摘要：根据我国的水利水电工程移民安置现状，识别并浅析存在的问题，以顺利推进实现移民的安置和生产，达到水资源生产力创造的财富的合理分配
关键词：水利移民；安置；利益共享
随着我国水电资源的深度开发和社会形势的变化，移民问题对工程建设的制约越来越突出。一方面，水库淹没处理及移民安置在工程建设投资的比重越来越高，由2000年前后的25%左右上升到目前的50%以上，并呈继续攀升的趋势；另一方面，在水库淹没投资概算的构成中，虽然移民补偿标准在不断提高，但由于相关税费和专业复建项目投资攀升，移民安置补偿投资占总概算的比重反而下降。移民安置补偿现状与移民期望值差距呈不断扩大之势，移民的搬迁安置难度越来越大。随着土地管理法的修订和农村集体土地征收条例的出台，移民安置补偿标准将会大幅提高，水电工程建设投资成本必然攀升，优化投资结构、提高投资效益已成为水电开发中的必然选择。如何在满足移民稳妥安置的条件下控制工程建设成本，实现水电开发与移民安置共赢发展，已成为当前事关水电事业可持续发展最紧迫的现实问题和重大课题。
目前，我国在水电开发中还存在一些问题，特别是利益共享机制不健全，移民及当地群众的利益未得到充分保护和体现，影响了当地群众参与、支持水电开发的积极性。高度重视并正确处理政府、企业、移民三者间的利益关系，在充分考虑移民和当地群众生产生活条件、风俗习惯、宗教信仰等因素的前提下，进一步促进水电科学开发、共赢开发、和谐开发，构建水电开发新模式，实现好、维护好、发展好水电开发地移民的利益，让移民充分分享水电开发成果，对促进区域经济社会又好又快发展，确保社会和谐稳定具有极其重要的意义。
1.水利建设移民开发共涉及政府、水电开发企业、移民三个部分，具体分析各部分存在的问题，才能更好的让水能资源实现全民共享，才能实现对淹没影响区移民的合理安置。
（1）政府层面存在的问题
涉及水利建设移民的政府部门主要包括中央政府、各职能管理部门、地方政府三部分，其中在项目实施过程中中央政府与地方政府的衔接不充分，水资源的管理体制不完善，导致国家整体利益和地方利益间的矛盾变得突出。中央政府水利部基于全局考虑可持续性的水电开发方式，加强对水能产权的掌控，但是为了提高地方政府的开发积极性有所放权，对于中央政府作出的某项决策，地方政府会综合考虑地方的经济增长、政绩、地方利益等各方面因素，再行决定如何执行，盲目追求政绩，不完全服从中央政府的调控政策，严重影响整个社会的经济利益。
（2）水电开发企业存在的问题
水电行业比较客观的经济利润吸引了众多投资主体竞相进入这一领域，造成一拥而上、无序竞争的局面。比较好的水电开发模式是一个流域一个业主，但是放开投资渠道后，利益主体开始多元化。电力体制改革伴随着“圈地”，很多无立项、无审查、无监管、无验收的“四无”电站竞相开发。不同的开发主体，在确定各梯级水电站的开发方式、规模和顺序时，不能依据自身特点、地理位置、装机规模、调节性能、上下游关系以及电力需求等因素进行综合分析，无序开发建设不仅严重浪费了资源也不利于统一管理，使本来就复杂的问题更加混乱。
从我国水电事业建设过程中可以看出，为解决水电建设的资金问题，我国政府正在逐步开发市场，通过市场调配解决资金问题。利用开发权的有偿转让实现水电开发的资源补偿后，往往一些地方政府没有担负起相应项目政策处理的职责，造成部分群众趁机向开发企业漫天要价，提出过高补偿要求，或者部分群众利益得不到补偿等。目前我国移民补偿标准没有相应统一的国家标准，而地方政府制定的补偿标准并不具备强制实施的条件，只能在一定范围内作为参考意见。当开发企业和当地居民在政策处理过程中，对地方政府制定的这个补偿标准不能达成一致时，为了工程的顺利进行，多数开发企业会私下和当地移民以及资源所在地政府协商补偿价格，造成水电政策处理工作的无序和混乱，增加了工程实施的难度，政策处理难成为制约水电开发的主要因素。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
从经济利益目标出发，资源所在地政府希望通过招商引资形式改善当地经济发展。在吸引投资之后，进行短期的地质水文等的勘探工作，根据国家大正方针制定一个当地的补偿标准。但在工程开始建设后，实际的补偿标准却因个人、政府等多个利益角色的参与，存在政策标准之外的补偿。政府和企业之间利益分配方式和分配比例存在不透明性。
（3）移民安置补偿中存在的问题
水电工程效益的获得是牺牲工程建设区和水库淹没区广大群众的利益换来的，移民为了水电开发失去了家园、农田，失去了谋生手段，是真正的弱势群体。在安置过程中由于当地居民文化知识水平不高，部分群众利欲熏心，加上移民管理机构在人员与业务素质上的短板，使移民补偿不能顺利进行，达不到补偿关系上的平衡。
2.对在移民安置过程中存在的问题提出的措施
（1）完善制度加强管理
明确水电开发移民项目实施责权利分摊及时限，提高行业准入门槛设置，完善行业的法律法规及规范制度，加强职能部门、媒体以及群众的监督力度，消除信息不对称的因素，让中央政府能及时了解地方政府的状况并做出正确的判断，提高政策实施的透明度。
（2）建立完善移民补偿投资概算调整机制
枢纽工程投资不会突破甚至有结余，而水库投资几乎每一个电站都超概，超概的主要原因主要是三个方面：政策变化、物价上涨、设计变更，另外因紧急搬迁、库岸失稳等也会产生额外的投资。但现在的移民投资概算调整，国家没有制度性的规定。
概算调整长时间未得到批准同意，各方工作都十分被动。对电站业主而言，没有国家批复意见，资金无法筹集，挤占企业资本金，加大了企业负担；对移民而言，移民的合法权益和正当要求得不到及时兑现，情绪激动；对地方政府而言，调概项目和库区遗留突出问题得不到及时实施和处理，移民群众意见大，地方政府压力很大。建立完善移民投资概算调整机制，使调概工作正常化、制度化、规范化，十分必要。
（3）制定水电开发移民长效补偿机制
长期以来，水电工程建设征地及移民安置都实行一次性补偿方案。从逐渐暴露出来的问题来看，一次性补偿方案存在诸多问题：一是不能保证失地农民的长远生计；二是政府移民工作压力大；三是不能做到对土地资源可持续利用；人地系统调控困难；四是项目业主一次性投资大，资金筹措困难。长期补偿方案是坚持科学发展观，坚持以人为本，坚持可持续发展，构建和谐社会，建设社会主义新农村在移民工作中的集中体现。
（4）水电移民帮扶机制
政府应本着对移民高度负责的态度，重视移民政策无法涵盖的移民问题，切实解决移民实际困难。完善特殊困难人员社会救助体系；建立特殊困难群体救助基金或机构，关心、帮助和扶持特殊困难人员或家庭；加强移民后期扶持研究，加大移民就业技能培训力度，拓宽移民就业增收渠道。
（5）提高水电行业税费税率
我国的税费分成比例是地方政府与中央政府这两级政府之间最直接、最突出的矛盾。在我国的分税制体系中，所得税和增值税由中央政府和地方政府一起分享的，其中，增值税的分享比例中央对地方是3:1，企业所得税的分享比例中央对地方是3:2，可见，大份额的税费都交给了中央政府。分税制原本就是调节中央政府和地方政府利益关系的手段之一，却没有协调好他们之间的关系。
总体说来，我国的资源税税率较低，远远低于国际水平，如此低的资源税收益在地方政府的财政收入中占的份额并不多。另外，由于资源的稀缺以及不可再生性，如此低的资源税难以补偿开发企业在资源开发中对环境造成的污染损害。随着市场经济的快速发展，资源税对自然资源的开发、利用等方面的调节作用明显滞后，特别是水电资源税尚未开征。在信息不对称的前提下，财政支付转移的数量以及共享税的比例都是由中央政府确定的，建议设立强效激励机制，将共享税与转移支付比例与地方政府的业绩挂钩，以提高地方政府在资源开发中的的积极性与参与性，使地方政府主动提高公共服务的质量及水平，加大对社区居民利益的惠及力度，平衡各区域间的财富差异，促进区域经济发展。
（6）完善水电开发利益分配与共享机制
调整水电开发的利益分配政策，充分调动当地政府和移民支持水电工程建设的积极性，水电开发的利益分配，建议适当向移民和库区及安置区倾斜，建立水电效益共享机制，充分调动移民和当地政府支持水电开发的积极性和主动性，建立水电开发健康有序的环境。
权衡考虑国家和地方政府、发电企业和电网企业、电站枢纽区和库区、移民区和安置区、水电工程综合效益受益方之间的利益调整，保障相关各方的合法利益。
具体政策措施包括：
①逐步实现“同网同质同价”，水电建设促进移民脱贫致富和地方经济社会发展提供资金保障。
②资源入股。地方政府以资源入股方式分享水电开发利益。
③调整财税分配体制。调整水电建设相关税费在中央和地方，地方各级省、市、县的分配政策，调动地方积极性。
④留存电量。
根据淹没损失和移民安置任务情况，由项目业主在移民规划外按照一定比例适度计列部分资金，支持移民脱贫致富和地方经济发展。资金用于补助与移民和移民安置区与移民相关的产业、基础设施建设。
结语：
综上所属，通过对水利水电工程移民中存在的问题的分析，只有从政府－开发企业－移民三方多元利益的平衡入手，才能实现水电开发后的社会财富的重新分配，最大限度的解决移民及其后代的生存问题，并为以后的水利工程移民起到良好的借鉴总结作用。
参考文献：
[1]吴上,施国庆.水库移民分享水电工程效益的制度逻辑、实践困境及破解之道[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2018,20(04):45-51+92.
论文作者:肖建强
论文发表刊物:《防护工程》2019年第5期
论文发表时间:2019/6/19
标签：移民论文; 地方政府论文; 水电开发论文; 利益论文; 水电论文; 中央政府论文; 政府论文; 《防护工程》2019年第5期论文;