中国职业教育改革发展的政策走向分析——1995-2008年中国职业教育政策文本的定量分析，本文主要内容关键词为：职业教育论文,政策论文,定量分析论文,中国论文,改革发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号G719.22文献标识码A文章编号1008-3219(2010)34-0005-07
近些年来，职业教育政策研究呈现出蓬勃发展之势。但是，职业教育政策作为一个新兴的研究领域，存在着众多研究的困惑和障碍，而对这些困惑的解答和障碍的克服本身也是研究领域不断向前发展的过程。当前，职业教育政策研究中的一个主要困惑是缺乏对中国职业教育政策现象整体性、实然性的基本认知。诸如改革开放以来，我国颁布了多少职业教育政策，这些政策由谁来制定，涉及了职业教育哪些领域，具有什么样的特点等等，对于这些基本问题并不是很清楚。而对这些基本问题缺乏了解，将会制约我们对职业教育政策作出科学的解释和预测，因为“科学的解释建立在常识性观念的基础上，为了解释某事，人们必须掌握关于这一现象的特定的知识，同时掌握使该现象与其他先前发生的现象相连接的基本知识”[1]。缺乏基本的政策认知，将使研究者难以从宏观整体上把握职业教育政策现象，不能很好地去理解和解释宏观政策问题，这将导致一方面研究者难以从现象或研究对象的感知中提出有重要价值的研究问题，另一方面即使提出了有价值的问题，也将由于缺乏对研究对象的基本认知，在研究中容易出现一些具有明确指向性的理论和方法与研究问题或对象不匹配的情况，最终可能影响到整个职业教育政策研究的深入发展。基于这一判断，通过对1995-2008年间国家层面的职业教育政策文本的系统定量分析，力图从宏观上把握我国职业教育政策的一些基本特点，以期丰富我们对职业教育政策的基本认识。本文中的职业教育政策文献主要以教育部官方网站公布的政策文献作为资料来源。
一、对职业教育政策文本进行定量分析的意义与价值
对职业教育政策文本进行定量统计分析，其对职业教育的意义和价值，主要是根据以下基本假设。
首先，职业教育政策实际上是一种非常重要和独特的教育资源。这种教育资源的重要特点是，它具有一种“合法性”功能。这种合法性主要体现在两个方面：一是它能够赋予某些教育活动以合法地位，也可以否定某些教育活动的合法地位；二是它能够在各种教育活动的价值序列中赋予某些教育活动以更高的地位，而给予某些教育活动更加次要的地位。这样一种合法性功能可以使不同的教育活动在获取其他类型的教育资源上形成不同的地位，进而成为一种教育资源的配置原则，同时，它本身还可以对整个社会教育资源的变化产生一种积极的带动作用。更加重要的是，职业教育政策是实现整个国家教育发展目标的重要手段，它本身承载了非常明确的价值取向，因而也具有十分重要的引导功能。
其次，职业教育政策作为政府的一种垄断性资源，它的文本变化在一定程度上反映了政府意志的方向以及控制职业教育改革与发展的力度。尽管职业教育政策本身的形成和变化也包含了不同利益集团和力量的协商，甚至是冲突与妥协等，但总体上看，职业教育政策仍然反映了政府对教育的要求，体现了政府的意志。由于职业教育政策的这种基本属性，职业教育政策定量变化客观上也反映了政府对教育活动的一种控制和主导的力度。显然，职业教育政策的数量越多，它表明政府对教育活动的控制或主导程度越大；反之，则说明政府的这种控制或主导程度越小。而且，如果按照不同领域中职业教育政策的数量及其变化进行分析，也可以进一步了解在某些领域中政府对教育活动的控制或主导的情况。由此，它也构成了职业教育政策分析中的一个重要维度。
再次，职业教育政策文本的定量分析能够从某个方面体现职业教育改革和发展的基本脉络。由于职业教育活动本身作为一种公共产品和公共服务，具有非常鲜明的公共性，并且政府在教育改革和发展过程中起主导作用，所以职业教育政策文本的定量变化客观上也能够在一定意义上体现教育宏观发展的基本脉络与轨迹。显然，不同发展阶段中教育活动的重点与特殊矛盾，往往都能够通过这种职业教育政策的出台和数量变化得以反映。同样，一定历史阶段职业教育政策的数量也能够直接或间接地表明这一阶段教育活动本身的复杂性。更加重要的是，职业教育政策实际上反映了政府在一定社会发展阶段对于教育发展不同途径和方向的选择性，而这些选择无疑体现了教育改革和发展的宏观变化。
最后，职业教育政策文本的定量分析也可以反映和体现一种职业教育政策资源的供求关系。而这也是在市场经济条件下政府教育管理部门与教育提供机构之间关系的一种表现形式。显然，职业教育政策的出台是为了满足职业教育活动的需要，是市场经济条件下对各种不同职业教育活动进行必要的规范和引导的需要，因此职业教育政策的多少是受到这种需求约束的。从这个意义上说，职业教育政策文本的定量分析也在一定范围内反映了教育活动的需求所具有的性质。
二、1995-2008年中国职业教育政策文本的定置分析
图1 以年为单位的职业教育政策“生产”趋势图(1995-2008)
(一)职业教育政策文本的数量发展
根据不完全统计，在1995-2008年间，全国人大、中共中央、国务院、国务院批转、教育部(原国家教委)、部委联合、其他部委等共颁布各种职业教育政策199件。其中，全国人大、中共中央、国务院、国务院批转颁布的职业教育政策为3件，教育部、部委联合、其他部委等部发职业教育政策为196件，见表1。
图1反映了1995-2008年我国颁发的职业教育政策数量的年度分布，图中曲线反映了职业教育政策增长的趋势。在这14年中，平均每年“生产”14.21项政策。
(二)职业教育政策文本中的权威部门构成
表2显示了我国职业教育政策制定中的权威部门构成及权威部门制定政策数量的年度分布情况。实际上有5个可独立制定有关职业教育政策的权威部门。其中教育部(国家教委)的政策制定数占总数的86.4％，教育部(国家教委)与其他部门联合制定的政策占到政策总数的11.1％，二者相加占总数的97.5％。表2显示，2002年后，参与制定政策的权威部门数量明显增多，表现之一是教育部与其他部门联合发文的数量在2002年后明显增多。
上述权威部门所制定的职业教育政策依据其法定效力可分为三类：一是由全国人大及其常委会颁发的具有最高效力的法律，占总数的0.5％；二是由国务院颁发的仅次于法律效力的法规性文件，占总数的1.0％；三是由教育部(国家教委)和其他政府部门颁发的规章和规章性文件，占总数的98.5％。
表3显示，在22项联合制定的政策中，以2个部门和3个部门联合为主，分别占联合制定政策总数的63.7％和27.3％，所占政策文本总数的比例分别为7.04％和3.02％。同一项政策联合制定的部门总数最多的达到7个之多。
表4显示，有14个政府部门和教育部(国家教委)联合制定过职业教育政策，其中出现频率最高的前3个部门分别是财政部、人力资源和社会保障部(劳动和社会保障部)、人事部。
(三)职业教育政策文本中的政策主题分布
依据教育部官方网站公布的政策文献为基准，将职业教育政策主题分为法律、综合、信息化建设、学校管理、教学指导、德育与职业指导、师资建设、教材建设、中等成人教育、社区教育、企业职工教育与培训、农村劳动力转移培训、终身学习、高等职教等14个主题。表5所列14个主题中，数量最多的前4个主题分别为高等职教、师资建设、学校管理、教学指导。从表5可以清楚地看出职业教育政策主题的年度发展情况，2000年后随着我国教育改革的逐步推进，职业教育领域的政策调控在政策主题的数量和范围上都有所扩张。2000年以前出现的政策主题有法律、学校管理、教学指导、德育与职业指导、师资建设、中等成人教育、高等职教等7项，而其他的7项政策主题则出现在2000年后。
(四)不同类型职业教育政策文本的定量分析
为了进一步分析和说明这些年以来我国职业教育政策文本的数量变化，以教育部官方网站公布的政策文献为基准，特别选取了五个角度进一步具体描述和分析不同类型职业教育政策文本，即职业教育政策发展过程中的学校管理、教学指导、德育与职业指导、师资建设、教材建设等不同类型职业教育政策。
学校管理方面的职业教育政策主要包括学校建设与管理、招生工作、五年高职等三个方面。教学指导方面的职业教育政策主要包括技能型紧缺人才培养、专业建设、课程改革、学分制、教学质量评估、教学研究等六个方面。师资建设方面的职业教育政策主要包括教师管理、教师培养培训、校长培训、基地建设等四个方面。教材建设方面的职业教育政策主要包括信息服务、法规标准、编辑出版、研究评价等四个方面。
从表6和图2可以看出，我国不同类型职业教育政策自2000年以后呈逐渐增多趋势，尤其是2001、2003、2004、2005年各类型职业教育政策文本分别到达了18、18、22、27件，占整个职业教育政策总数的68％。在不同类型职业教育政策文本中，学校管理和师资建设两个方面的政策，分别占总数的24.8％和29.6％，二者之和为54.4％。
(五)不同层次职业教育政策文本的定量分析
按照《中华人民共和国职业教育法》第13条规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。”随着我国教育的转型，初等职业教育在不断地上移，即使存在的话，也主要是以农村成人教育、农村劳动力转移培训为主，数量在不断萎缩。而从我国现有的职业教育政策来看，国家大力提倡并不断推进改革与发展的是中等职业教育和高职高专教育。为了展现近年来我国在中等职业教育和高职高专教育方面的发展情况，以中等职业教育和高职高专教育作为两个层次，进一步来分析1995-2008年我国不同层次职业教育政策文本的定量变化。
从表7和图3可以看出，我国中等职业教育政策文本数量高于高等职业政策的数量，中等职业教育政策占不同层次职业教育政策文本数量的65.7％。从图3和表7中能够发现，权威部门运用政策调整高等职业教育始于1999年，这应该和1998年《中华人民共和国高等教育法》的出台及1999年高等教育扩张有着密切关系，且高等职业教育政策的文本数量除2005年外，其他9年时间每年约产生3.4件。相反，中等职业教育政策在13年间的发展中，平均每年生产6.9件，中等职业教育数量增长率明显高于高等职业教育政策的增幅。
三、分析、评论与展望
通过对1995-2008年中国职业教育政策文本的客观描述与变量的统计分析发现，中国职业教育政策文本变化具有如下几个特点。
首先，从表1和图1中职业教育政策文本数量的变化可以看到，中国职业教育政策具有两个比较突出的特点。第一，中国政府和教育管理部门对整个职业教育改革和发展的主导作用是非常强的，而且有越来越强的势头。在这14年间，每年出台的职业教育政策超过10件的为2000年到2007年连续8年。这也从侧面反映了职业教育改革和发展的速度之快以及对职业教育政策的需求是十分强烈的，同样说明了政府在促进职业教育改革和发展方面的作用和态度是非常积极的。应该说，在一个社会的转型期间，政府在职业教育改革和发展过程中的主导作用是非常必要的，所以这种强势的主导作用在一定程度上也是合理的。2003-2005年职业教育政策的数量波峰与整个国家改革以及2002年、2005年国务院颁布的《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《关于大力发展职业教育的决定》两部教育行政法规具有非常密切的关系。显然，这些时期职业教育改革和发展对职业教育政策的需求是比较大的。第二，职业教育政策的文本数量变化仍然具有一定的波动性和非连续性。从图1曲线的变化可以发现，这14年间职业教育政策的数量变化实际上出现了四个波峰和三个波谷，而且变化的周期也大致相同，即三到四年之间。如果按照职业教育政策供求关系的理论进行分析和解释，则可以认为职业教育的改革和发展对职业教育政策的需求实际上也呈现了一种起伏的变化趋势。或者说，政府在职业教育改革和发展过程中的主导作用也具有一种波动性。应该说，这种起伏的现象在一定程度上反映了职业教育政策出台数量上的非连续性。如果结合中国的五年发展计划的制订周期和发展模式，可以发现职业教育政策波峰的出现往往与五年发展计划的周期存在一定程度的重合。这也说明中国职业教育政策的数量变化与整个国家社会经济发展的步骤是比较一致的，并且受其影响和制约。当然，这在一定程度上反映了中国职业教育政策本身仍然具有某种不稳定性和非连续性。
其次，从表2、3、4可以看到，职业教育政策制定的结构在纵向上表现为制定法律(全国人大)、法规(中共中央、国务院)和规章(教育部及其他政府部门)的三个权威等级，在横向上(主要集中在规章层面)表现为以教育部为主、政府多部门参与的政策联合。从政策文本的数量上看，虽然教育部是最主要的政策制定者，但占政策总数12.06％的政策文本包含有多达14个政府部门的联合制定政策，使得我国职业教育政策制定结构在横向上具有典型的多权威控制特征。这种多权威控制，一方面反映了职业教育领域的复杂性，另一方面也对教育政策尤其是对中央和国务院层面政策的执行内在地形成了一种结构化的制约。各种政策主题在权威部门间的分布，反映出了作为教育主管部门的教育部在政策制定中对其他权威部门的政策依赖，这种政策依赖的突出表现就是以2个或3个部门联合为主的联合制定。部门联合制定的政策涵盖了除法律外所有的政策主题领域。换句话说，教育部主管的所有政策领域都需要来自其他相关部门的参与和支持，而政策依赖程度最强的是财政与人事领域。在某种程度上，正是多权威控制的权力结构，造成了这种政策依赖。
再次，从表6和图2中不同类型职业教育政策文本年度变化可以看到，第一，师资建设的政策在总体数量上大于其他方面的政策数量。换句话说，政府和教育主管部门在政策方面更加关注职业教育师资建设问题。现代经济学将社会资源分为人力资源、物力(财力)资源、技术(知识)资源、信息资源四大类，并认为人力资源是最为根本的、可持续开发的资源。在教育事业发展中，师资是最为主要的人力资源。教师质量决定教学质量，教师水平决定教育水平。正如胡锦涛指出的，“没有高水平的教师队伍，就没有优质的教育”[2]。党的十七大报告也明确提出了“加强教师队伍建设”的要求[3]。因此，通过制度设计、政策调适等手段促进和保障教师质量的提升，成为政府在职业教育政策方面的首要选择就显得非常必要。第二，学校管理的政策在总体数量上仅次于师资建设方面的政策数量。这是因为，作为教育管理部门通过更多地关注职业教育活动的体制和环境，从制度、经费、外部环境和宏观指导等方面为职业教育改革与发展，特别是职业学校的教育教学活动提供条件和支持，是理所当然的。只有合理科学的运行机制、权限划分、隶属关系等才能确保职业教育的发展有良好外部环境的支持。同时，在2002年以后，从发展趋势上可以发现，学校管理方面的职业教育政策数量正在逐渐成为政府教育政策的主要领域和对象。这与整个教育体制改革的发展趋势相一致。这种变化是非常可喜的，在学校的教育教学活动具有越来越多的自主性以后，政府的责任将更多地体现在宏观教育管理方面。第三，与教育政策的总体数量变化一样，无论是哪种类型的职业教育政策，都在数量变化上表现出非常明显的波动性。换句话说，中国职业教育政策的这种波动性具有整体性的特征，而不仅是某个方面的波动。特别是对于不同类型职业教育政策来说，这种波动性对于职业教育发展本身所需要的稳定性与持续性是非常不利的，甚至是有害的。
最后，从表7和图3中不同层次职业教育政策文本年度变化可以看到，中等职业教育政策在总体数量上大于高等职业教育政策数量。换句话说，政府和教育主管部门在政策方面更加关注中等职业教育的改革与发展，试图通过政策手段来强有力地调控中等职业教育。这与人们对中等职业教育性质的理解是完全相符的。因为，中等职业教育是目前我国职业教育的主体，主要由中等职业学校实施，招生对象主要是初中毕业生和具有初中同等学历的人员，基本学制以三年制为主。中等职业教育是在高中教育阶段进行的职业教育，也包括一部分高中后职业培训，其定位就是在九年义务教育的基础上，在对学生进行高中文化知识教育的同时，培养数以亿计的技能型人才和高素质劳动者，带有明显的基础性。第二，中等职业教育政策数量的变化所具有的复杂性和无序现象比高等职业教育更加突出和明显，而高等职业教育的政策数量的变化除了1999年的超常规发展时期和受2005年国务院《关于大力发展职业教育的决定》影响以外，其他阶段则显示了一种相对比较平稳的发展趋势，这种现象是非常值得关注的。因为从中等职业教育本身的特点看，它往往是更加需要稳定和有序发展的，往往也比较有条件形成一种稳定和有序发展的局面与形势。但是这里所呈现出来的中等职业教育政策数量的变化却在一定程度上反映了中等职业教育发展的波动性。
基于以上分析，我国职业教育政策在总体发展态势上表现良好，国家层面制定的职业教育政策与整体的社会改革、教育改革基本上是协调的，由于职业教育本身的复杂性，从而决定了职业教育政策的出台具有多部门联合参与性的特点，体现了国家对职业教育的权威性控制，而且职业教育政策中的师资建设与中等职业教育政策受到了权威部门的较大关注，其与教育事业本身发展的特点与职业教育的发展层次是一致的。
但通过分析，也发现我国职业教育政策存在着很大的不稳定性和波动性，在一定程度上弱化了人们对职业教育重要性的认识且会消解职业教育所取得的成就，不符合职业教育发展的自身规律。因此，作为职业教育政策制定主体的国家权威机构，在职业教育政策未来走向中，一要加强对职业教育政策决策的科学研究，尽量避免政策出台的随意性；二要保持政策的稳定性与延续性，尽可能延长职业教育政策的生命周期，尽量避免政策“朝令夕改”的波动性，因为教育活动与其他社会活动之间非常重要的差别就在于它的滞后性和长周期性，教育政策的效果和意义不具有立竿见影的特点。但在此需要说明的是，在强调和重视职业教育政策生命周期的同时，并不完全否定根据现实需要和特定历史时期的矛盾与困难进行必要的修改和调整，但修改和调整应该是有限制和有选择的；三要强化政策的可操作性与可执行性，尽量避免“上有政策、下有对策”的应对性；四要在不断完善制度创新的基础上，形成多层次的职业教育政策机制；五要注意对政策的适时追踪与评估，尽量避免“只开花不结果”的虚置性。
通过对国家层面相关部门所颁布的、以正式书面文本为表现形式的各种职业教育政策法规性文件的定量统计分析与研究，从一定的侧面反映了中国职业教育改革和发展的基本状况、发展脉络和主要特点，不仅可以从宏观上和整体上把握我国职业教育政策发展的过程，也可以从中观甚至微观上探讨某类职业教育政策或某项职业教育政策的发展，还可以在职业教育政策之间进行实然的比较和相关分析，并对所得到的推论能够加以实证检验。因为“统计方法不仅提供了一套强有力的用于精确和简要地概括发现的工具，而且能改善解释和推论的质量”[4]。但文本研究毕竟属于对职业教育政策现象的描述性认知，自有其不足之处，正如有学者所言，“质的研究者和量的研究者都应当承认由于研究工具和手段的限制，他们所观察到的东西只会是局部的、有限的，由此他们才能发现走出困境的路径”[5]。因此，在职业教育政策文本研究中，整个职业教育文本系统中隐含的知识和规律的挖掘还有待于更深入的综合性研究。