我国教育仲裁制度的建构研究———种解决教育纠纷的新途径，本文主要内容关键词为：纠纷论文,新途径论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、教育仲裁的概念与特征
1.教育仲裁的概念
教育仲裁是指学校、教师、学生将其在教育过程中发生的有关教育权利义务关系的法律纠纷提交给依法设立的教育仲裁委员会，由其对纠纷进行处理，并做出对双方具有约束力的裁决，从而解决教育法律纠纷的活动和制度。在性质上，教育仲裁制度基本同劳动争议仲裁制度接近。教育仲裁区别于一般的行政仲裁，也不同于纯粹的民间仲裁，它是一种既具有民间性又兼有一定行政性的特殊仲裁机制。其行政性主要表现在教育仲裁机构由政府授权设立在教育行政主管部门内，其机构的负责人即仲裁委员会主任由政府任命，不得兼任仲裁员，负责组织仲裁行政方面的工作，同时也体现了服务行政的一面；其民间性主要表现在教育仲裁委员会的仲裁员产生和任命及仲裁规则不同于一般的行政仲裁，仲裁员按学科分类从各学校和科研机构中选聘具有一定相应职称的专家学者担任，仲裁规则基本上同民间仲裁相近，以此保持仲裁的中立性和独立性。即设置上是行政仲裁，而运行规则上是民间仲裁。
2.教育仲裁的特征
第一，专业性和权威性。这主要是指教育仲裁实行由专家组成的仲裁员进行审理裁决。现代社会分工精细，纠纷复杂化趋势增强，许多纠纷的发生和解决往往涉及到诸多专业性、技术性的问题，查明、正确处理这些纠纷不仅需要精通法律知识，更需要借助各种专业知识。法官的专业技术体现在“以何种程序操作诉讼”和“以何种规则认定事实并解决纠纷”④ 等方面，面对纷繁复杂的专业技术问题使得法官无所适从而难以胜任。
第二，迅捷性和经济性。教育仲裁实行一次裁决制，有针对性地实行一裁终局，是形成仲裁迅捷性、经济性的重要原因。由于不存在法院那样的上诉制度，在时间和费用上当事人可以相对节省。加之实行专家仲裁，仲裁的审理、结案一般较法院快，所谓“迟来之正义已是非正义”。迅捷性、经济性是仲裁的一个价值目标。
第三，综合性。教育仲裁在设置上属行政仲裁的一种特殊类型。教育纠纷的复杂性、涉及法律关系的多重性，决定了法院难以甚至无法及时有效地处理各种各样的教育纠纷。而作为行政仲裁的教育仲裁机构可以对各种复杂的多重性质的教育纠纷进行适当的调适，从而促进纠纷的最终迅速化解，避免了处理机构和法院的重复劳动。
第四，准司法性和公正性。就仲裁而言，作为解决纠纷的一种方式，仲裁实际上是当事人间合理分配程序性和实体性权力与利益的过程，本质上要求把公正作为其最重要价值。⑤ 教育仲裁具有一般仲裁的特性，大量汲取司法程序的要素，在审理方式上采用两造对抗式，充分保障当事人申辩权和其他正当权利，仲裁员是处于中立的裁判者，不偏不倚地做出裁决。
二、教育仲裁的必要性与可行性
在所有法律问题中，教育纠纷可以说是最具综合性的，涉及对象极具多样性和广泛性，不仅要求有多元化的纠纷解决机制，还要有专门化的纠纷解决途径。根据我国当前教育纠纷解决路径的现状，应尝试构建一种新的解决路径——教育仲裁。
(一)教育仲裁的必要性
1.教育纠纷救济制度的变迁
制度变迁是一个利益调整的过程，是各种利益集团博弈的最终结果，其变迁表现在法律供给的数量、质量和结构特征上。① 随着我国教育体制的不断改革，随着人们法律意识的不断增强，在法治进程的推动下，教育纠纷从隐性、内部结构性走向显性、外在化。尤其是近二十年来，相关救济法律制度不断健全和完善，实现了制度供给单一化向多元化的制度变迁。教育纠纷救济制度的选择集合呈扩大化和多元化趋势，为教育纠纷解决的制度安排提供了多种备选方案，确定了制度选择的范围。
但长期以来，司法权的弱小和司法权威的缺失，行政权的异常强大，影响着当事人的行为选择，使其习惯求助于“行政权”的解决，如上访、投诉、申诉等形式，但公正度往往不尽人意，纠纷仍未获得最终完满解决。然而，随着依法治国方略的实施，法治进程的深入，司法权威在逐渐积累，司法以其独到的魅力——中立、公正，赢得当事人的信赖。近年来，一系列的教育诉讼案印证了这种司法需求。法治国家固然必须有司法权威，保证司法的最终性，但这并不意味着由司法垄断所有的纠纷解决。事实上，法院不可能解决所有的社会问题，也不可能解决所有的教育纠纷。近年来由教育纠纷引发的诉讼案，很大一部分被法院以不属于受案范围为由予以驳回或不予受理。这主要是由于教育纠纷本身所固有的特殊性和专业性以及法官的相关专业实际能力等，通过司法诉讼方式处理这些纠纷时已显得力不从心。因此，利益的多元化与纠纷的特殊性对纠纷解决手段的多元化和纠纷解决机制的创新性要求愈显迫切。教育仲裁以其高度的专业性和权威性，能及时有效地化解教育纠纷面临的问题，必将成为教育法律纠纷解决的重要新途径。
2.我国教育纠纷解决路径的现状
目前，根据我国有关教育法律、法规的规定，教育纠纷的专门解决途径主要是教育申诉，但由于法律法规并未对学生申诉作具体细化的规定，没有严格的申诉程序，也没有规定相应的申诉受理机构以及时效制度、管辖范围等，常常使学生申诉无门。再者，教育申诉制度法律性质不明确，缺乏与其他救济制度的有机衔接，以及申诉处理结果法律效力缺乏法律依据，导致教育申诉可能陷入尴尬的困境而只流于形式。教育复议和诉讼制度也面临着十分棘手的问题。复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关，而不是学校，其范围一般限于对教育行政机关的具体行政行为，而不是学校的管理行为。行政诉讼制度也是针对教育行政机关设置的，根据《行政诉讼法》只明确规定了人身权、财产权的司法救济，同时又排除了行政处分的司法审查。至于民事诉讼，我国民事法律只有人身权和财产权的规定，没有受教育权的规定，民法理论上也没有受教育权的概念，造成受教育权的救济处于十分尴尬的境地。又由于教育纠纷专业性强，无论是通过复议还是诉讼方式都不能完满解决教育纠纷专业性问题，对教育纠纷专业性认识的欠缺成为现行教育纠纷解决机制严重的不足。现行的教育纠纷解决机制有时也无能为力，缺乏一种具有很强专业性、中立性和权威性的纠纷解决机制，如仲裁机制。
(二)教育仲裁的可行性
由于仲裁制度在社会的广泛运用，制度上的构造已日趋完备，理论研究也日臻成熟。因此，在教育领域引入仲裁机制业已具备坚实的理论基础和物质条件。
1.教育仲裁的有效性
教育仲裁同其他纠纷解决途径一样，最重要的功能就是解决纠纷。为了衡量纠纷解决功能是否充分发挥或其有效性的程度，必须考察多种不同的标准，单靠某一指标或标准实行“一刀切”的做法是不可取的。以下通过常用评价准司法过程功能的几个标准对教育仲裁进行有效性分析。②
第一，满意程度。即通过特定纠纷解决方式使纠纷得到了最终解决。倘若满意程度得不到保证的话，必然导致对特定纠纷解决机制的废弃或回避。因此，当事人满意程度应当作为准司法过程有效性的另一个标准。
教育仲裁能产生令人满意的结果。一方面教育仲裁要求在程序上保持正义的“底线”，仲裁员应处于中立、独立的地位进行公正裁决，而且教育仲裁实行专家仲裁，确保了仲裁的专业性、权威性，能做出令人信服的裁决；另一方面，教育仲裁形式灵活、非正式性特点可以进行充分协商或商谈，尽可能做出使双方当事人都能接受的裁决结果。
第二，社会效果。同样的纠纷因处理方式不同，既可能导致当事人之间的社会关系不可挽回地彻底破裂，也可能消除敌对怀疑和感情上的疙瘩，使当事人恢复友好的社会关系，和好如初。在某种场合，友好关系的恢复是作为准司法过程最重要的目的。
由于教育纠纷主要是学校、教师、学生三者之间的纠纷，纠纷主体存在着一种延续性和身份隶属性的关系，在纠纷解决类型中属于“追求维持和谐关系型”，③ 当事人希望纠纷的解决不至于破坏其和谐关系，而诉讼本身的对抗性，往往增加了双方之间的敌意，由此，导致沟通的更加困难，妨碍了纠纷的顺利解决。而教育仲裁在仲裁员的主持下，在解决纠纷过程中容易缓和当事人之间的对立情绪，避免矛盾进一步激化，这比通过诉讼对当事人之间感情产生更少的影响，有利于保持当事人之间今后的友好关系。
第三，代价或成本。任何纠纷的解决都要付出相应的代价或一定的成本。但如果纠纷解决的代价过高，也只能或者废止它，或者转而使用代价较低的解决方式。教育仲裁具备仲裁的特有优势：低成本、迅捷、省时。因此，无论在财力、人力和精力上，仲裁的代价都远远低于诉讼。因此，教育仲裁不失为一种低耗高效的教育纠纷的理想解决途径。
2.教育纠纷的特殊性与对仲裁的适应性
教育关系的特殊性，决定了教育纠纷的特殊性，其主要表现在以下几个方面。
第一，伦理性。常言道：一日为师，终生为父。学生对母校、恩师总心存感激之情，而学校、教师对自己的学生通常也有慈母般的爱。作为教育纠纷主体的学校、教师、学生之间维系着的师生关系本身就是一种伦理关系，这就决定了教育纠纷的特殊性，不适宜采取对抗性的解决方式，避免感情决裂、有伤伦理。因此，采用非对抗性的诉讼外的解决机制——教育仲裁，通过商谈、沟通、磨合的方式达到纠纷解决的目的，不失为两全其美之策。
第二，专业性。教育往往是一种知识的传播和技艺的传授，具有很强的专业性。在教育纠纷上，不可避免地表现出高度的专业性，如对学术水平、论文水平高低的界定不同，职称评定的不服引发的纠纷。法院、法官显然不能胜任这种纷繁复杂、高度专业性的教育纠纷的裁断，因为法官的专长在于诉讼技术或技巧上，而不是在具体学科研究的领域上。教育仲裁具备一般仲裁的显著特点——专业性、权威性。仲裁员由资深专家担任，实行专家仲裁，具体的专业性问题由他们解决，显得游刃有余，得心应手。
第三，复杂性。教育关系是学校、教师、学生在教育教学过程中形成的权利义务关系，既不同于民事关系，又区别于行政关系。教育法律纠纷既不是单纯的民事纠纷，也不是单纯的行政纠纷，而是一种特殊、复杂的法律纠纷。因此，在民事诉讼与行政诉讼分野的情况下，法院对多重复杂的教育纠纷显得无能为力，很难有一个令人满意的解决。而教育仲裁在设置上作为一种行政仲裁，可以对多重复杂的教育纠纷进行适当的调适，通过调解、商谈、仲裁的形式对纠纷进行有效的化解。
第四，延续性。教育关系往往在时空上表现出明显的延续性或持续性，不是一种临时或短暂的交易。教育法律纠纷主体在身份上存在一定的隶属性，需要保持和恢复和谐、友好的关系，纠纷解决不至于造成关系的破裂。而对抗性的诉讼及一刀两断式的判决往往会导致和谐关系的彻底破裂，甚至反目为仇。因此，教育纠纷更适宜用诉讼外的途径来解决，而教育仲裁方式的非对抗性及协商性，是解决教育纠纷的理想途径。
三、教育仲裁制度的建构
教育仲裁与商事仲裁、海事仲裁、劳动争议仲裁、农业承包争议仲裁等属于并列关系，共同构筑了我国仲裁制度。根据教育关系本身的特殊性，在借鉴外国有益经验的基础上，建构我国教育仲裁制度，才是务实可取的。
1.教育仲裁制度的建构原则
第一，有针对性地实行教育仲裁一裁终局。教育纠纷中的学术纠纷等具有高度专业性的特点，不宜通过司法审查的途径来解决。由于仲裁员是来自各学校和科研机构具有专业背景的专家和学者，能胜任对学术纠纷中实质问题进行判断和评定。基于学术权力的合法性与合理性，司法应给予必要的尊重，不宜对学术纠纷的实体问题进行干预。
第二，仲裁者不被追诉。我国行政复议在理论和立法上皆认其为具体行政行为，一旦当事人不服行政复议决定，被诉诸法院的复议机关就成为被告，因此，为了避免风险，常常不得不蹑手蹑脚或消极对待，这对于有效地解决纠纷十分不利。而仲裁本身就是一种居间裁决，具有独立性和中立性，对仲裁不服，不得对仲裁机构起诉，因此保证了解决纠纷的公正性和有效性。
第三，符合程序正义的最低限度。无论如何，要成为一种值得当事人与社会公众信赖的纠纷解决机制，任何一种ADR(替代性纠纷解决机制)都至少应具备以下两条程序公正“底线”：其一，在任何ADR中，纠纷解决人或处于相似地位的主体必须秉持中立；其二，纠纷当事人在解决过程中应有充分的阐述其关于纠纷的主张及提出支持其主张的证据的机会。⑥ 虽然教育仲裁不以法院那样严格程序规则为要件，但为了保障当事人的程序权利并达成有效解决纠纷的目的，教育仲裁必须有基本的程序规范要求，符合程序正义的最低限度。
第四，实行一次裁决制。即当事人就有关教育纠纷向教育仲裁委员会申请仲裁，由仲裁委员会做出裁决书后，仲裁程序即行结束，当事人如有不服，不能向上一级教育仲裁委员会再行申请仲裁。在法定期限内，属于人民法院受案范围的可以向人民法院起诉，进入司法审查程序，而对于特定的教育纠纷实行一裁终局制。这一方面有利于避免审级过多、程序繁杂，提高解决纠纷的效率；另一方面又保证当事人有申请司法保护的权利和教育纠纷案件的公正处理。
2.教育仲裁委员会的设置及地位
作为专门管辖机构，由于受理的对象具有专业性、技术性和复杂性等特点，同时又涉及到学校自主权、教师和学生合法权益的保护以及国家对教育秩序的监管，因此，教育仲裁委员会应当是一个独立、中立的机构。教育仲裁委员会仲裁教育纠纷时不受行政机关、社会团体和个人的干涉。根据我国教育发展的现状，适宜由同级政府设立县、市、市辖区教育仲裁委员会和省、自治区、直辖市教育仲裁委员会。两级仲裁委员会不存在隶属关系，而是业务指导关系，在法定职权范围内依法独立行使教育仲裁权，对教育纠纷进行公正审理、裁决活动。
3.教育仲裁委员会的组成
教育仲裁委员会应由主任一人、副主任二至四人和委员若干人组成，仲裁委员会主任由政府主管教育工作的负责人或政府教育行政部门的主要负责人担任，副主任和委员聘请有关方面的人员担任。教育仲裁委员会的成员应有学校、教师和学生的代表，以保证其民主性、公正性。对仲裁员的规定也是教育仲裁委员会能有效运作的关键一环，考虑到教育法律纠纷的专业性、技术性，仲裁员应由资深专业人士担任。
4.教育仲裁委员会的受案范围
受案范围是教育仲裁制度的核心内容之一，它决定了教育仲裁对教育法律纠纷解决或处理的广度和深度。本文所指的教育纠纷仲裁是指教育法律关系将其在教育、教学或者教育服务过程中发生的有关教育权利义务的法律纠纷，依法向教育纠纷仲裁委员会提出申请，并由其对双方作出具有约束力的裁决，从而解决教育纠纷的活动与制度。主要是指教育合同纠纷、教育侵权纠纷(民事侵权、教育管理中的侵权、学术纠纷)等。
5.教育仲裁与司法的关系
对仲裁活动的司法监督，是保障仲裁合法公正的必要条件。由于教育仲裁委员会实行一次裁决制，当事人如不服，在法定期限内，属于人民法院受案范围的仍可以向人民法院起诉；而对学术纠纷等特殊教育法律纠纷实行一裁终局，裁决立即生效，当事人如不服不得再向法院起诉。但这并不意味着教育仲裁和法院就毫无关系了。当事人在裁决生效后，可以向法院申请强制执行，法院在收到当事人的强制执行申请后，并不是一概都要执行，更不是毫无条件地予以执行，法院应对教育仲裁委员会裁决的合法性予以审查，审查合法的予以执行，否则不予以执行。
注释：
①刘霞，张丹.我国行政救济制度变迁的经济学分析[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报，2003，(4).
②棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].北京：法律出版社，2004.26—34.
③邱联荣.程序选择权论[M].台北：三民书局，2000.27.
④何兵.纠纷解决机制之重构[J].中外法学，2002，(1).
⑤张建华.仲裁新论[M].北京：中国法制出版社，2002.60.
⑥范愉.ADR原理与实务[M].厦门：厦门大学出版社，2002.66—67.
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