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国家赔偿法是一项综合性的法律制度，它所涉及的是一国国家机关活动的各个领域，必然要与行政法、行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等多个部门法律相联系，这就决定了国家赔偿法是集实体法与程序法合一的法律。世界各国的国家赔偿立法无不将实体法与程序法合一，我国的《国家赔偿法》也不例外。我国的《国家赔偿法》共35条，其中程序规范占了11条，程序规范又分为两部分，一部分是关于行政赔偿程序，占6条；另一部分是关于刑事赔偿程序占5条。程序规范分成两部分是与我国《国家赔偿法》确定的国家赔偿范围相联系的，我国《国家赔偿法》没有确认立法侵害赔偿责任，而只确认了行政机关与司法机关的侵害赔偿责任。对于这个问题，其他国家有两种不同的做法，一种做法是把国家责任限制在行政与司法领域内，这以英国与法国为代表；另一种做法则把国家赔偿责任包括立法、行政、司法三种侵权赔偿责任，承认立法机关有侵犯公民权益的可能，并需承担赔偿责任。这以美国、日本为代表。我国采取了英、法两国的立法体例。
一、行政赔偿程序
国家行政机关不法侵害公民或组织合法权益的方式，主要有行政立法、行政措施和行政处罚三种，第一种可称为抽象行政行为，第二和第三种可称之为具体行政行为。我国立法只确认具体行政行为侵害公民或组织合法权益的行政机关的赔偿责任。国外许多国家同时确认了抽象行政行为所生之损害赔偿责任，在赔偿程序上，它与具体行政行为所生之损害赔偿也有所不同。
在英国，公民如认为行政机关的抽象行政行为损害了其权益，有权提起司法审查。英国高等法院王座分院有权以英王的名义，对各行政机关的行政立法行使监督权。王座分院如认为行政机关行使权力超越法定范围，即可判令其构成越权行为。受害公民有权在司法审查中附带提起损害赔偿之诉，由高等法院一并解决。公民对行政机关具体行政行为引起的损害，则可根据《王权诉讼法》的规定，向普通法院起诉，由普通法院按照民事诉讼程序进行。①
美国对抽象行政行为所生之损害赔偿程序，也适用司法审判，当事人可在司法复审中提起附带损害赔偿之诉。对因具体行政行为所生之损害赔偿程序，一般依照《美国联邦侵权赔偿法》规定的程序进行。这类程序是：由受害人向致害的联邦行政机关提出赔偿请求。该行政机关可以同受害人达成赔偿协议，从而终止赔偿程度，如达不成协议，受害人则可向法院起诉，进入诉讼程序。此程序适用民事诉讼法，一般由普通法院管辖。
我国《国家赔偿法》第九条对具体行政行为所生之损害赔偿程序作了规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。第13条规定：赔偿义务和机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第4章的规定给予赔偿。逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》规定“行政赔偿诉讼可以适用调解。”
从这些规定可知，我国的具体行政行为所生之损害赔偿程序有两种方式：一为非诉讼程序，一为诉讼程序。
（一）非诉讼程序
非诉讼程序又包括两种情况：一为行政解决方式，二为协议解决方式。行政解决方式又分两种情况：一指受害人提起行政复议中附带提出赔偿请求，由复议机关决定责令致害行政机关向受害人赔偿的情形；一指行政赔偿义务机关直接以行政决定的方式决定对受害人的赔偿。协议解决方式是指受害人与致害行政机关达成赔偿协议。应该指出的是，就损害赔偿双方达成的协议为一种民事协议，双方应基于平等，自愿的基础上进行，行政机关不得以行政手段强制受害人与其达成协议。
受害人向赔偿义务机关提起赔偿请求时，该行政机关以另一个行政决定的方式决定对受害人的赔偿，笔者认为这是不太妥当的。赔偿义务机关以行政决定的方式决定对受害人的赔偿，必然从维护自身利益的角度出发，尽量减轻对受害人的赔偿责任，这对受害人是不公平的，受害人也必将不服赔偿决定，而向法院起诉，如此，赔偿义务机关的赔偿决定岂不多余。故而笔者认为，我国应借鉴美国的做法，由赔偿义务机关与受害人通过赔偿协议的方式来解决纠纷，而不应由赔偿义务机关以行政决定的方式解决。
（二）诉讼程序
通过起诉程序解决行政赔偿问题，主要在以下几种情况下发生：(1)受害人提起行政诉讼时附带提出赔偿要求。(2)受害人不服复议机关决定向法院提起诉讼。(3)赔偿义务机关自收到赔偿申请后，在规定期间内未予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议而提起诉讼。
通过诉讼程序解决行政赔偿问题，究竟是适用行政诉讼程序还是适用民事诉讼程序呢？笔者认为，根据诉讼所要解决的问题的性质，而可以分别适用民事诉讼程序与行政附带民事诉讼程序。当受害人与赔偿义务机关只就赔偿的范围、赔偿的方式、赔偿的数额而发生争议时，应选用民事诉讼程序；当受害人与赔偿义务机关就赔偿的范围、方式以及具体行政行为是否违法而侵害了受害人的权益都有争议的时候，则应适用行政附带民事诉讼程序。据此，通过诉讼解决行政赔偿问题的几种情况中，第一种情况应当适用行政附带民事诉讼程序。第二种情况如受害人只对赔偿范围、数额不服则应适用民事诉讼程序，其他适用行政附带民事诉讼程序。第三种情况中如不涉及到具体行政行为是否违法问题，则应适用民事诉讼程序，否则适用行政附带民事诉讼程序。
二、刑事赔偿程序
行政赔偿可以通过司法诉讼的方法最终得到解决，而对司法机关本身的不法致人损害赔偿问题能否最终以司法诉讼来解决呢？
美国司法赔偿的机构和程序原则上是独立于普通法院系统之外的专门机构按照特定的程序解决的，在这方面，联邦与各州又有所不同。美国联邦法院系统的司法侵权案件，均由联邦赔偿法院审理。州一级普通法院的司法赔偿程序由各州立法规定。如纽约州由独立于普通法院的州赔偿法院审理。威斯康辛州由“救济无辜判罪委员会”审理。
法国的司法赔偿程序，主要由最高法院内的“补偿委员会”负责。该委员会由具有庭长或上诉法院审判官级别的三名审判官组成，这些审判官每年由最高法院办公室指派，同时还指派三名候补委员。受害人在不予起诉、免于起诉或无罪裁判确立之时起六个月内向该委员会提出补偿申请，委员会对此进行审理，审理结束后，由“补偿委员会”作出不附理由的决定，申请人对此决定不得提起任何性质的上诉。②
日本的司法赔偿程序类似于法国。受害人的补偿请求应在无罪判决确立之日起三年内向作出无罪判决的法院提出。法院对此应听取检察官及申请人的意见，直接作出裁定。法院如认为申请人的补偿请求有理由的，应作出给予补偿的裁定；没有理由的，则作出驳回请求的裁定。申请人如不服法院作出的驳回请求的裁定，可向上级法院提出控告。但如作出该裁定的法院最高等法院时，可以向该高等法院提出异议。③
我国的司法赔偿程序问题，在国家赔偿法颁布前，法学界主要有三种意见：第一种意见认为，司法赔偿程序应适用诉讼程序，其中又有适用民事诉讼程序和适用行政诉讼程序两种观点。第二种意见认为，司法赔偿程序不宜采用诉讼形式而应由赔偿义务机关按照职能分工进行管辖，即错拘、错捕、错判由哪个机关造成，就由哪个机关负责受理，按照协议的方法给予赔偿。第三种意见实际上是综合了上述两种意见，即受害人先向赔偿义务机关申请赔偿，如对后者所作的处理决定不服，可向人民法院起诉。
我国颁布的《国家赔偿法》对刑事赔偿程序作了如下规定，赔偿请求人要求赔偿应先向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关应自收到申请之日起两个月内依照本法第4章的规定给予赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三十日内向其上一级机关申请复议，赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人可以依照前款规定向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定；复议机关应自收到申请之日起两个月内作出决定，赔偿申请人不服从复议决定的，可在收到复议决定之日起三十日内向复议机关的所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。复议机关逾期不作决定的，赔偿请求人可自期间届满之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定；中级以上的人民法院设立赔偿委员会，由人民法院3名至7名审判员组成，赔偿委员会作赔偿决定，实行少数服从多数原则。赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行。
从这些规定来看，我国刑事赔偿是由中级以上人民法院的赔偿委员会最终解决的。我国的刑事赔偿义务机关主要有侦查、检察、审判与监狱管理机关。根据赔偿义务机关的不同，赔偿程序又有所不同。当赔偿义务机关为审判机关时，赔偿程序分两阶段：赔偿义务机关处理阶段与赔偿委员会处理阶段，当赔偿义务机关为其他机关时，则分三个阶段，中间多一复议阶段。
在赔偿义务机关处理阶段，当义务机关收到受害人的赔偿申请时，采取什么样的方式来处理呢？我国立法实际上是确立了由赔偿义务机关通过司法决定的手段来决定对受害人的赔偿，这显然颇为不合理的，理由与行政赔偿程序所述理由同。笔者认为，当受害人与赔偿义务机关仅就赔偿的范围、数额、方式等发生争议时，应通过平等、自愿协商的方式来进行，当双方协商不能达成一致意见时，是不宜由赔偿义务机关以司法决定的方式来处理的，此时，受害人也就无向义务机关的上级机关提起复议的基础与必要了，而应由受害人直接向义务机关上级机关的同级人民法院赔偿委员会申请解决。
当受害人与赔偿义务机关就损害赔偿的范围、数额、方式与司法机关行为是否违法侵害了受害人的利益都有争议之时，也不宜由义务机关以司法决定的方式来决定对受害人的赔偿。因为既然义务机关与受害人有争议，达不成一致意见，则受害人对义务机关的决定也必不服，而向上级机关复议，如此，义务机关的决定则为多余。故笔者认为，此时不如由义务机关的上级机关直接处理。如受害人对上级机关的处理决定不服时，则向该上级机关的同级人民法院的赔偿委员会申请处理。
注释：
①王名扬《美国行政法》第246页，中国政法大学出版社，1987年版。
②参见法国《刑事诉讼法典》149条，150条。
③参见日本《刑事补偿法》第2,5,6,7,14,19条。