增带来的压力。2001年-2014年期间，深圳本地户籍人口数量从132.6万人激增至332.21万人，增幅为150%。随着城市人口激增，深圳市的“大城市病”问题日益严重，城市承载力已经接近极限，因而深圳市政府不得不全面收紧积分入户指标，缓解人口激增的压力。积分入学政策的出台改变了过去大多数家长通过入户深圳送孩子就读公办学校的做法，为非深圳户籍儿童入学提供了一条新的途径，间接减少了入户深圳申请者数量。这些有助于缓解深圳市政府施行紧缩积分入户政策的外界压力，减轻人口激增对城市公共服务能力、资源环境、可持续发展形成的巨大压力。从深圳市人力资源与社会保障局获悉，2014年申请入户深圳的人数已从2013年的103 199人下降到92 854人，减少了10 345人，下降幅度为10%，成效显著。 2.消极影响 积分入学政策并没有真正扭转外来务工人员随迁子女接受义务教育时所处的劣势地位。目前，还有47.7%的外来务工人员随迁子女就读于民办学校，且不能完全享受免费的义务教育，并且该政策将申请者区分为有房者和无房者、本地户籍与非本地户籍，引发了一系列新的矛盾冲突。 (1)引发学区炒房热。积分入学政策的核心紧紧围绕申请学位儿童的户籍情况以及法定监护人是否在学区购买商品房展开，在学校附近有房产的业主，积分要比无房业主高，有无学区房成为申请者是否能够进入公办学校的关键因素，这使得房地产商有机可乘，借机抬高学区房价，进而引发学区房过热问题，更可能导致房地产市场经济泡沫。2015年深窗网调查公布的数据表明深圳市学区房成交均价从2009年的2.1万元/m[2]飙升至2014年的4.7万元/m[2]，累计涨幅达118.7%。目前，深圳市知名学区房主要位于福田、罗湖和南山。以福田百花片区为例，该区学区房均价为7.5万元/m[2]左右，最低单价为4万元/m[2]，其中实验小学的学区房价格最高，5年内该片区均价上涨了81%。最近又以485万元的价格售出一间43m[2]的20年的旧房，价格超过11万元/m[2]，创下了历史新高。[6]而在这些购房者中充斥着大量的学区房投资者，他们与房地产商相勾结，利用家长望子成龙的心态，搅乱学区房市场，哄抬房价，伤害了家长和消费者的利益。 (2)提高了外来无房者群体入学门槛。积分入学政策在制定时存在着一定的倾向，有的倾向房产，有的倾向户籍。据调查，2014年深圳市学区房均价是4.7万元/m[2]左右，而深圳市2014年每月平均工资是4 360元，这就意味着大多数外来务工人员是无能力购房人群，根本享受不了相应的优惠政策。而寄希望于入户深圳的人群同样受过于苛刻的条件和政府缩紧的入户指标所限制。户籍和学区房已经成为非深圳户籍、无房产阶层入学难以逾越的鸿沟，无形中提高了外来无房者群体入学门槛，并将这种带有歧视性的规定合法化。尤其需要指出的是光明新区所采取的两阶五梯制，它将申请者划分为本学区户籍、新区户籍、区外市内户籍、东莞和惠州户籍、其他户籍五类，依次录取，优先满足前几类申请者，显然第五类申请者在起点就被设置了过高的入学门槛。 (3)损害了有户籍、无房产群体的利益。积分入学政策的实行在一定程度上可以说是将有深圳户籍而无房产的群体受义务教育的机会转让给非深圳户籍而在学区拥有商品房的人群，这种做法无疑损害了当地低收入和无房产阶层的利益，容易引发社会问题。从政策实施效果来看，积分入学政策是在维护非本地户籍但在深圳有房产阶层的同时忽略了深圳户籍中最需要政府照顾的低收入人群，并以一种无形的力量将本地户籍中低收入和无房产群体的孩子野蛮地推向了民办学校的大门，推向学区房交易市场。积分入学政策引发了深圳户籍居民与外来务工人员群体之间的激烈矛盾，激发了地方保护主义，严重影响了深圳市经济社会的长远发展。 (4)未能缓解公办学位紧缺的形势。有学者将优质的公办义务教育资源比做“蛋糕”，并把依据积分高低排名来调配学位资源的做法，称之为“分蛋糕”，但是城市优质教育资源稀缺的现状注定了深圳市公办学位将存在巨大的缺口，无法实现所有申请者的公办学校就学愿望。所以在积分入学政策施行的三年里，无论政策设计如何精妙，也未能解决深圳市公办学位不足的难题。2015年统计数据显示，深圳市龙华新区、龙岗区、光明新区三区2015年秋季公办小学计划招生4万人，实际报名人数高达6.8万人，公办学位缺口高达2.8万个，占总人数的41.2%。[7]而且据深圳市教育局局长郭雨蓉预测，2018年公办学校小学学位缺口额将从2014年的2.6万个激增到7.8万个，公办学位紧缺的形势将会越来越严峻。基于此可以得出结论，积分入学政策并不是解决深圳市外来务工人员随迁子女义务教育问题的根本途径。 四、思考与建议 义务教育阶段公办学校招生作为社会广泛关注的热点问题，尤其是在深圳这种外来人口数量庞大的城市，其复杂性和难度可想而知。积分入学政策实施后，相对于原来的无规则状态，已经有了一定进步。但是积分入学政策将入学资格与房产和户籍等条件捆绑的做法，显然与《义务教育法》的要求不符。受城市优质教育资源稀缺以及各地义务教育发展不均衡现状的制约，不合理的积分设计无疑会透支大众寄托在政策之上的公平想象。基于以上研究结果，本文提出了以下几点建议。 1.剔除不合理细则，修改积分标准 首先，从教育公平的角度出发，剔除积分细则中将申请人家长计划生育情况和就业情况加入评分指标的不合理规定，将义务教育入学与其他无关选项脱离，使每项加分都能顾及不同的利益群体，确保义务教育公平性。其次，面对有房产和无房产者之间类别分相差过大的现状，应该降低房产和户籍在积分中分值权重，使有房者和无房者之间分值差额不超过10分，确保申请者在入学起点上的公平性。再者，改变目前积分设计中只有在深圳市参保才能加分的做法，应将申请者家长在农村缴纳的养老保险和医疗保险同样列入加分资格中，促使积分指标更加符合实际情况。最后，应该将申请人家长的正能量行为和服兵役情况加入到可积分选项，善行包括见义勇为、社区义工等行为，且出示相关的文件证明。这种做法不仅教育了孩子，推动了社会道德发展，同时也促进了社会公益事业的发展。 2.适度调低申请门槛，降低成本费用 适度调低深圳市积分入学政策准入条件，简化深圳市施行的“1+5”文件规定，努力将政策受益群体最大化，满足大多数人的利益诉求。其次，减轻办理材料的繁杂程度，适度削减积分指标项，减少所需证明文件数量，加强政府绩效管理，提高政府办事效率，建立网上申请一条龙服务，改变申请人两头跑、费时费力的现状，降低申请人入学成本。最后，应加强各级政府之间的信息交流共享，建立完善的政府间合作机制，以降低实际操作难度和管理成本。 3.缩小政策覆盖范围，明确受益对象 剔除本地户籍学生，缩小积分入学政策覆盖面，使积分入学政策单独适用于非深圳户籍学生群体。基于我国城市优质教育资源稀缺的现状，城市优质教育资源应该优先满足本地户籍学生，在满足全市深圳户籍学生就学需求的前提下，对非深圳户籍学生实行积分入学政策。此外还需合理设置积分入学的指标体系，确保积分指标更加公平、积分管理更加科学。这样既能消除本地底层阶层的不满，又能进一步保障外来流动人员义务教育权利。 4.加大教育经费投入，缓解供需矛盾 优质教育资源的稀缺是义务教育问题产生的根本原因，基于深圳市优质教育资源供给不足的局面，深圳市政府应该加大对本地义务教育经费投入，在加大总投入的基础上保障对民办学校的投资力度，努力实现公办学校和民办学校享受资源的对等。同时将外来务工随迁子女教育纳入城市长期规划项目中，积极接纳，妥善安置，挖潜扩容，扩大公办学校的办学规模，做大城市优质义务教育资源供给，保证更多的外来务工人员随迁子女能够免费享受公办学校的优质教育资源，有效缓解外来务工人员随迁子女就学压力。 总之，外来务工人员随迁子女义务教育问题关乎着深圳市未来的人口优势，在很大程度上决定了深圳市未来几十年的发展命运。基于我国特殊的国情以及缺乏相应国外经验借鉴，积分入学政策目前还处于摸索完善状态。深圳市政府应该立足于教育公平，广泛听取广大人民群众的意见，积极探索，勇于实践，不断调整政策内容，确保积分入学政策的福利能够惠及大多数群体，实现我国社会主义义务教育公平。