全国地方政府性债务审计和社会保障资金审计大型项目管理之思考，本文主要内容关键词为：项目管理论文,地方政府论文,债务论文,社会保障论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、审计项目的大型化对审计项目管理提出的挑战
任何一项复杂的审计管理活动都需要通过审计决策系统、审计执行系统、审计控制系统和审计信息系统四个管理子系统功能的有效发挥来实现。大型审计项目具有规模大、时间紧、要素多、风险控制难、组织结构复杂等特点，对这四个管理子系统都提出了严峻挑战。
（一）对审计决策系统提出的挑战
审计决策包括审计战略性决策、审计管理性决策和审计业务性决策。大型审计项目的决策重点在于审计目标的合理确定与可预见成果的规划利用，使目标与成果向审计发挥宏观性、建设性作用方面靠拢。审计项目的规模对审计决策具有很大影响，一方面，审计项目的规模越大，决策者面对的决策环境越复杂，影响因素越多，决策的难度增加，除了个人智慧与能力，组织因素对决策的影响增大。另一方面，由于规模变大、时间约束增强，导致决策犯错的成本激增。
（二）对审计执行系统提出的挑战
执行系统是贯彻战略意图、完成预定目标的操作系统。一项审计管理工作，对上是决策的执行，对下又是一个具体的决策行为。影响审计执行力高低的因素主要包括：审计作业管理、审计成果管理、审计方式方法管理、审计资源管理等。审计项目规模的扩大对审计执行系统也会产生很大影响，随着审计规模的扩大，审计时间并未相应延长，由此，就要求审计资源投入的增加，其中人力资源是一项重要因素。在现有管理体制下，审计机关人力资源的总量在一定时期是相对稳定的，由此就使得审计目标的实现与人力资源投入之间的矛盾更加突出。
（三）对审计控制系统提出的挑战
审计项目的执行是一个动态的过程，包括目标统一与分解、任务分工与协作、资源分配与整合等，它涉及参与管理的每一层级。随着项目规模的变大，参与要素增多，审计控制跨度增大，审计组成员来自多个不同的行政部门或单位，各自有独立的决策链，如何将整体合理分割为不同子系统，如何对不同子系统进行职责和权力界定，实现子系统责任分配合理、岗位权责匹配、管理跨度合理等目标的难度加大。尤其是在时间约束增强的情况下，如何合理控制审计项目执行进度，实现整个审计项目的有序推进是一大挑战。此外，大型审计项目对数字准确性、真实性的要求非常高，任何一个环节出现纰漏都会影响整个审计项目的进度和成败，如何驾驭和控制大型审计项目，确保审计质量，控制审计风险，考验着审计组织管理者的智慧。可以认为，大型审计项目对审计控制系统的挑战最为严峻。
（四）对审计信息系统提出的挑战
信息是管理的基础，又是管理的对象，管理活动有赖于信息的传递。审计项目所有活动的情况最终都会转变成各种信息，以“信息流”的形式在各要素之间传递。审计管理过程某种意义上就是对审计项目实施过程中各类信息进行采集、整理、传播、存储、共享、创新和利用的过程。决策者必须将审计决策信息以目标、任务、计划、文件等形式有效传递到执行层与控制层，执行层和控制层也应将执行信息以适当方式有效传递到其他层级，这是审计项目取得成功的关键。随着项目规模的变大，信息传递的链条变长、节点增多、渠道增加且交错复杂，信息管理的难度增大。因信息太多，将有用的信息以最佳的方式和途径及时安全地传递到合适的决策者是一项巨大的挑战。
二、全国地方政府性债务审计和社会保障资金审计在大型审计项目管理上的探索
（一）实行“五统一”原则，奠定了大型审计项目管理的总体原则
这两次审计实行“统一组织领导、统一审计工作方案、统一标准口径、统一审计报告和统一对外公布”的“五统一”原则。要保证大规模的审计项目能够顺利实施，审计执行控制是关键。在现代大兵团作战的审计格局下，统一组织领导方能避免各自为战，保证整个复杂组织体系按照统一的方向推进。
（二）优化组织结构，提高管控能力
这两个审计项目控制跨度大，涉及组织机构多，为加强审计控制，项目管理者采取了多项措施，其中，优化组织结构是最核心的工作。从图1可以看出，审计的组织结构具备了矩阵型组织结构的雏形，从实际效果看，在全国层面做到了全国一盘棋，在特派办层面做到了全办一盘棋，在地方审计机关层面做到了全省一盘棋。从总体上，做到了任务分配合理，各组成部分权责清晰，避免了职能的重叠或空白。这种组织结构的特点是审计主体与审计对象相对应，最大限度地实现了扁平化，省、市、县三级的审计对象各有清晰的审计主体与之对应，除了作为司令部的审计领导办公室，特派办与地方省厅二级对接，职责明确，中间环节减少，信息传导效率提高，执行力得到提升，遇到个别情况，实时动态调整，有效避免了推诿、纠纷，提高了工作效率，实现了对整个审计项目的有效管控。
（三）强化“司令部”功能，提高驾驭能力
随着组织架构的日益扁平化，越来越多的指令是由司令部直接下达到一线审计小组，中间不再经过行政层级，因此，司令部的地位越来越重要，其发出指令的效率和质量，往往直接决定了战略和战术目标能否实现。这两次审计都专门成立了领导办公室，由副审计长亲自挂帅，业务司、计算机中心负责人担任副组长，从各司局和特派办抽调大量业务骨干充实力量，并指定专人负责与特派办和地方审计机关联系，搭建起一个级别高、功能全、力量大、信息链清晰的中枢架构。在实际工作中，领导办公室工作积极主动，见事早、反应快、效率高，主动搜集、整理、分析、反馈各种信息，发挥了谋划、管理、服务、指挥、协调职能，提高了参谋助手、执行上级指示、指导协调下级工作的能力，为大型审计项目的顺利高效开展提供了组织保障。
（四）审计署及特派办与地方审计机关沟通充分
因审计规模庞大，组织节点众多，尤其是整合“中央军”与“地方军”，增加了管控难度。“中央军”与“地方军”在权力架构、工作模式、机关文化等方面存在一定差异，如果协调不好，将会极大地影响审计工作的进度和质量。在审计过程中，各特派办和地方审计机关普遍建立了联系机制加强沟通协调，打破本位主义，做到了目标一致、行动一致、信息共享、互相补台，确保了审计工作能够做到整体推进，有序开展。
（五）强化工作动态机制，有效实施审计控制
这两次审计的工作动态具有以下特点。一是数量多、频率高。二是形式多样、内容丰富，既有定期上报和编发的工作动态，也有随时根据突发情况编报的工作动态，内容包括工作进展情况、问题解答、领导指示、工作要求、经验交流等。三是信息量大，每期动态都言之有物，指导性、针对性强。各审计组正是通过工作动态及时了解和掌握总体工作进度和安排、工作要求和指示，并学习利用先进的工作经验和做法，提高工作效率和质量。司令部也通过工作动态及时了解和把握各审计项目组的工作进展，部署工作任务，总体把握项目进度。
（六）充分利用现代信息技术，搭建管理平台，加强信息及时有效传递
为提高信息传递的质量和效率，在这两次审计中，审计署计算机中心开发了统一组织审计项目管理平台，初步实现了审计项目重要信息的共享以及审计进度的实时动态监控。这一管理平台在社会保障资金审计及其他大型审计项目管理中得到了进一步推广和应用。另外，审计人员还充分利用审计内网（OA）腾讯通功能，及时传递各种信息，答疑解惑，共享经验，不仅提高了信息传导的安全性，更提高了信息传导的质量和速度。审计管理平台和OA腾讯通结合起来，初步搭建起审计项目管理的“信息高速公路”，使整个审计项目的运转得到提速，为大型审计项目能够快速有序推进提供了技术保障。
三、目前大型审计项目管理存在的问题及改进建议
虽然我们在大型审计项目的组织管理方面进行了积极探索，取得了很多经验，但面对推动完善国家治理的更高要求，还存在一些差距。针对目前存在的问题，笔者提出如下建议：
（一）加强总结和研究。在现代项目管理理论中，项目后评估成为项目质量管理中的重要环节。对于在全国地方政府性债务审计和社会保障资金审计，以及其他大型审计项目中已被证明行之有效的审计管理技术和方法，应当认真总结，并在今后的管理实践中不断补充完善，如“五统一”原则、强化司令部作用、加强沟通、强化工作动态机制等。在总结这些成功经验时，应着力制定审计项目质量控制流程，将通过实践探索形成的经验化管理方法转化为科学的流程化管理模式，努力构建科学完整、严谨适用的审计项目管理技术规范。同时，还应不断借鉴和运用管理科学的最新成果，紧盯审计实践的最新发展，将大型审计项目作为专门的研究对象进行研究，为提高大型审计项目的管理水平提供理论支撑。
（二）加大审计管理创新。要提高大型审计项目管理的质量和水平，不能靠传统的审计管理思维，必须靠管理创新来解决，其中组织结构的创新是核心。应当营造鼓励创新的氛围，积极探索矩阵型等新型审计项目组织结构，更有效地提高审计效率，控制审计风险。
（三）提高审计人员的综合素质。审计决策、执行、控制等都是由审计人员具体完成的，要提高大型审计项目的管理水平，一方面要加强组织创新，另一方面则要提高审计人员的综合素质，尤其是沟通协调能力、管理能力以及处理复杂问题的能力。我们很多处级干部是业务干部出身，精通业务，但管理知识和技能有所欠缺，在大型审计项目环境下，审计管理人员不能再按传统套路思考问题，要认真学习管理学的知识和研究成果，从中汲取营养，主动运用到审计实践中，不断提高指挥领导复杂组织系统协同作战的能力和水平。
（四）完善信息系统。在现代管理环境下，基于电子信息技术、通讯技术的审计信息系统建设是适应大型审计项目管理的必然选择。由审计管理平台、OA腾讯通组成的立体化审计信息管理体系将是今后大型审计项目管理的重要载体。但我们应当看到现有审计信息系统还存在不尽完善的地方，如审计管理平台的功能模块、便利程度等还不够理想，审计署应继续加大投入，将这一平台真正打造成集合各方面信息、审计人员方便爱用的综合性管理平台，充分发挥其在推动大型审计项目管理中的作用，提供更为坚实的技术支撑。
（五）完善配套制度建设。审计项目的大型化是审计计划的又一次重大变革，除了应加强审计项目自身的管理和创新，配套制度建设也须跟上。随着新型组织模式的涌现，管理扁平化成为大势所趋，原有的行政架构势必会被打破，同一行政单元的人员会被重新分配到不同的功能团队中，如果还按现有的考核体系则难以体现真实的工作成果，处理不好还会影响审计人员的积极性。此外，面对新的管理环境，审计文化的内涵应当不断丰富完善，创新、合作、分享、宽容应成为新时期大型审计项目环境下审计文化新的内涵。
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