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中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2010)03-0028-04
民主政治的内核在于公众拥有至高无上的权力，公众可根据自己意愿选举出代表自身利益的立法机关、行政机关和司法机关，而立法机关、行政机关和司法机关也应以公众的利益为根本价值取向。要维护自身的意愿和利益，公众必须对由自己选出的立法机关、行政机关和司法机关进行必要的监督，且公众拥有无可争议的监督权利。可见，公民监督对于民主政治建设的重要意义。
一、当前我国公民监督存在的问题及成因
要对中国公民监督现状进行准确界定，就必须立足于我国的基本国情，探讨影响公民监督的相关因素的基本状况及其演变情况。正处于社会主义初级阶段，这是我国的基本国情，虽然我国社会主义市场经济改革取得了举世瞩目的成就，但我国的社会主义民主政治建设相对滞后，公民的监督意识、监督能力和监督渠道等方面都有待于进一步完善。具体来说：
1.不知监督。公民监督意识的高低是公民监督现状的主要引致因素，我国人口众多且结构复杂，多为农村居民，缺乏基本的文化和法律知识素养，根本不知道什么是监督，也不知道如何监督，更对国家现行的监督体制和机构缺乏基本认识。
2.不想监督。部分有文化、懂法律的公民对自身拥有的监督权利有着较为清醒的认识，对于与自己利益无关的事宜，往往采取“事不关己，高高挂起”的态度，对与自己利益有关联的事宜，也往往想“搭便车”，即只想享受监督收益，不想承担监督成本。
3.不会监督。部分公民既对自身拥有的监督权利有着清醒的认识，也有较强的监督意愿，但对如何实施监督缺乏了解，特别是在监督程序和监督行为的选择上缺乏基本知识储备，即使实施了监督，也往往因为程序和行为的失当，而流于形式，趋于无效。另外，真正的公民监督是依法监督，强调监督的规范性和有序性，没有法律依据的无序公民监督会带来社会的混乱，破坏社会稳定。
4.不敢监督。长期的封建专制形成固定的思想模式和行为模式，如“官字两张口”、“民不与官斗”、“官官相护”，让公民不敢去监督。另外，我国政府的现行行政模式也受到传统行政模式的影响，把统治人和管理人作为政府的唯一天职，造成了长期的“官本位”行政模式，即权力至上，权力大于权利，政府为获得更大的管理权力可轻易地限制剥夺公民权利。这将导致“官强民弱”的博弈局面，让公民害怕被打击报复，而不敢去监督。
造成我国公民监督上述状况的原因是非常复杂的，既有历史的因素，又有现实的因素；既有意识层面的因素，又有制度层面的因素；既有公民自身的因素，又有被监督者的因素。
1.长期封建专制的影响。以严格等级制度、高度中央集权、人治为内核的封建专制体系支撑了长达两千多年的中国封建统治，并深度影响了中国的政治、文化和思想。虽然经历了多次制度和思想变革，但封建专制的影响不容忽视，“已无孔不入地渗透在广大人民的观念、行为、习俗、信仰、思维方式、情感状态之中”[1]。因此，在考察公民监督现状时，应关注长期封建专制带来的影响，厘清公民监督意识淡薄与封建专制间的相互关系。
2.公民素质低下。公民素质主要由思想道德素质、科学文化素质和法律素质组成。道德和法律是调节人与人之间行为的基本方式，并与科学文化一起决定了人类社会发展的状况。“为什么中国的现代化一百年来成就不大，以致被称为‘九死一生的中国现代化’？第一个原因就在于中国始终没有能培养出够格的现代化的公民。”[2]无论是在思想道德素质和科学文化素质上，还是在法律素质上，我国公民都存在这样或那样的不足。提高公民素质是形成公民监督意识和监督文化、塑造公民监督行为的基础性条件。
3.公民监督途径低效。公民监督的途径主要包括有组织的表达和非组织的表达。前者是指公民通过党政机关以及国家的代表机构和具有群众性的组织来进行的。由于这些组织与政府有着千丝万缕的联系，形同“内部监督”，既缺乏监督动力，又无法实现监督效果。譬如，人大代表和政协委员的一些提案议案脱离公民的真正利益诉求，只会为政府的工作报告唱赞歌和举举手，这就让公民对人大代表的代表性和政协委员的话语权有所质疑，更无法谈及公民监督了。后者是指公民通过“上访、投诉、来信”来实现信访维权。信访部门难以对政府形成有效监督制约，只能通过相关程序将公民的意见转呈给相关政府部门，具体的事情还是要相关政府部门来落实，往往“一拖再拖，不了了之”。上述公民监督途径的低效会严重挫伤公民监督的积极性，难以形成全社会范围的监督氛围。
4.政府的暗箱行政模式。暗箱行政是指政府的行政决策和行政行为是在信息不公开和政务不透明的条件下进行的，这就形成了政府与公民之间的“信息不对称”，也就使公民无法获取监督政府所需的相关信息，难以实施监督，即使实施监督，也因为“不得要领”而使监督流于形式。政府官员在公民监督不力的情况下，可以毫无顾忌地进行“寻租”，这又为政府官员继续推行暗箱行政模式、人为设置信息交流的障碍提供了利益动力。因此，从暗箱行政走向透明行政，是实现和保障公民知情权、参与权和监督权的重要条件。
二、拓展公民监督的基本路径
公民监督首先应有相应的意识作为支撑；其次，缺乏制度载体的公民监督难以形成监督的正常化和规范化，往往流于形式，成为“空头口号”；另外，“散沙状”的公民难以形成监督上的“集体行动”，这就需要相应的组织载体来降低监督的交易成本，提高监督的效能。因此，意识载体、制度载体和组织载体是有效加强中国公民监督的基本路径。
(一)意识载体
公民监督的意识载体自然包括监督者和被监督者两个层面的意识载体，只有两个层面的意识结构和内容与公民监督所需相适应，才能真正实现所谓的公民监督。解构公民监督背后的意识结构，我们可以发现，权利意识、民主意识、责任意识和法律意识是其基本内容。
1.权利意识。现代文明社会的基本特征在于公民的权利必须得到尊重和保护，并且，公民享有充分的自由去行使自己的权利。公民为什么能监督，是公民监督存在的逻辑前提。其根本原因自然在于人民是一切权力的来源，正是这种权力归属关系决定了公民监督是公民的基本权利，也保证了公民监督的正当性。“中华人民共和国的一切权力属于人民”，是宪法对于上述权力归属关系的明确界定。“公民对监督权的认知，也就是对监督权所包含的利益和自由的认识。这是监督权意识的起点，如果一个人连自己是否享有监督权，享有那些监督权，在什么范围和程度上享有监督权，监督权的条件等都不了解，监督权意识也就无从谈起。”[2]
2.民主意识。这里的民主意识是指在民主政治体制下，一切权力来源于人民，维护社会公共利益、保障公民权利是民主政府的根本目标。在权力与权利的关系上，权利是基础，权力是保障，权力以权利为条件。试想，如果被监督者缺乏民主意识，那么出于维护自身利益最大化的动机，势必会设置种种障碍，包括制度层面和行为层面，甚至利用公权进行打击报复，让公民不愿也不敢进行监督。如此下去，必然打破国家领域和社会领域的合理划分，破坏国家权力和公民权利的界线，形成所谓的统治型和管理型行政模式。
3.责任意识。现代文明社会强调权利和义务的统一。责任指行为者应当承担的义务或因相应行为而应该承担的法律后果。责任意识就是行为者承担义务或法律后果的基本意识。责任意识是公民监督意识的前提，权利意识虽然是公民监督意识的根本属性，但如果公民缺乏监督的责任意识，那么，即使公民对自身的监督权利有基本的认识，但在责任意识缺乏的前提条件下，公民也不会实施相应的监督行为。试想，处于“散沙状”形态的公民出于个人利益最大化的理性考虑，往往试图“搭便车”，等别人去监督，自己享受监督成果。这种个人的理性选择，将导致整体——公民社会的非理性结果。如果公民无法实现监督的“集体行动”，靠单个公民的微小监督力量是无法真正实施监督行为的，更不用说取得监督的成效了。
同样，被监督者也应具备相应的责任意识。从一般意义上说，权力和责任是一对孪生兄弟，难以分割而行，这亦是权力设置的基本原则。责任意识是权力代理人必须具备的意识之一，是被监督者主动调适自身行为以适应公民监督的基本意识要求。在现代民主社会，权力代理人的责任意识主要包括：政治责任意识，即要求权力代理人要有维护和巩固本国的政治制度、法律制度和宪法的责任意识；法律责任意识，即既要有遵守宪法和法律的责任意识又要有制裁违法乱纪官员的责任意识；道德责任意识，即权力代理人在权力行使过程中要有恪守社会公德和行政道德的责任意识。
4.法律意识。权利意识是公民监督意识的根本属性，然而权利的行使既是绝对的又是相对的，这就涉及到人与人之间必须是平等的，首先是机会的平等，然后是在具体国情下在一定程度上结果的平等，这需要民主机制的有效运转，保证自由、平等在现实的政治社会生活中得到实现，这里既有经济的民主又有政治的民主，既有程序性的民主又有实质性的民主。当然只有民主还不够，还必须有法治，没有法治的保障必定会导致脆弱的民主，而没有法治的约束，又很可能导致民主的泛滥，因此，法律意识是公民的基本意识之一，是公民监督的规范性要求。公民监督必须在法治的轨道中运行，一旦偏离轨道势必打破民主和法治的均衡，导致社会的混乱。对公民来说，公民监督的法律意识主要包括公民监督的范围、程序和基本途径，并要对自己的监督行为承担相应的法律后果。
同样，被监督者也应具备相应的法律意识，我们所要构建的“法治政府”也部分源于这种意识的累积作用。所谓“法治政府”是指整个政府机构的设立、变更、运作，包括行政立法和决策在内的政府整体行为和个体行为都是合法化、合理化和规范化的政府。法治政府要求政府行政的各个方面和各个环节都达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的状态。公民监督的法律意识与被监督者的法治意识形成法治层面的意识对应关系，有利于实现监督主体行为和被监督主体行为的一致性，节约公民监督的交易成本，更好实现公民监督的效能。
总之，权利意识、民主意识、责任意识和法律意识的培育涉及极为复杂的理念博弈，难以一蹴而就，既需要相关理念的创新和发展，又需要长期实践的塑造。理论的基础支撑和实践的长期塑造可以让公民和被监督者形成同质性的思维习惯和行为习惯，从而监督和接受监督成为一种自然的意识和行为选择，既可通过大众传媒发挥导向作用，又可通过国民教育和社区教育对公民进行权利意识、责任意识、法律意识的宣传和培育。同时，对被监督者民主意识、责任意识、法律意识的宣传和教育要实现持续性，可在“入门”前，即公务员考试阶段，强化对公务员上述意识的考核，又可在“入门”后，继续强化上述意识的培训和教育，让这些意识深入到脑海，落实到行动。
(二)制度载体
选举制度的完善和良好运作是实现公民监督的前提和基础，配合以政务公开制度、听证制度和官员问责制度，就能有效提高公民监督的效率和效益。可以说，上述制度的不断完善或革新是逐步实现公民监督、提高公民监督效能的制度载体，而缺乏制度载体的公民监督难以形成监督的正常化和规范化，将成为“空头口号”。
1.选举制度。选举权是公民最基本的政治权利，也是实现公民监督的重要手段之一。1982年我国宪法第34条规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。当然，要实现公民选举权从宪法规定转变为现实权利还需要相当长的过程，难以一蹴而就。公民的选举权是否具有普遍性和真实性依赖于选举制度的保障。间接选举是我国选举制度的基本模式，即由公民选举出的代表去参与对官员的选举，而且选举代表也基本是间接选举产生，即除了县以下人大代表采取直接选举外，其余各级人大代表都是下一级代表选举上一级代表，而不是选民直接选出代表。当然，作为我国民主政治建设重要成果的村民自治制度也值得关注。民主选举是村民自治制度的前提和基础。民主选举成为广大村民表达自身的利益诉求、维护自身利益的重要制度载体。
事实上，选举也是一种监督，通过选举表达自身的意愿和利益诉求，就是一种最为直接的公民监督。然而，我国现行选举制度存在的诸多问题，特别是间接选举模式难以杜绝代理人对委托人利益和意愿背离的现象，农村的民主选举也往往因为乡镇行政权力的不当干预而流于形式。逐步扩大直选的范围，强化公民的选举权利，实质就是强化公民的监督权利。
2.政务公开制度。要实现真正的公民监督，提高公民监督的效能，就必须打破暗箱行政模式，消除公民与监督对象之间的信息不对称，保证公民的知情权。政务公开制度是实现上述目标的重要手段，而适应封建专制统治需要的传统保密文化的残余和管理型政府模式下“官本位”、“官僚主义”和“文牍主义”，在某种程度上制约了现今政务公开的顺利发展。
政府应消除传统保密文化和管理型政府模式的不良影响，不断推进政务公开制度，以适应经济社会发展的现实需要。当前，我国政府不断加快网上政府建设，开设“政府公报”、“政府信息”、“政府法规”等窗口栏目，公布职能部门的联系方式和办事程序，这是我国政府从暗箱行政走向透明行政，实现和保障公民知情权和参与权的有效尝试。2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》必然为政府信息公开提供制度规范和保障。当前，已有一些省、市制定了相应的信息公开规定。但这些规定往往缺乏可操作性，有关政府信息公开的具体内容、方式、途径等诸多细节仍须各级地方政府不断创新和积极落实、深入推进。当然，要取得政务公开的制度绩效，就必须同时调动政府与公民社会乃至公民个体的积极性，避免“剃头挑子一头热”现象。在一系列制度的推动下，政务公开必然能在政府与公民的良性互动中有序开展。
3.听证制度。听证制度是保证公民知情权、实现公民监督的重要制度之一，它是国家机关在进行公共决策之前，给予决策相关利益群体或个人阐述自身立场的机会，在程序上追求公正、公开和民主。我国的听证制度的建立和完善经历了漫长的过程：早在1996年，我国出台了《行政处罚法》，正式确立了法定的听证制度，即赋予当事人正式参与行政案件调查、陈述和申辩的权利；随后相继出台《立法法》和《行政复议法》，将部分抽象行政行为也纳入立法听证和行政听证的范畴，实现对行政行为的法律监督。将听证制度从单一行政领域推广到立法领域是大势所趋。当然，制度的完美设计较难以实现，制度的完善也非一朝一夕，何况不断变化的实践要求制度的不断完善和创新。现阶段，我国的听证制度也存在诸多设计缺陷和现实问题。譬如，行政听证中听证范围设定较为严格，仅限于行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等较高行政处罚决定时，公民参与听证会的积极性不高等等。
4.官员问责制度。公民监督部分归因于委托—代理过程中，权力代理者对公民意愿和利益的背离，所以公民必须对权力运行过程进行充分的参与，实现强有力监督，消除自身利益受损的情况。而官员问责制度契合了公民监督的要求，将官员的权力和承担的责任结合起来，让政府官员承担自利行为出现的法律责任。
官员问责制的完善，一方面取决于系统的制度创新，另一方面应找寻制度实施的着力点，即最优实施路径。应将官员问责制在行政官员中普及开来，而并非只集中于行政高官，当然，也要避免“眉毛胡子一把抓”，导致官员问责制低效。另外，“要强调官员问责的连带性。为强化高官的责任意识，必须强调官员问责的连带性，促使政府高官关注和监督更多下属部门和更多政府官员的行为”[1]。为更好实现官员问责制，就必须实现政务的公开和透明，消除政府与公民之间的信息不对称，实现从“暗箱行政”到“透明行政”的转变，以便公民了解政府权力运作状况、效果及存在的问题。否则，缺乏“知情权”的公民无法实现对官员的问责，也就无法实现所谓的公民监督。
(三)组织载体
实践证明，一个利益群体若想对政府的政策施加影响，保护自己的利益，必须采取一定的行动，而集体行动要想有效，则需要有一个良好的组织，能代表该集团成员的利益进行活动。在这个组织内，一方面，集体成员要能够进行有效的沟通和协调，一致对外，增强该集体的谈判能力；另一方面集体的成员还要有足够的激励，克服“搭便车”现象。“监督有名、监督无力”的公民监督困境由于个体的“散沙”状态，缺乏组织协调，难以“集体行动”。要改变这种状，就必须强化公民监督的组织协调力量，提高集体行动的意愿和可能性。
非政府组织以其独立于政府、追求公共利益的本质特征成为公民监督的重要组织载体。我国当下的非政府组织，主要是指不以营利为目的的基金会和公共事业部门等机构，包括一些公益性组织、社会团体、民办非企业单位等公益性社会组织。要提高非政府组织对于公民监督的组织载体作用，就必须提高非政府组织的独立性。这里的独立性是指非政府组织独立于政府，并取信于公民的特性，这种独立包括职能上的独立，即非政府组织是独立的公民社会组织，而非政府的下属机构，不承担履行行政事务及准行政事务的功能；人员设置上独立，即非政府组织的领导成员是由相关公民民主投票决定，并对本组织结构设置、人事任免拥有最终的权力。
与独立性培养相配套的工作是政府职能的转变及向非政府组织的充分放权。目前，国内大多数非政府组织功能简单，仅停留在提供信息咨询、组织相关活动等浅层面的服务上。国际上非政府组织行使的许多功能，目前在我国仍由政府部门行使，其角色处于需要转变而尚未完全转变，其权力处于应该移交而尚未移交的阶段。因此，解决问题的突破口首先是对政府职能进行准确梳理、定位和重塑，将部分职能移交给非政府组织，逐步形成以市场、政府、非政府组织三方互动的宏观调控体系与机制。如何发展与壮大我国非政府组织，必须建立在对国情充分认识与分析的基础上，就现阶段而言，我国社会阶层两极分化比较明显，但中间阶层发展不足，而中间阶层是非政府组织发展的社会基础；缺乏自由结社的传统，我国公民结社的意识不强，非政府组织的发展缺乏公民文化的支持；政治民主化程度较低。政府职能的转变尚需时日，社会自主性不够，非政府组织独立发展和活动的空间有限；法制水平比较低，公民的法律意识不强，政府的法治化观念薄弱，非政府组织发展也缺乏必要的法律支持、规范和引导等。其中最关键的是政府与非政府组织之间的关系不顺。因此培育与扶持非政府组织的前提条件乃至核心就是合理规范二者关系：一是梳理政府职能，将政府职能集中于提供公共产品和公共服务方面。二是通过市场化以及社会化的手段，创造性地建立政府与企业组织、非政府组织合作的新模式。充分调动政府、市场和非政府组织的积极性，发挥各自优势，形成政府—市场组织—非政府组织共同合作的三维立体的公共管理主体新格局。当然，非政府组织也存在“失灵”的可能，主要是非政府组织背离公共利益，沦为以利润最大化为目标的企业。因此，非政府组织的健康发展和功能发挥必须对非政府组织实行必要的监督，建立起完备的他律、互律和自律的约束机制。他律主要来自政府、大众媒体、社会专门性组织和公众；互律机制指的是非政府组织之间的监督。
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