制度创新与21世纪中国经济发展，本文主要内容关键词为：制度创新论文,中国经济发展论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F120.2 [文献标识码]A [文章编号]1007-9556（2002）02-0017-04
近年来，美国经济增长速度放慢及日本经济的长期不景气，使全球经济显现出低迷状态，而中国大陆仍然保持了7％以上的较高增长率，以至被一些学者喻为“一枝独秀”。这使人们对21世纪中国大陆的经济发展前景表现出相当的乐观。对此，我们却有诸多疑惑，因为我国经济的进一步增长不仅会受到人口众多、资源短缺的制约，而且更重要的是，我们还缺乏一个比较完善的能够支撑经济迅速发展的制度基础。其中主要有：作为国民经济主体的国有企业的体制改革，还没有取得根本性突破；私营企业发展仍受外部制度环境的制约；束缚农业发展的制度性因素尚无实质性改变；不适应市场经济要求的政府管理制度仍制约着经济运行效率的提高。因此，只有坚持改革开放，大胆进行制度创新，才能保证21世纪中国经济的持续增长。
一、国有企业改革任务仍很艰巨
尽管在过去的二十多年改革中，政府几乎是倾其全力，试图攻克国企改革难关，从早期的放权让利、承包制、转换经营机制，到近期的股份制、现代企业制度，可以说尝试了各种可能的改革方案，但国企改革仍然没有取得实质性突破。可以预料，在我国加入WTO之后，随着政府保护性政策的不断取消，国企的处境将会更加艰难。如果作为国民经济主体的国企在进入21世纪后仍然缺乏活力，那么就很难对今后我国经济发展做出乐观的预期。
国企改革的难题是什么？为什么以往不少改革方案在实践中走了样？只有对过去改革的理论与经验做出认真总结，才能确定今后的改革方向，摆脱国企的困境。我们认为，以往改革的主线是，政府通过不断地向国有企业下放经营权，试图在不改变财产国有制的前提下实现两权分离、政企分离，从而使国企能够像市场经济里的私有企业那样自主经营、自负盈亏。这种改革方案的理论依据是：公有制可以有不同的实现形式；财产所有权与经营权（经营机制）是可以分离的，或者说，财产所有权是不重要的，经营机制才是企业活力的关键。这样做的结果导致不少国有企业处境越来越艰难。其中最受人关注的是经营者损害、侵吞国有资产的问题，其手段有：（1）对外借、外租、外欠的国有资产不敦促其返回；（2）故意低估、偏估国有资产，或低价出售甚至无偿转让企业产权；（3）以入股、投资、充当技术顾问为名义，将国有企业的资金、设备、技术非法转移到乡镇企业和私营企业，获取非法收入；（4）暗中筹办自己的公司，伺机将国企中有前景的产品、技术和业务渠道一起带走；（5）以联营、合资为名，打着“国有牌”，开设“私家店”，把利润转给家族成员；（6）隐匿、转移乃至私分国有资产等。
为什么当国有企业拥有更多的经营权时，经营者挥霍、侵吞国有资产的行为却变得如此猖獗？道理很简单，那就是国有资产的产权不明晰。我们不能相信经营者可以自觉约束自己；也不可能依靠上级领导与企业职工来监督经营者，因为上级行政主管官员与国企的职工都不是真正的所有者。况且，经营者又拥有其他人所不具备的经营信息，即通常所说的“信息不对称”，一项经营决策究竟是不是以权谋私是其他人难以知道的。另外，经营者并不需要对经营的后果负责，在这种制度安排下，经营者偷懒、挥霍、作弊行为自然成了较普遍现象。
现在人们把国有企业改革的希望寄托于建立现代企业制度，理论界在讨论董事长与总经理究竟由两人担任好还是一人兼任好？外部董事要占有多大比例？如何处理党委会、董事会、总经理之间的关系？当然，如何完善公司的治理结构有待进一步探索，但必须明白，目前国有企业改革主要还不是公司治理问题，而是国有资产“产权明晰”问题。企业之所以有效率，首先是因为组成企业的不同所有者有追求自身利益的动力，企业内部的制度安排即不同要素所有者之间的权利（决策权与剩余收益权）安排，取决于不同要素所有者在企业内部合作中的贡献以及由此产生的谈判能力，因此，企业内部的治理结构是企业不同要素所有者追求自身利益而自发调整的结果。这种权利安排首先是个人之间的一种自愿合约，国家权利（法律）对企业制度的介入，在于承认这种合约安排的合法性与有效性，因为只有国家才能保护这种自愿合约所确定的权利关系。那种以为通过国家法律规范，模拟现代企业制度的机构设置，就可以塑造出一个有活力的企业制度的认识是幼稚的，因为法律关系是由经济关系决定的。
在二十多年的国企改革中，由于我们没有坚持理论思维，曾出现过多次“制度创新”方面的误区，如“一包就灵”（承包制）、“一转就灵”（转换经营机制）、“一股就灵”（股份制）。改革实践一再证明：在坚持国有制的基础上搞好搞活国有企业，难度是很大的，一个重要的改革思路是国有企业退出一般竞争性行业。因为，国有企业的重要职责在于，由它来提供私人企业不可能提供但对社会经济发展又十分重要的公共产品。因此，国有企业是政府纠正“市场失效”的重要手段。当然，由国家控制的提供公共产品的国有企业，也需要寻找一个更有效的组织形式，但这是第二位的问题。显然，只有重新调整改革战略，才能使国企改革走出困境，才能减轻国家为国企改革所支付的沉重成本，才可能建立一个充分竞争的市场制度，才能有21世纪中国经济的更大发展。
二、私营企业在某种程度上还受到所有制歧视
改革开放以后，私有经济获得迅速发展，尤其是近几年，私有经济由于以下两种因素，导致其经济总量在国民经济中的比重有很大提高：一是不少中小国有企业因债务危机而被出售，转为私营企业；二是原先集体性质的乡镇企业，由于产权制度的缺陷，逐步从集体企业转变为股份合作制企业，进而又变为私人经营者控股的企业。在国有企业由于其体制改革滞后难以有效推动国民经济迅速发展的情况下，如果私有经济能够有更快的发展速度，那么我国21世纪的较高增长速度仍是有保证的。但问题是，我国私营企业的发展仍然面临着诸多方面的限制，尤其是所有制歧视。
改革开放后，私有企业发展的理论依据是社会主义初级阶段理论。社会主义初级阶段理论对于打破传统公有制一统天下、促进非公有经济发展，有重大的理论指导意义，但它仍然不可能消除私营企业发展的意识形态方面的压力，不能给私营企业发展提供一种稳定预期，也不可能促使私营企业在国民经济中获得与公有企业相同的“国民待遇”。因为长期以来，私营企业发展受到种种所有制歧视：一是非公有经济只适合于一些生产力水平低的部门；二是允许私营经济发展只是一种权宜之计，当社会生产力进一步提高时，即进入社会主义高级阶段时，私营企业将最终被消灭，而社会生产力水平又没有一个确定的标准，什么时候都可以宣布“私有经济已不适应社会生产力发展的要求”而加以剥夺。财产所有权预期的不稳定直接制约了私营企业的更大发展。
意识形态方面的障碍必然导致制度安排以及现实经济活动中对私营企业发展的限制。一是许多领域的国有企业都与政府主管部门关系密切，它们名为公司，但许多是由计划经济下的行政主管局演变而来的，所谓的竞争规则，往往由这些国有企业的主管部门确定，它当然偏向于国有企业而对私营企业实行限制。二是进入方面的所有制歧视。通常认为，公有制为主体的市场经济就是指有关国计民生的部门由国有企业经营。但什么样的部门与国计民生无关呢？国民经济中还有一种与人民生计没有关系的部门吗？金融业关系到国计民生，因此私营企业不能进入。那么对外贸易呢？有报道说，广交会上的摊位几乎为“国字号”占满。这些摊位是由外贸行政管理部门层层审批的，民营企业很难进入。由于摊位紧张，于是场外倒卖摊位的“黄牛”多于广州火车站的票贩子，民营企业要花十几万元才能“买到”摊位。三是这种歧视还表现在诸多不平等待遇上，银行贷款、上市融资、注销不良资产、债转股等，几乎成为国有企业的专利。对国有企业的这种保护直接破坏了市场竞争的公平性，使私营企业难以与这些享受着政府优惠条件的国有企业公平竞争。
对私有财产所有权的不稳定预期以及经济管理中的歧视性制度安排，使我国私营企业在一定程度上表现出短期经营行为。尽管私营经济已有了二十多年的发展历史，但目前中国多数私企普遍规模小（平均注册资金仅50万元），技术、设备和人员素质低，结构分布不合理，低水平重复建设严重。面对着“入世”，这些先天不足而又受到歧视的私营企业如何与国外企业竞争，显然是困难重重。因此，只有进一步深入制度创新，给私营业主以稳定的财产所有权预期，消除所有制歧视，创造一个公平的市场竞争秩序，我们才有理由期望他们在今后的国民经济发展中创造出更大奇迹。
三、农业发展滞后仍然没有得到根本改变
我国是发展中国家，尽管随着工业、服务业的发展，农业产值的比重已大大下降，但农业人口与农业劳动力仍占70％的比例。单就这一事实，就足以说明我国农业发展、农业劳动生产率的提高以及农业劳动力向非农产业的转移，将会对21世纪中国经济发展产生怎样巨大的影响。突破我国农业现阶段超小型的农地承包制，建立一个有效的农地制度，突破现有阻碍农业过剩劳动力转移的城乡隔离制度等，都有待于我国经济以至社会制度的进一步创新。
在产权可自由交易的市场经济里，人们追求自身利益的结果，倾向于根据自身资源优势进行分工生产。分工导致规模效益，从而大大提高了劳动生产率，农业发展也是如此。随着社会生产力的进步，自给自足的传统农业在逐步演变：一方面，农业劳动生产率不断提高，随着社会分工的发展，农业劳动力不断转移到非农产业；另一方面，农业内部的分工也不断发展变化，一些农户从种植业中分离出来，专门从事肉类、蔬菜、水果、花卉的生产，这种社会分工是无止境的，即使在种植业内部，也会进一步分工，如专门种植土豆、小麦，或专门提供种子的，专搞运输、仓储、销售的。与此相适应，种植业农户的农地规模不断扩大，劳动生产率逐渐提高。这就是今天现代化农业的基本特征。
但我国农业发展却走了一条曲折道路。20世纪50年代开始的两项农业基本制度，即农业集体化与限制农业劳动力转移的城乡隔离制度，使我国农业发展陷入长时间的停滞状态。一些学者认为，我国农业劳动集体化的主要原因是政府为降低与分散小农之间的交易费用而设计的一种制度安排，即政府在推动工业化战略时，需要从农业中无偿提取部分剩余（压低农产品收购价格），这必然引起农民的抵制。农业集体化后，政府可绕过农户面向集体（生产队）统购农产品，这样可以大大降低交易费用。与农业集体化同时推行的城乡隔离制度，主要有户籍制度、粮油供应制度、劳动用工与社会保障制度等，甚至规定农业集体组织禁止搞非农产业，其目的是限制农业过剩劳动力向城市转移，从而保证工业发展能够获得必要的原始积累，市民得到必要的粮食供应。
事实上，集体化农业是低效率的。究其原因，一是集体产权的共性问题。集体所有制的基本特征是没有人对集体组织的经营后果负责，无论是盈利还是亏损，都由集体成员平均分摊，于是“搭便车”成为集体成员的理性选择。二是农业生产的特殊性加剧了集体成员搭便车、偷懒行为。农业的产业性质决定了农业生产劳动难以通过集中化、标准化等方式进行，这与工业生产不同。一方面因农业生产难以监督，另一方面因对农业生产劳动的考核及精确计量十分困难，于是出现了干多干少一个样的后果，集体成员的偷懒行为难以克服。集体农业的低效率以及城乡隔离制度，导致过剩劳动力大量滞留农村，使我国农业陷入空前的危机中。
1978年开始的农地家庭承包责任制被称为我国农业的第二次革命，使我国农业在短期内获得了长足的进步。但这种按人均分耕地的小型承包制，限制了社会分工和规模经营，仍不可能为现代化农业提供有效的制度保证，仍不能摆脱我国农业发展的困境。一是这种承包制，随着农业人口的增加以及农业劳动力难以向非农产业转移，使农地经营规模变得越来越小。这种规模过小、地块分割过细的承包制，不仅使农户劳动力不能有效发挥作用，也不利于农户作业与日常管理，加大了单位产量中的劳动成本。二是劳动生产率低下，农业成本高；使家庭种植业无利可图，从而大大降低了农户的生产积极性，使农产种植的动机更多的是满足家庭消费需要，而不是因地制宜，种植那些适合土地资源优势的产品，从而获得更多的商品。一些农户甚至放弃农业生产，出现了大量抛荒的农地。在我们这个耕地资源极其稀缺的国家，却出现了耕地闲置，这不能不说是这种制度安排的重大缺陷。三是规模狭小、地块分散以及承包权的不稳定，不仅使农业基本建设难以实施，排斥了农业科技进步，而且也严重影响了农户对农业投资的热情，从而使我国农业无法摆脱封闭、落后的半自给自足的小农状态。
打破这种僵局只能实施制度创新，主要有两个方面的内容。一是给农民完整的土地使用权。即土地的所有权归国家，而土地的使用权归农民。所谓完整的土地使用权，不仅指农民可以永久拥有使用权，而且意味着农民可以将土地转让、租赁、抵押。完整的土地使用权可以促进土地的流动与农户的规模经营，从而提高土地的生产率。没有一定的经营规模，没有农户对土地投入的稳定预期，就不可能为农业发展提供稳定的基础。二是给农民自由迁移的权利。尽管一些地方的户籍制度已经开始松动，但限制农村劳动力转移的各项规章制度仍然存在，许多城市都对农民进城务工采取种种限制。理论与实践都表明，如果农业过剩劳动力不能转移，农业规模经营就不能实现，农业劳动生产率就不能提高，农业生产将会无利可图，农业的发展将受到制约。当然，这种转移还需要相应的制度创新，例如政府如何促进就业，如何促进城镇化。由于政策的失误，我们已经耽误了农业发展的许多时间。面对加入WTO，现阶段这种超小型的农地承包制的生存变得更加严峻，更不用说农业的发展。只有面对现实，大胆进行制度创新，才能摆脱我国农业发展滞后的困境，才能实现我国21世纪国民经济的更快发展。
四、现行政府管理制度一定程度上仍约束着国民经济的发展
制约中国21世纪社会经济发展的另一重要因素是现行的政府管理制度。它主要包括两个互相联系的问题：一是政府应该管什么？二是如何管？管什么也就是通常所说的政府职能范围的问题。现代市场经济国家的经验表明，市场机制并不完善，存在“市场失效”，因此需要政府管理，但政府管理有时也会失效。由于信息不足、决策过程成本过大、决策者智慧不足以及决策者利益约束等原因，政府干预会出现事与愿违的结果，导致社会经济效率低下及社会福利损失，这就出现了政府作用的边界问题。如何管，是指对属于政府管理范围之内的市场活动采取什么样的管理方式。因为政府的管理是有成本的，因此，它同样要遵循成本与收益原则。受传统管理体制的影响，我国现行管理制度很不适应市场经济需要，严重制约了我国社会经济的发展。因此，应该从以下几方面实行政府管理制度的创新：
（一）国有企业应该退出一般竞争性行业
在前面论述中，我们已经指出由于国有企业产权的内在矛盾，使它在竞争性行业没有比较优势，因此国有企业应该退出竞争性行业。经济学也说明，在竞争性行业中，市场配置资源是有效率的，市场竞争将迫使这些企业不断进行技术创新，提高产品质量，改进管理制度，降低成本，否则，他们将会被市场淘汰。这种市场竞争不仅优化了稀缺资源的配置，而且提高了社会福利，因此，在这些领域就不需要政府进入，政府的作用范围只应限于“市场失效”的领域。政府大规模进入竞争性行业的后果是严重的。一是由于国有企业在竞争性行业的低效率以及政府对这些企业财政、信贷上的优惠，造成社会有限资源配置浪费。二是管理与监督的成本很高。由于信息的不对称，经营者挥霍、侵害国有资产的行为很难克服，为数众多的国有企业也需要庞大的管理机构，也会占用大量的社会资源。三是大量国有企业的存在破坏了市场竞争的公平性。这是因为国有企业可以获得政府的扶持，造成不公平的竞争环境，从而大大制约了非公有经济的发展。四是在政府财力有限的情况下，国有资本大规模进入竞争性行业，必然削弱了公共产品的供给。一个明显的例子，就是政府对于义务教育的财政支持始终存在缺口，这是政府职能的错位，必然会严重影响国民经济的持续发展。
（二）必须通过立法界定政府的职能范围
由于存在着市场失效与政府行政失效，因此政府的行政边界是模糊的。从理论上，一些学者曾经对此作过许多有益的讨论，提出对政府作用范围的三次限定：第一次是政府作用应该严格限制在“市场失效”的范围内；第二次是政府作用应限于能够修补“市场失效”的范围内，即尽管某一领域出现了“市场失效”，但如果政府干预仍然无法纠正“市场失效”，那么政府也是不必干预的；第三次是政府干预应同样遵循成本收益原则，这就是说在某些领域即使政府干预可以纠正“市场失效”，但如果成本高昂，得不偿失，那么仍然无需政府干预。但这些理论都只能作为立法的根据，必须从法律上界定政府作用范围，否则将会造成国民财富的巨大浪费，严重影响市场竞争的秩序。
（三）政府规制要进一步简化、规范、公开
政府对经济活动的干预主要有两种形式：一是宏观调控，即通过财政与货币政策实现宏观经济的稳定增长，克服经济危机或通货膨胀；二是微观规制，即政府的不同机构通过法律、规章等手段纠正企业违背社会利益的某些行为。相对于宏观调控来说，微观规制是政府更重要的职能。以往的经验表明，政府规制过于繁杂、不规范、不透明的弊端很大。首先，会产生政府腐败。政府的规制会产生非生产性利润即一定的租金，于是引起经济学家所说的“寻租活动”。过于繁琐的规制，可能诱导出大量腐败行为，这是现阶段我国腐败问题难以得到有效治理的制度性原因。大量腐败现象损害了政府在人民中的形象，败坏了社会风气，挫伤了人民的生产积极性，降低了整个社会的运行效率。其次，增加了企业的经营成本，尤其在我国加入WTO之后，会降低企业在国际市场上的竞争力。再次，是大大降低了经济效率。复杂的各项审批手续、检查制度，减缓了经济运转速度，束缚了企业的创新精神，窒息了企业竞争能力的发挥，降低了经济效率。最后，这种不规范的规制可能破坏市场平等的竞争秩序。例如不规范的信贷支持、税收优惠与亏损补贴等，可能使资源配置失去标准，有限的资源可能支持了那些无效或低效的企业，从而降低了社会经济效率。因此，没有政府管理制度的创新，我们仍然难以对21世纪中国社会经济发展速度做出乐观的预期。
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