市场转型期经济与行政权力的变移，本文主要内容关键词为：转型期论文,行政权力论文,经济论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2008)04-0016-04
经济制度的变迁促使权力变移，引起了经济、行政权力运行方式的改变。经济制度的变迁引起了政府职能的转变和企业组织管理的变化。中国的改革是由政府主导的，经济、行政权力的强势地位并没有随经济体制的转型而削弱，权力一直保持着对其他类型资本的管理与控制，这叫做变革社会中的权力不褪色，变移中权力不褪色是解读中国社会转型的一把钥匙。这样，在社会转型期，经济和行政管理权力、计划权力、市场权力交织在一起，运行起来难以理顺和规范，权力的边界难以界定。
一、市场转型期经济与行政权力变移的表现及特色
在市场经济体制的逐步建立和完善过程中，经济、行政权力也逐渐发生了变移。但是，这只是权力的转型，是从命令型转向主导型或参与型，权力的支配与服从结构、对资源的调度与控制能力没有随社会转型而发生多大的变化，权力依然保持着其强势地位，现有制度供给滞后，给当权者以较多的自由发挥空间。
1.市场转型期经济、行政权力变移的表现
体制改革引起经济、行政权力变移。在市场化改革中，国家是改革开放的直接设计者和推动者，一系列由中央政府和地方政府实施的以“放权让利”为特征的体制变革政策，构成了中国制度转型的特色，也形成了市场化逐渐发展的经济运行机制。因此，国家在确定制度变迁方面扮演着一个关键性的角色。经济体制的市场化改革主要体现在制度与体制创新方面，经济、行政权力的变移由体制及经济制度变迁引起。
市场化引起的权力变移表现在以下几个方面，一是经济体制从无所不包的计划经济逐步转向市场经济，市场经济体制基本建立起来。二是权力运行的规范性较差。市场本身引起社会不平等，加快了财富的积累、贫穷的分化。不规范的市场体制给权力的行使赋予了更自由的空间，使社会资源的分配与获取差距更大，加大了社会分化的烈度。三是体制改革所引起的社会转型是渐进式的，经济体制初步建立，行政管理体制也在转型。边燕杰等认为“中国经济转型是一个市场扩张和政府经济职能转变交互作用的过程”。体制转型使得社会在市场经济条件下资源不再由政府指令性配置，市场逐渐在资源配置中起基础性调节作用。但是，这种转型不可能一蹴而就，占统治地位的市场体制和与之相应的政府管理模式难以在短期内建构起来，于是，市场经济体制、计划体制以及计划经济时期的社会管理机制等共同发挥作用，权力的边界模糊。
2.市场化进程中权力变移的特色
第一，权力不褪色。中国改革有其特定的路径，就是在改革中公共权力不退场，持续以再分配的形式发挥作用。(1)改革后仍然存在着大量的公有经济成分，而且，这些公有经济的产权是由中央和各级地方政府占有的；(2)这些公有经济仍然是以委托—代理模式经营管理的；(3)在这样的委托—代理模式中，政府并没有放弃终极所有权，因而也没有放弃剩余索取权；(4)这样一来，公共权力就可以继续以国家租金的形式索取经济剩余，并表现为再分配权力且再分配这些租金[1]106。
在市场经济条件下，政府的主要职能应该是经济调节、提供公共服务和社会管理等方面，为发展经济提供良好环境，维持正常的市场运行秩序，而不再是直接经营企业。但实际上，权力下放不彻底，一些政府部门仍然在利用手中的行政管理、审批等项权利干预企业的生产和经营、市场的运行以及社会组织权力的行使，仍然担当着“裁判员”和“运动员”的角色。在市场化过程中，政府仍然掌握着两大权力：一是资源配置权；二是把握市场发展方向和市场交易的指挥权。这样，权力的张力不断扩展，权力的活力被空前激活，不同级别的政府、不同的部门、不同的干部都有自己特定的权力范围，都在不同的程度上，以不同的方式参与市场，追逐着利益。
第二，权力偏好。经济的逐步市场化导致了部分权力的市场化，使权力的交易性特点大胆显露。在经济、行政权力的行使过程中出现了明显的偏好，能够带来利益的权力拼命去行使，将其发挥到极致，很多以作秀的方式去谋取；不能带来利益的权力拼命地绕过，或者撒手不管，或者视而不见，听之任之。这种扭曲的权力重视权力的私利性，忽视权力的公共性。其结果导致了社会发展的畸形化，即：重视经济建设，忽视社会建设；注重经济增长，忽视资源和能源消耗、环境污染和破坏。同时，也加剧了社会利益的分化，占有较多社会资源的人迅速发财致富，成为既得利益者，从而也引起了社会阶级阶层地位的大变迁。
在对中国市场转型过程中经济、行政权力变移的研究中，一些学者在20世纪90年代中期以来提出了一些理论观点，总的说来，在转型社会中经济、行政权力的变移只是转变了其运行方式，权力依然维持着高额的回报。边和罗根(Bian and Logan)提出再分配权力经历了变形之后被嫁接到市场体制之上，继续保持着持续性的优势，对社会经济地位产生着经久的影响。帕瑞斯和米歇尔逊(Parith and Michelson)指出，在市场转型中出现了政治市场化与经济市场化和利益分配结合起来的现象。林南认为地方政府权力结构本身就植根于地方的文化和传统之中，在市场转型中为适应市场化经济的发展而不断调整自身并保持强大影响。魏昂德(Andrew G.Walder)指出，在社会转型期，地方政府作为“厂商”直接参与到市场改革或市场活动中[2]83。
二、市场转型期经济与行政权力变移的社会背景
在变革的社会中，经济体制改革使政府对社会的管理从计划经济条件下的无所不包的全能型政府向市场经济条件下的有限政府转变，权威型政府转变为经济管理型、责任型政府，社会管理逐渐转向服务型，这样，经济、行政管理权力必须转移和下放。同时，在渐进式的制度变迁环境条件下，新旧制度都在发挥作用，社会便产生了混合治理结构模式，这种模式使得权力发挥作用的方式发生变化，在权力变移的过程中，多重体制引起了权力的多重效应。这种变化既涉及政府治理模式的变化，也与企业组织管理的变化有关。
1.政府职能的转变
中国各级政府权力的变移是伴随着经济体制的改革稳步推进的。政府权力的变移主要表现为政府职能的转变，集中体现在政府管理职能的转变，其实质是政府管理权限的调整，真正实现政企分开、政资分开、政事分开、政社(社会组织)分开。将属于地方的权力下放给地方，将经营权还给企业，将属于社会组织的权力分给社会，将事业单位的行政权力收回政府，管理权力放给单位。政府主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。同时，政府权力的变移，至关重要的是转变政府管理方式和途径。变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为调节服务，变管理为治理[3]152-157。为此，中央与地方的关系、政府与社会的关系、计划与市场的关系等随之调整。
中国的政府机构通过简政放权，实现部分权力的转移之后，权力格局实际上是一个既统一又分割的，形成了在转型期既有统一的权威，又有分割的权力。这样，权力的张力不断扩展，权力的活力被空前激活，不同级别的政府、不同的部门、不同的干部都有自己特定的权力范围，都在不同的程度上，以不同的方式参与市场，追逐着的利益。在权力转型的过程中，出现了很多扭曲权力运作的现象，行政权力的越位、错位和缺位现象最为突出。
2.企业领导人的身份转型
中国的社会转型是以经济体制改革为先导，经济运行模式逐步由计划转向市场。在这个过程中，企业是体制改革的最大实施对象，在企业市场化过程中，企业领导人的称呼也发生了变化，被叫做董事长、总裁、首席执行官、总经理等，统称“老总”。从社会分层的角度，他们属于上层经理人员阶层。随着企业体制的改革，权力也发生了变移，在市场经济体制下自主性较大，地位不断提升，拥有更大、更多的自由裁量权。
在改组、改制、兼并、破产等产权制度改革过程中，除了私有化的企业之外，很多国有大中型企业按照体制改革的设定，其所有权仍然是国有的或集体所有的，权力的转移和下放并不是把企业赠与部门或私人，而是委托部门(地方)或者企业“老总”代为管理，即只有经营管理权，没有处分权。这种权力的转移和下放通过两个路径进行，一是通过改组、改制、承包等形式将企业部分私有化，即将企业经营、管理的权力转移给私人；二是权力下放，即将企业的经营、管理权力转移给企业老总。伴随着权力的转移和下放，企业员工的主人翁地位失落，领导权威变得绝对化。在部门权力个人化的状态下，企业和员工的命运起伏不定。
3.社会组织管理的变化
市场化改革是以权力的变移为基础的。威廉姆逊(Williamson 1991)指出，由于企业为了获取新的利润机会，或者通过制度变迁而实施的开放政策中获得的贸易收入，改变了它们的治理结构模式，这种特色的改变，引起了社会组织层面的变化，一个明显的例子是中国地方法团主义的兴起。在不完全改革的制度环境条件下，一种混合的治理结构模式能很好地满足非国有企业的需要[4]32。企业要走向市场，必须有相应的自主权，于是，出现了简政放权现象，让市场嵌入公有产权，转换企业经营机制，表现为：(1)国家主管部门的产权所有权出让给地方政府或国有、集体企业，所有权关系的改变导致了企业与政府、企业与员工关系的变化。(2)公有产权关系转移的分化，产权的重新整合已经改变了计划经济时代的高度集中的权力控制的等级式权力整合，其表现之一是一种地方的合作倾向的庇护主义的关系整合[5]46。
第一，权力变移后的政府主要是制定国民经济和社会发展规划，切实履行经济与社会管理职能。主要体现在以下几个方面：(1)宏观调控职能。在市场经济中，政府管理经济的一个重要职能是纠正市场偏差，弥补市场缺陷，维持正常的市场秩序。(2)社会管理与公共服务职能。政府作为公众的委托机构，代表的是社会的公共利益，政府的行政目标就是实现公众利益。为了实现其行政目标，必须将社会建设与管理同推进经济社会协调发展有机结合起来。(3)市场监管职能。“当自由市场原则在没有国家充分管理的情况下付诸实施时，富人被赋予了更多的利益而穷人相应的遭受了损失。不平等增长的结果是进一步导致社会不公正。”[6]170为了保证市场的平稳运行，需要加强监管。
第二，地方政府厂商化。国家和各级政府从一开始就制定一系列政策，逐渐启动了向市场经济转型的改革模式，并且以各种方式对市场转型施加影响。魏昂德认为，地方政府在改革中甚至以“厂商”的身份直接参与到市场经济的活动中去，于是提出了“政府即厂商”的说法，认为地方政府仿佛扮演一个企业集团总部的角色，把地方企业作为它的子公司，积极地参与指导它们的运行和发展。尤其是财政体制改革后，地方政府为了追求自身的收益，地方官员为了本地区的政绩，政府渗入企业。行政层次越接近基层，基层政府的目标和利益与地方企业越一致，地方政府的监督职能和控制职能也同时大大增强。由于地方政府的垄断地位，它们可以对这些企业提供其他所有者无法提供的优势条件，极大地促进了当地企业的发展[7]1-31。
三、权力变移过程中引起的社会负面效应
社会转型体现在权力的转型方面就是由行政命令性权力逐步向交易性权力转移。社会转型期，虽然经济、行政权力发生了变移，出现了权力转型，但是，由于改革由政府主导，权力难以褪色，加上制度供给的滞后性，这些都使得权力在很多方面难以规范地行使，权力的市场化和私利化取向明显，社会利益差距明显。
1.市场化改革模糊了权力边界
市场化的改革激活了各种因素，社会不同的角色都在参与市场，在市场中寻找机会、获取资源，其机会的多少和能力的大小取决于权力，权力在较大的程度上决定了其收益和回报。因此，转型期权力的魅力彰显，有权的人在社会中无论是制定政策，还是进行社会再分配，都在分配着社会资源，显示出权力的初始状态。权力大的人凭借拥有的权力，通过资源分配获得丰厚的收益，包括公共收益和私人收益。权力小一点的虽然再分配社会资源的能力有限，但很快实现了权力的转型，成功融入市场。“级别低的县乡政府比级别高的省市政府因远离中央权力，更有充分的物质诱惑力成为厂商”而从中获利(Walder，1995)。同时，“在中国庞大的公有制部门，生产力最迅速的增长发生在政府所有权最清晰并最易实施的地方，这使政府官员可以将公有企业当做多样性市场取向的公司来进行管理。”[5]49-50可见，政府能够在市场与计划之间游刃有余地控制市场。
2.市场化改革改变了权力走向
在权力转型的过程中，在制度供给滞后，权力的自由空间较大、约束乏力的情况下，出现了很多扭曲权力运作的现象，一部分人的权力受损。一些企业老总的行动为其私利所驱使，“个人关心自身的安全与幸福，远远超过他人的安全与幸福；而且，在这里会出现敌对状态，个人以准备牺牲他人的利益以成就自己的利益。”[8]84在社会转型时期，很多人都打着改革的旗号去达到各自的目的。在企业进行现代企业制度改革的进程中，本来有的企业生产、经营还不错，好好调整一下就能转换经营机制，适应市场的，但由于有些老总要么赶时髦，要么想出风头或是为了追求私利，采取拍卖、并购、破产等形式强行实行所有制转换。其中，有的老总采用不规范的形式，牟取了大量的不义之财，而企业员工成为无辜的受害者。
在市场化的改革中，政府过多地干预企业生产和经营使得政府的职能不能转变为有效地服务于市场经济，从而很好地发挥市场的作用，也使很多企业的手脚被束缚，企业的自主性无法发挥，参与市场的能力和机会受限。这样，企业无法深入进行市场化改革，通过市场竞争显示出活力。这就导致了政府的职能与市场的机能的错位，政府的决策与市场的需求错位，资源配置与企业发展的错位。本应借助于市场的力量，由市场发挥作用的事情，在很多地方，政府几乎全权“包揽”了[9]2。如果政府过多干预企业，可能形成新的垄断。垄断直接削弱了市场的竞争力，从而窒息市场的活力。
3.部分公权私利化
无论是社会再分配部分地市场化，还是地方政府成为厂商，这二者的共同点都是权力进入市场，从中获取公共或私人利益。再分配进入市场一方面是促进市场机制的形成，另一方面主要是权力者追逐个人私利，将公共权力私利化。地方政府成为厂商也会产生两个方面的结果，其一，促进当地经济发展。通过介入企业，使企业获得垄断地位，再给企业提供其他所有者无法提供的资本、技术等方面的支持或优惠，促进企业的快速发展。其二，公权渗入企业，为当权者牟取私利开辟了一条很好的路径。不把公共领域与私人领域截然分开，使政府的活动与私人的活动相互纽结，导致公共权力与私人权利、公共利益与私人利益难以区分，政府的公职人员很容易假公济私。如果对政府权力没有有效的监督机制，就可能将公共利益转化为私人利益，将公权私有化。
在不规范市场化条件下，公权私利化的路径很多。首先，权力入股。政府机关中有的官员在企业股份中隐形入股，以“干股”的方式出现。这样，官员和企业结成利益共同体，这种利益共同体一旦结成，官员就变成了企业保护伞，企业则成为官员的摇钱树，这种组织资源与经济资源的“有机”结合给双方带来了丰厚的收益，一位企业老板形象比喻其中受益“比抢银行都来得快，并且不承担任何风险”。前两年“官煤勾结”一词为大家所熟知，在查处频发的矿难事故中，很多都与“官煤勾结”有关。由于有官员做股东，一些企业在生产中不注重安全，不遵守生产规则和程序，超量开采、超限开采、乱采滥挖现象突出。因为企业老板不担心出事，即使有什么违规、违法事情被暴露，有官员充当保护伞，自然会把事情摆平。
其次，部门权力部分私有化，部分企业成为少数人的私有财产。企业老总由上级任命，作为上级的委托，以人民的代理人身份来管理企业。这些老总一方面受上级的约束，另一方面可以较自由地运用权力。从制度的层面上说，企业的权力的真正源泉是董事会或企业员工，企业老总的权力行使应由董事会或职工代表大会授权，然后由老总具体实施。如果国企领导人随意决定企业的命运，无疑是对员工权利的侵害，也是对人民委托的不负责任。著名的政治自由主义哲学家洛克指出：“人因此在社会中拥有财产，他们对社会法律赋予他们的财产有这样一种权利：没有他们自己的同意，任何人无权从他们手中得到这些财产或其任何部分；没有这一点，他们根本毫无产权。”[10]76可就是在一些国有企业改革的过程中，一些老总任意使用被赋予的权力，从而剥夺了受托人或组织应有的权力，包括产权。
4.社会倾斜发展
在市场转型期，市场经济的缺陷与计划经济的某些弊端共同存在。新的制度供给较缺乏，新的体制运行难以规范，旧的体制还在影响甚至扭曲政府和市场的行为，不成熟的市场机制在一些方面运行失灵。“新旧体制同时存在，共同发挥作用，占统治地位的社会制度尚未建立，所产生的冲突难以避免，其结果导致社会的无序。”[11]5不成熟的市场经济体制，加上制度供给的滞后，使得占有资源多的人可以在社会诸多领域发挥着命令性的作用，一些体制在运行过程中出现失范现象，其中，很多方面与权力触及和作为有关。
在体制转型、经济和行政权力变移之后，原有体制的单调性使保障各种社会阶层、群体利益的相应制度缺失。在一些权力的私利性的驱使下，一些地方过分追求单纯的经济增长，忽视体制转型后的新的制度建设，使转型期出现了制度性贫困，社会效率与公平较为严重扭曲，注重效率，较为忽视社会公平，社会逐步倾斜发展。一些阶级阶层和社会群体的利益难以保障，改革的代价于是就逐渐向这些阶级阶层和群体转移，使之背负着经济转型、社会跨越式发展和急进现代化的高昂成本，受着缺失的制度、失控的权力、私有与民营化的资本等多方面的支配和主导，导致了社会运转的无序以及阶级阶层地位落差。
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