关于“费”改“税”的理论思考，本文主要内容关键词为：理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在大国经济中，如何处理好中央政府与地方政府的关系以及地方政府的行为如何规范化，是实现社会经济协调发展的关键环节，我国目前进行的“费”改“税”问题，正是与此直接相关的一项重要内容。
一、“费”与“税”两种方式的选择
政府要行使其职能，为社会提供公共商品和劳务，就需要有一定的资金来源，一定的经济补偿，以保证国家机器的持续正常运转和综合国力的不断提高。政府资金来源渠道主要有两种，一是收税（公债也是税收的后移），二是收费。税和费作为分配方式，二者有某些共同性质：（1）税和费的征收主体都是政府及其授权单位；（2）税和费均是政府参与国民收入的分配形式，都属于财政性资金；（3）就用途而言， 收税和收费的目的都是为了充分行使政府的职能；（4 ）二者征收管理的制度、规章和办法，都是由政府及其授权的政府部门制定的。税和费的不同点在于：税收具有征收对象的普遍性、征收方式的统一性和相对的稳定性，它凭借的是国家的政治权力，具有征收上的强制性特征，通过税收提供的公共商品和劳务具有非排他性，因此，具体到每一个受益人，则很难确定其受益情况；收费则直接与交费者（政府服务的消费者）的受益情况相联系，表现为一种直接的对应的经济交换关系。因此，凡是受益具有明显的确定性、受益与责任具有可对称性的政府服务，均可通过收费的方式进行经济补偿，并且，这些收费具有很强的专款专用性。那么，地方政府筹集收入时，究竟应选择税的方式还是费的方式？一般来讲应根据效益原则，因为收税和收费都要付出一定的成本，这就存在一个成本收益的比较问题，对于某一项具体的公共商品或劳务，当收税的成本收益率高于收费的成本收益率时，收税就是合算的。政府必然选择成本更省的方式。但目前对于地方来说，当根本没有开征新税的立法权力时，也就无从进行收税与收费的成本收益比较。这时，进行比较的工作就会转为如何规避较为规范的税收制度的束缚，而充分利用较不规范的收费方面的制度真空。税收具有固定性、法制化的特征，收费则不具有严格的固定性，其立项和标准往往具有较大的灵活性；税收立法权、管理权在中央，高度集中，收费的立项权、管理权则相对分散。地方政府在对所提供的公共商品和劳务进行补偿时，自然会考虑收费这些有利因素，以利于更好地提高行政效率，降低行政成本。这也是造成收费膨胀的体制上的原因。
在市场经济条件下资源的配置应以市场为主，政府只是补充。凡是具有直接经济交换关系且具有竞争性和盈利性的服务，往往应由市场来提供，其资金来源、经济补偿也应通过市场获得，政府的财政收入只能以税收为主，收费只是一种补充，但与收税之间应保持一个合理的比例，而且，政府收费的种类和多少，一定要与她所提供服务的种类、数量与质量相对称。
二、当前地方行政事业性收费存在的主要问题
我国目前地方行政事业性收费主要存在两个方面的问题：
1.收费种类繁多，规模膨胀。
1978年以来，随着以放权让利为主要特征的体制改革的深入，预算外资金规模迅速扩大。如下表所示，1978年预算外资金相当于预算内资金的31%，1992年则相当于预算内的97.7%。1993年企业专用基金不再纳入预算外资金管理，按照新的口径计算，1993年的预算外资金相当于预算内的30%，1994年为36%，1995年为38.5%，呈现出不断扩张的趋。
1978—1995年全国预算内、预算外收入各种指标对比表
预算外收入 预算内收入
预算外收入相当
(亿元)
(亿元) 于预算内收入(%)
1978347.11 1121.12 31.0
1979452.85 1067.96 42.4
1980557.40 1042.22 53.5
1981601.07 1016.38 59.1
1982802.74 1083.94 74.1
1983967.68 1211.16 79.9
1984
1188.48 1467.05 81.0
1985
1530.03 1837.16 83.3
1986
1737.31 2184.52 79.5
1987
2028.80 2262.42 89.7
1988
2270.00 2489.41 91.2
1989
2658.83 2803.81 94.8
1990
2708.64 3134.34 86.4
1991
3243.31 3430.25 94.5
1992
3854.92 3944.14 97.7
1993
1432.54 4730.30 30.3
1994
1879.21 5218.10 36.0
1995
2406.50 6242.20 38.5
预算外收入 预算内收入
增长速度(%) 增长速度(%)
1979
30.5
-4.74
1980
23.1
-2.47
19817.8
-2.48
1982
33.66.6
1983
20.5
11.73
1984
22.8
21.12
1985
28.7
25.23
1986
13.5
18.9
1987
16.8
3.56
1988 11.89
10.03
1989 17.13
12.63
19901.9
11.79
1991
19.79.44
1992
18.9
14.98
1993 -62.8
19.93
1994
31.2
10.3
1995
28.1
19.6
资料来源：《财政年鉴》（1995年）。
同中央相比，地方预算外资金的增长更为迅猛。据统计，1995年地方预算外资金达到2088.9亿元，占全国预算外资金总额的86.8%，相当于1995年地方财政收入的70%。若考虑到预算外资金统计中漏报、瞒报的情况，地方预算外资金的规模与地方财政收入的规模实际不相上下。在规模巨大的地方预算外收入中，有很大一部分就是各种地方性收费或基金。
这些地方性收费从大的门类来讲，主要有三个方面：（1 ）行政性收费，包括证照费（许可证费、鉴证费）、单簿费、手续登记费、管理费（行业管理费、资源管理费）、集资费、惩罚性收费等；（2 ）事业性收费，包括前续型服务收费（收费主体在提供后续服务时，在前续环节向收费对象收取的费用，如挂号费、报名费等）、检测型服务收费、传授型服务收费、代理型服务收费、资料设施型服务收费、医疗保健型服务收费等；（3）各种基金，包括医疗保险基金、养老基金等。 对各地方来说，大的门类基本相同，但每一门类具体有多少收费项目，则视不同地区、部门和单位的政策及政策的执行而定。当前比较普遍的情况是，收费政出多门、巧立名目、种类繁多。工商、公安、司法、城建、交通、教育、医疗、卫生等单位都是收费主体，使得国民收入分配主体呈多元化的格局。不仅仅有多少个部门，就有多少项收费，即使是一种性质的费用，也存在多个部门征收的不合理现象。虽然国务院自1994年就下文要求全面清理，但至今乱收费现象依然严重。归纳起来可分三类：一是不合理的收费，如有的单位按规定可以对某些项目收费，但擅自扩大收费范围和标准搭车加码收费；二是不合法的收费，如某些行政事业单位收取某些费用时，未到物价部门办理收费许可证，或者未使用财政部门统一印制的收费票据等；三是既不合法也不合理的收费，如有些单位仍在收取国家已明文取消的收费，或超越权限，擅自批准收费立项等。
在收费迅猛增长的同时，各收费部门所提供的服务的种类、数量和质量却没有得到相应提高，存在着有收费、无服务，收费多、服务少、质量差以及强迫消费某种服务等现象。有些政府部门不但没有提供相应的服务，反而还阻碍市场活动的正常进行，以致于部门越多，办事越难，相互推诿踢球，故意设卡“寻租”的现象时有发生。
2.以“费”代税，以“费”挤税的后果严重。
现行的收费包括服务性收费和政策性收费，服务性收费具有较明显的服务与受益的对应交换关系，而政策性收费则大多是难以界定受益范围和受益程度的，许多收费事实上具备税收的基本特征，本应采用税收的形式，而由于实行以费代税，造成：一是大大增加了征收成本。表现在：（1）行政事业单位收费， 必然要有相应的类似于税务部门的费用开支，如设置专门的机构、人员，大量的宣传、号召，具体的征收、稽查、管理等，因而由各行政事业单位分散征收的成本，必然高于由税务机关统一征收的成本，各部门、单位的分散收费，造成了不必要的重复分配和重复劳动。（2）无论对于收费单位还是被收费对象， 都不具有税收那样的法律约束力和相对规范的管理机制。与收税相比，被收费单位或个人抵触情绪大，难以达到预期效果，而征收单位也因无法律保障而难以保证征收工作的效率。二是不断膨胀的收费，还造成资金归宿模糊，分散了政府财力，消弱了政府宏观调控能力。行政事业性收费是一种政府行为，其资金所有权应归属于政府，并由财政部门代表政府行使管理权和支配权。而目前各地把各种收费作为部门、单位所有的资金，掩盖了国家所有的本质属性，形成了众多的“部门财政”，肢解了国家财政分配职能，造成分配秩序混乱和分配行为的不规范，也造成社会财富分配不公，不利于财政实施有效的监控。在我国宏观税负不超过30%的情况下，由于日益膨胀的收费不仅企业和广大群众反映负担沉重，难以承受，而且使财政收入占GDP的比重持续下降， 致使政府预算捉襟见肘，影响了整个社会经济的协调发展；三是管理混乱，部门、单位各行其是，形成一个个分配上的独立王国。目前，对收费实行的是“专户储存，计划管理，银行监督，财政审批”的财务管理办法，但由于收费主体多元化，并缺乏有效引导，不少部门、单位受小团体利益驱动，让资金游离于体外，逃避专户监督，资金在自行安排使用中不同程度地存在着盲目、混乱的现象；四是使用低效，大量的收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域和重复性、盲目性的投资，造成集团和个人消费的扭曲性扩张和产业结构的失调，造成社会资源的极大浪费。五是更为严重的是，巨额预算外收费成为不正之风愈演烈和腐败现象屡禁不止的经济根源。部门利益的刚性化必然导致这些部门权力扩张、“越位”，直接进入市场“寻租”。如果矛盾激化超过国家的控制能力，经济问题就有演化为政治问题的危险（如农民负担重，企业特别是国有企业的各种社会负担也越来越重）。因此，要从政治稳定的高度来认识预算外收费的规范化管理问题。
三、地方性收费泛滥与膨胀的深层原因
预算外收费不断扩张，是有着体制基础和政策背景的，其深层原因主要表现在三个方面：
1.从地方本身来看，一方面随着财政放权让利改革的深入，预算内收入占整个地方收入的比重越来越低，对行政事业性经费的供给日趋紧张，另一方面由于行政体制及政府机构改革的滞后，财政供养的单位和人员却越来越多，更加剧了财政资金供求的矛盾，当预算内无法解决时，预算外收费就膨胀起来。不言而喻，预算外收费的扩张严重抑制了财政收入的正常增长，形成一种恶性循环：预算内经费紧张—各部门自行创收—预算外收费增大—侵蚀预算内收入—预算内经费更加紧张—预算外收费进一步扩张……。从财政和其它部门的关系来看，在一定意义上讲预算外收费的增长有其正常、合理的一面，这是行政事业单位面对财政预算内资金供应紧张的状况而产生的一种理性行为。比如，用于发展教育的收费和集资，就是在教育经费日趋紧张的情况下，作出的一种选择。虽然它存在这样那样的问题，但客观上也增加了对教育事业的投入，改善了办学条件，缓解了教育经费紧张的状况，并改变了发展教育完全依赖政府投入的传统观念。
2.从中央与地方的关系来看，我国从80年代开始作过多次改革，但多有反复，且不甚规范，更多的是分“钱”而不是分“权”，中央与地方的事权、财权归属不清，既便分权也是行政性的，而不是法律性的。中国之大各地有相对的独立性和特殊性，而地方却没有地方税的立法权和开征权（也没有发行公债的权力）再加上地方税体系不健全，其收入远远不能满足地方政府的需要。不少地方为平衡财政收支，加快地方经济建设，在正规渠道无权增加收入的情况下，往往采取“费”和基金的形式来加以弥补，通过收费的扩张，来变相地行使一种不规范的地方税权力，致使以费代税、以费挤税的现象相当普遍。从这个意义上说，许多地方性收费，完全是一种变相的地方税，它反映了地方政府在配置资源、调节分配和稳定社会中的客观需要，有正常的一面。但由于这些变相的地方税不是通过地方税务部门征收，再通过财政供给有关部门使用，而是直接由这些行政事业单位自收自支，虽然它也发挥了一定的积极作用，但也产生了前面所说的许多问题。它实际上是地方政府为了达到既能提高地方政府的调控能力，又能避开国家财政体制的约束，所进行的一种财政职能的外移，相对于规范化的财权而言，是一种灰色的或隐性的权力的自我扩张。这些外移的财政职能同政府各部门的行政职能嫁接后，就出现了许多名目繁多的政府收费。
3.部门利益的形成及其刚性化，成为预算外收费膨胀的又一基本动力。多年来，由于预算外资金的所有权和使用权归各收款部门和单位，在本位主义和拜金主义的驱使下，各行政部门不仅很难放弃既得利益，而且还千方百计保住和扩大既得利益。当然，这也与征收中的软制度约束和使用中的软预算约束有直接的关系。征收中管理制度不健全，政出多门，形成各种收费对社会资源的争夺。许多单位抱着“我不收别人也会收”的心态，不断出台各种收费办法，有些合理合法的、通过正常渠道收取的费用，由于标准很低，满足不了需要，便另立名目进行收费。此外，对乱收费处罚轻，在处罚和处理中缺乏制度的刚性约束。即使有制度（如对违纪收费处以10—15%的罚金），在实际执行中也不过是“一退款、二上交、三默认”，助长了不正之风，这无疑也是乱收费现象屡禁不止的原因之一。
四、“费”改“税”及其应注意的几个方面
根据上面的分析，对于地方行政事业性收费， 应划分为三块：（1）对“三乱”性质的、不合理的收费，要取缔，要采取有效的措施，特别是要从法律的高度来认识它，加强依法行政。农民、企业、单位在缴足了税收之后，有权拒交各种非法收费、集资与摊派。同时，要加快行政体制改革的步伐，加大政府职能转换和机构改革的力度，从源头上压缩对财政性开支的需求，否则收费的取消就很困难。（2 ）合理的且应当采取收费形式的，可继续采取收费的形式，但一些管理办法和制度要完善，做好分类管理工作。对事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营性、服务性收入，要依法纳税，可不纳入预算内管理，但要纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。对体现政府职能和公共需求的管理型、公共型政府收费，要依法严格审批，明确界定其归宿，按现行体制及时上缴中央或地方金库，使用时由主管部门提出计划，财政部门按规定拨付。收支在预算上单独编列反映，实行基金预算，严格专款专用。（3）合理的但宜于采取税收形式的收费， 要尽快创造条件改为收税。如：教育费附加、农村教育事业费附加和义务教育费中的平均摊派部分，实质是就不同对象征收的同一目的的税收，建议统一为教育税。目前与电相关的附加、基金很多，大都以价外加价的形式征收，且常常出现加价部分超过原有价格的现象，建议统一征收电力税。现分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保险基金，应尽早统一为社会保险税。现由交通系统征收的养路费等，可并入车船使用税中征收。土地管理部门征收的某些费用，可并入土地使用税中。对开发项目收取的某些费用，也可转入固定资产投资方向调节税、城乡维护建设税中。此外，对一些按比例征收的项目（如价格调节基金、集体企业管理费、乡镇企业管理费等）和按台数征收的项目（如车辆增容费等），以及地方政府基金、农村乡镇统筹，均可考虑改为征税的形式，纳入地方税体系之中。这一征收方式的改变不仅仅在于降低征收成本，更重要的还在于规范政府行为，理顺分配关系。
需要注意的两个方面：（1）继续保持收费的这一块， 一定要把权力集中到主管分配的财政部门，要统一财权，要严格界定，规范部门职责，以防中央对地方纵向下放的权力被地方各部门、各单位横向肢解，以致形成若干个准财政部门，分流政府财力，消弱政府的宏观调控能力。（2）由费改为税的一块，要结合分税制体制的完善加以规范， 把它纳入地方税体系的建设范畴，这里要解决以下问题：①中央应赋予地方必要的地方税收立法权，以便有法可依，增强征收的力度。我国是一个大国，地方政府应享有适当的立法权，这些年来出现的所谓诸侯经济问题，与其说是地方权力太大了，不如说是地方的权力不够规范，不规范的权力比权力大更可怕。而正是由于规范的分权不够，才导致地方从各种不规范的渠道进行权力扩张。由此付出的代价是巨大的。②要区别不同对象、不同情况，科学地进行税目、税率设计。以农村为例，不妨将农业税和“三提五统费”合并为广义的农业税，统一征管，统筹使用。因为从“三提五统费”的收支来看，它具有鲜明的强制性、无偿性和固定性，改为征税形式是顺理成章的。由于它只是将预算外转变为预算内，其资金来源、总量和用途未变，比开征新税种要容易得多。③现在不少地方的财政部门都成立了收费局，它反映了财政工作中的某种现实需要，但从长远来看，也还需要进一步规范，在“费”改“税”的过程中，要处理好财政部门的收费局和地方税务部门的关系。④“费”改“税”事关大局，应当先行试点，取得经验后再全面推广。
标签：预算外资金论文; 预算执行论文; 税收原则论文; 预算控制论文; 预算外收入论文; 一般预算收入论文; 部门预算论文; 成本预算论文; 单位成本论文; 管理成本论文; 政府服务论文; 财政制度论文; 经济论文; 预算论文; 财政学论文; 税收论文;