PPP逻辑之问
中国财政科学研究院PPP 所｜陈新平
摘 要 ：我国的政府和社会资本合作模式与西方的PPP 模式是建立在不同的经济制度基础上的。对于在不同制度“土壤”中生成的两种模式，二者的逻辑假设能否趋同，或者应否趋同？这是当前需要从理论上加以探讨和回答的问题。在一定程度上，能否清晰地回答这一问题将直接影响着我国政府和社会资本合作模式的未来发展。本文通过分析二者的异同，尝试对我国政府和社会资本合作模式的基本逻辑问题进行分析。
关键词 ：PPP；逻辑；假设；考问
在20世纪80年代初期，尽管我国就已开始在基础设施领域以BOT 的方式引进外资从事相关项目的建设和运营管理，但一般认为2014年才是我国全面推广运用政府和社会资本合作模式（下称政社合作模式）的元年。经过五年的实践，政社合作模式从基本监管政策框架的构建，到社会资本方选择流程的规范化，再到具体项目建设、运维与绩效考核标准的制定等都取得了相应的成效。但同时，也不应忽视种种有违“风险共担、利益共享”基本理念的现象：明股实债、保底承诺，以及地方政府与所属国企开展合作等等。同时，在实践过程中，关注项目操作与技术细节的人多，而深入思考政社合作逻辑或反思其为什么能够提高公共产品的服务质量和效率者寡。很显然，我国的政社合作模式与西方的公私合作模式是建立在不同的经济制度基础上的。对于在不同制度“土壤”中生成的两种模式，二者的逻辑假设能否趋同，或者应否趋同？这是当前需要从理论上加以探讨和回答的问题。在一定程度上，能否清晰地回答这一问题将直接影响着我国政社合作模式的未来发展。
为了叙述上的方便以及从形式上将我国政社合作模式与西方公私合作模式区别开来，将前者称为“中式”PPP，后者称为 “西式”PPP。
“西式”PPP 的逻辑假设
为什么“西式”PPP能够提高公共产品的供给质量与效率，其理论上的解释是基于两个逻辑假设：一是企业比政府的运行效率高；二是私人部门比公共部门具有更大的创新动力和先进的管理经验（简称：“提质增效”假设）。首先，在理论层面，企业与政府所追求的目标函数不一样。根据“理性经济人”假设，企业以追求利润最大化为目标，任何投资都需要进行成本—效益分析，其决策基本上是从自身利益出发的。而政府的目标则是多元化的，经济收益的最大化并不是其唯一的目标，所以，其投资决策不总是基于成本—效益分析来作出的，而是基于不同选民之间不同的利益诉求，通过讨价还价的方式作出的。也就是说，政府的投资决策不仅受经济因素的影响，更重要地是，还受政治因素的影响。这也是为什么很多发达国家老旧的基础设施年久失修或迟迟得不到更新的重要原因。其次，在实践层面，一旦企业决定与政府在基础设施领域开展合作，在合作期限一定的情况下，建设期与运营期是此消彼长的关系，所以，企业必须通过创新、提高管理水平等方式，在既定的时间与预算框架内完成项目建设施工任务，进而压缩项目建设期，相对延长项目运营期，尽早地获得运营收入，这是政府及其部门所没有的动力。第三，私人部门相较公共部门（包括狭义的政府、政府职能部门、政府控制的国有企业等）具有更加灵活的市场应变能力，能对市场需求变化迅速作出反应。相反，由于受“官僚制”运行规则的限制，公共部门在履行公共职责、解决公共问题时，其手段是机械的、单一的，也是缺乏灵活性的，同时，在“科层”等级制度下，人们的主观能动性、创造性也受到极大的抑制。
ACC表示制造活动的约束条件集合，约束条件集合包括工序执行过程中的约束条件、各类资源的约束条件、任务特征的约束条件3类，ACC=(accpr,accre,accta)。
“中式”PPP 的逻辑考问
在“西式”PPP 中，第一个P 代表的是公共部门（public），第二个P代表的是私人部门（private），即“西式”PPP 是典型的“公”与“私”的合作。与“西式”PPP 不同的是，“中式”PPP 中的第二个P 不再是单纯的“私”的概念了，其中还包括了“公”的成分。在我国当前的PPP 实践中，虽然政府与私人部门也开展项目合作，但更多的还是倾向与国有企业合作，这里的国有企业既包括央企、地方国企，还包括地方平台公司。国有企业属于广义的公共部门，所以，“中式”PPP 不仅包含“西式”PPP 意义上的“公私”合作，也包含具有中国特色的“公公”合作。鉴于我国与西方国家在社会基本制度上存在着本质性的差异，即使是“中式”PPP 模式下的“公私”合作也不完全等同于“西式”PPP模式下的“公私”合作。为了简化分析流程，聚焦问题的主要方面，本文只分析“中式”PPP模式下“公公”合作的有关基本问题。
（一）“公公”合作能否套用“西式”PPP的基本逻辑假设
“风险共担”是PPP 模式的首要原则。在“西式”PPP 模式下，由于“公”“私”之间的权利边界十分清晰，基于合同的约定，可实现项目风险在公共部门与私人部门之间的转移。而在“公公”合作模式下，显而易见，项目风险肯定不能在公共部门与私人部门之间实现转移。那么，项目风险能否在不同公共部门之间实现转移呢？答案是不一定。按与地方政府合作主体的不同，可将“公公”合作分为三类：地方政府与央企的合作，地方政府与非属地国企的合作，地方政府与其所属国企的合作。在前两类合作中，由于地方政府与央企或非属地国企之间，既不存在行政上的管辖关系，也不存在经济上的出资关系，因此，地方政府与央企或非属地国企是不同的利益主体，可以实现项目风险在它们之间的转移。而在第三类合作中，地方政府不仅对所属国企具有行政管辖权，还可以对所属国企主张股东权利，正是地方政府对其国企拥有的行政管辖权及经济权利，在特殊情况下，地方政府还需对其国企承担财政上的救助义务。所以，第三类合作并不能实现项目风险在地方政府与其国企之间的转移。在更宽泛的意义上，即使是前两类合作都是体制内的合作，项目风险始终在公共部门之间循环，并没有转移到体制之外，地方政府与其平台公司之间的合作尤其如此。
在本质上，“西式”PPP 与“公公”合作是没有交集的，于前者，公共产品和服务的提供者是私人部门，于后者，仍是公共部门（国有企业，即广义的公共部门）。显然，“西式”PPP 的基本逻辑假设是不适用于“公公”合作的。那么，“公公”合作的逻辑又是什么？或者“公公”合作能否提高公共产品的供给效率和水平？目前，既无深入的理论研究，也没有引起人们足够的重视。作为“公公”合作与“公私”合作的混合体，“中式”PPP 又该如何兼容“公公”合作的逻辑与“公私”合作的逻辑呢？
“公公”合作是特指“中式”PPP模式下政府与国有企业之间的一类合作。目前，在我国的PPP项目中，属于中央的项目非常少，基本上都是地方政府开展的项目。而在地方PPP 项目中，如果按照落地项目中涉及的不同所有制企业的数量来划分，国有企业的占比则超过了50%。根据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台的统计数据，截至2018年12月末，已落地的项目涉及社会资本共7781 家，其中国有企业4035 家，占比51.9%。如果按照落地项目投入资金的不同来源划分，国资的占比将远远超过50%。这些比例只是国企或国资参与PPP 项目的平均比例，是就全国整体而言的，其实，在某些地区国企或国资的参与比例更高。因此，国有企业是我国PPP市场上当之无愧的主角。
（二）“公公”合作能否提高公共产品的供给效率
预算报告名词解释
（三）“公公”合作能否实现项目风险的转移
“西式”PPP 是在私有制基础上创设的一种政府融资和治理工具，其基本逻辑假设是：通过一定的体制机制创新，相较于公共部门，私人部门可以更高的质量和效率提供公共产品和公共服务。
“中式”PPP 的未来之路
预算稳定调节基金 ：指中央或地方财政通过超收收入和支出结余等安排的具有储备性质的基金，视预算平衡情况，在安排下年度预算时调入并使用，或用于弥补短收年份预算执行的收支缺口。预算稳定调节基金的安排使用接受同级人大及其常委会的监督。
1例术后复位不良患者证实为C型骨折（误诊为B2型），因骨折块的回纳与后纵韧带和椎间盘纤维环完整性及骨块有无翻转有密切关系，一旦骨折块与韧带及纤维环结构的联系丧失，易出现复位不良，本例患者MRI检查证实有后方韧带复合体损伤。再者，可能与万向螺钉的选用有关，有研究报道，采用单纯后路短节段经皮椎弓根万向螺钉内固定治疗胸腰椎骨折，存在骨折复位不佳的可能性［14］。
值得注意的是，在欧盟国家，PPP 模式存在两种不同的形态：一种是契约型PPP，即公共部门与私人部门双方的权力和义务，是通过合同条款约定的，这种形态在国际上也得到了广泛的认可和传播；另一种是实体型PPP（institutional PPP，即IPPP），即在合作之初，由政府和私人部门共同出资设立公司（实体），合作双方的权利和义务由公司章程约定。为了解决“中式”PPP 内在逻辑不能自洽的问题，可借鉴实体型PPP，一是在对地方政府的平台公司或国有企业进行混改时，通过扩股或出让部分股权的方式，引入私人资本，由混改后的实体来提供公共服务；二是由政府与私人部门共同出资新设公司来提供公共服务。实体型PPP 与我国的混改有异曲同工之妙，需要给予更多的关注，也许是“中式”PPP 未来的发展方向。
例19中作者将“一带一路”受到欧洲各国的欢迎预设为既成事实，从而关闭了对话空间。从上下文看，例20中的“indeed”既强调了事实本身又透露出一种惊讶和嘲讽的态度。
微生物的生长曲线代表该微生物在新的环境中生长繁殖直至衰老死亡全过程的动态变化，一般分为迟缓期、对数期、稳定期和衰亡期4个阶段。鲁氏酵母菌生长的标准曲线见图1。
主要参考文献 ：
[1]Chadwick, Edwin. 1859. “Results of Different Principle in Europe: of Competition for the Field as Compared with Competition within the Field of Service”，Journal of the Royal Statistical ，series A22，London.
[2]WORLD BANK TECHNICAL PAPER NO. 399. “ Concessions for Infrastructure A Guide to Their Design and Award”.
[3]张钢.英国的新公共管理运动与公共部门研究的范式转换（J）.自然辩证法通讯，2003,（1）.
众所周知，在我国，国企参与提供公共产品和服务的传统由来已久。首先，在计划经济时期，政企是不分的，企业是政府的附属物，需要承担相应的社会职能，如，企业办社会等。其次，在市场经济时期，政企也没有完全分开，政府干预企业经营的行为时有发生，如地方融资平台公司替政府举债从事基础设施的建设与运营管理，而政府直接向地方融资平台公司派驻高管等。未引入PPP 模式之前，很多公共产品和服务都是由国有企业“替”政府提供的。如一些城市的道路、桥梁，以及地铁等市政设施的建设和管理，要么是由属地的国企来承担，要么由外地的国企来实施。引入PPP 模式之后，很多公共产品和服务仍是由国有企业来提供的，只是形式上发生了相应的变化而已，即政府与国有企业以“合作”的形式来提供。尽管“替”与“合作”是两种不同的行为模式，前者的发生源于政府的直接“命令”或委托，后者则是基于合约项下的“一致意思表示”，但在引入PPP模式前后，公共产品的供给主体并没有发生实质性的变化。现实中，作为体制内的国企一般都有对应的行政级别，国企高管的更替大多也是通过行政任免的方式来实现的，国企职业经理人制度并没有真正建立起来。按照行政级别管理的国有企业，其追求的目标是多元化的，而非仅仅把经济效益作为唯一的目标，本身存在效率问题。在引入PPP 模式时，如果与政府合作的主体不发生根本性改变，还以国企为主，仅仅贴上“PPP”标签，恐难提高公共产品的供给质量与效率。
从前面的分析可以看出，“中式”PPP是“公公”合作与“公私”合作的集合体。形象而言，“中式” PPP 是一种双轨并存的合作模式。由于“公公”合作的逻辑与“公私”合作的逻辑是对立的，所以，“中式”PPP 难有统一的逻辑假设，否则，就会出现在公共服务的提供上，既承认私人部门的有效性，又同时承认国有企业有效性的矛盾问题。在推广运用PPP 模式的过程中，基于“公公”合作在效率及风险转移等方面存在的问题，应将其当成一种过渡性的措施，待时机成熟，应促进“中式”PPP 两轨并一轨，即完全转型为“公私”合作模式。
企业职工基本养老保险基金中央调剂制度： 在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，中央政府通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂，适度均衡省份间基金负担，解决地区间养老保险基金收支不平衡问题。
期末留抵退税 ：期末留抵是纳税人在计算增值税应纳税额时，当期销项税额小于进项税额的部分。税务机关将期末留抵退还给纳税人的做法，即为期末留抵退税。
在对畜禽养殖过程中饲料是其不可或缺的重要因素。一般情况下，在对畜禽进行管理过程中常常发现很多畜禽指标不合格的现象发生。畜禽得不到充足的饲料时在一定程度上会造成自身生长发育不健全的现象发生，很多畜禽养殖户一般都使用青饲料来作为补充畜禽的重要营养物，然而，这种饲料的转化率却非常低，长时间使用这种饲料在一定程度上对畜禽的健康生长将会带来不同程度的影响。饲料营养不充足在一定程度上对畜牧养殖也会产生不利影响。因此，相关工作人员应该以一种与时俱进的心态积极创造更多创新型、高效的管理方案，只有这样才能够保证畜牧业健康、稳定向前发展。
企业研发费用加计扣除 ：是企业所得税法规定的一项鼓励企业研发创新的税收优惠政策，即对企业符合条件的研发费用，在据实税前扣除基础上，允许再按一定比例在税前多扣除，从而减少企业应纳税所得额和应纳税额。按照最新政策规定，企业在开展研发活动中实际发生的研发费用，在按规定据实扣除的基础上，可再按照实际发生额的75%在税前加计扣除。
三区三州 ：“三区”指西藏、四省藏区（青海、四川、云南、甘肃藏区）、南疆四地州（新疆和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州），“三州”指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。
责任编辑 张小莉
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