央地关系视角下的土地增减挂钩政策变迁
——基于间断均衡理论的考察
文／连宏萍 陈晓兰
摘要： 工业化、城市化快速推进，土地供给不可或缺，土地政策的支持更是重中之重。土地增减挂钩政策正是在建设用地供给紧缺之时应运而生，为缓解供地紧张、优化用地结构起到重要作用。以间断均衡理论为基础、以“政策场域”概念为指导开展研究发现，数十年间，增减挂钩政策经历了萌生、提出、推广，到政策的收紧与破局。在这一过程中，央地关系“几上几下”，政策场域经历了从中央、中央到地方、地方、地方到中央、再回归中央的转变。尽管如此，中央政府仍把握着政策根本性变革的命脉。中央与地方政府还将继续在相互激发、影响、交锋中推动政策不断演进。
关键词： 央地关系；增减挂钩；政策变迁；间断均衡
一 问题的提出与理论框架
土地资源是农村最核心的基础资源。随着城镇化的不断推进，城镇数量与规模不断跃升，建设用地的庞大需求与耕地严格保护之间形成了难以调和的矛盾。增减挂钩政策正是在这样的背景下应运而生。自2004年正式出台以来，增减挂钩政策实施至今已有15个年头，不论是试点的覆盖面，完成项目的规模，还是政策创新的丰富度，都取得了长足的发展。2008年国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对增减挂钩作出了正式界定:将农村的建设用地进行复垦，扣除安置建新区的面积之后，城市即可增加与复垦耕地等面积的建设用地，以节约集约用地，促使城乡用地布局更加合理。
在政策实施效果方面，学者们认同其突出的政策优势，如有助于提高建设用地利用效率、缓解城镇化用地压力、推进农村规划建设等。但是也可能会产生“占优补劣”、片面追求挂钩指标、损害农民权益的消极后果；[1]农民的参与意愿、项目的适宜性、项目的整理潜力、选址适宜性等问题都可能影响政策的具体执行；[2]增减挂钩政策试点过程中所形成的创新模式也吸引了学者的目光，最具代表性的重庆“地票”模式和成都建设用地指标交易模式，其运行机制、运行困境、效益评估等方面都得到深入剖析。[3]可见，现有的增减挂钩相关研究主要包括三个部分:从规范性的视角探讨政策意义及优化策略，从项目管理的角度探讨政策执行的合理性，从地方试点的创新模式出发总结经验。然而，对政策效果截然相反的评价是否折射出不同的政策导向？为何增减挂钩政策虽遇重重的政策执行障碍却仍在各地不断发展演进？已有研究从单一方面或单一地点对增减挂钩政策进行“管中窥豹”，所得出的研究结果往往充满矛盾而愈显碎片化。只有以全局的眼光深刻认识增减挂钩政策作为一个整体所呈现的演进脉络，才能真正认识其本质和属性，理解它“究竟通过一种什么样的逻辑转化到另一种逻辑那里去”，[4]同时解释上述已有研究得出的不同结果并进而遗留的问题。
间断均衡理论运用政策图景和政策场域的变化、政策均衡或间断等核心要素的相互作用，来解释政策均衡与政策间断交替出现的过程，详见图1。[5]间断均衡理论源自生物进化的“间断平衡论（Punctuated equilibrium）”，鲍姆加特纳和琼斯于1993年将其引入到公共政策领域，用于追踪美国核电生产政策系统的创建与破坏。[6]其在道路政策、水政策和健康政策等诸多领域也被证明卓有成效，在政策变迁的实证研究中取得了大量成果。[7]中国学者也尝试运用间断均衡理论来解释中国的公共政策变迁过程。文宏以兰州市出租车政策的变迁过程为例，运用间断均衡理论分析了我国公共政策的演进逻辑。[8]陈伟、高力利用间断均衡理论对中央“一号文件”中所提及的农业政策变迁开展了研究。[9]缪燕子运用间断均衡理论分析了新中国成立以来社会救助政策变迁的过程。[10]已有的研究表明，间断均衡理论对我国的政策变迁过程具有较强的解释力，能够清楚地梳理出政策变迁的渐进演化与间断变革的过程与特征。但是，由于政治体制的差异，其所强调的通过不同变量的作用及不同利益集团之间的力量对比引致政策稳定或变迁的机理在中国难以实现，因此现有研究对于该理论解释中国政策变迁的影响因素及其作用机制上存在着争议。
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增减挂钩政策的发展过程中，既有长期的均衡，又有明确的间断节点。间断均衡理论所描述的政策稳定与突变的现象及其核心概念，都将对本文增减挂钩政策分析的开展提供指导。我国城乡二元分割的土地管理制度如何发展并无参照，制度的变革牵一发而动全身，其特殊性和复杂性决定了土地管理工作须由政府主导。加之在我国公民社会发育不足的背景下，增减挂钩政策背后隐含的是更深层次的土地政策变革甚或不同政府层级带动下所引发的总体社会变迁，其中，以各级政府为主的政策场域的转换在推动政策变迁的过程中起到至关重要的作用。在增减挂钩政策变迁过程中，中央政府与地方政府之间的互动博弈是推动政策发展演变的关键，也是本文研究的主线。为了能够更加直观地呈现央地关系在增减挂钩政策演进过程中的重要作用，本文将从更加长远的时间维度出发，运用（适当修正的）间断均衡理论框架来进行分析，以期回答:政策过程存在哪些矛盾焦点和突变环节？其中中央—地方关系如何错综交替？进而剖析增减挂钩政策产生的原因，发展过程，并藉此推测其未来走向。
图1 政策间断均衡变迁过程
二 增减挂钩政策脉络考察
1999年，国土资源部提出两项政策:一是土地置换政策；一是指标折抵政策。这两项政策是在以计划指标为核心的严控体系下开了口子，是中央政府对地方政府“以地谋发展”诉求的回应。1999年《土地管理法实施条例》第十八条规定:“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。”2000年国土资源部发文给土地置换下了定义:“对将原有农村宅基地或村、乡（镇）集体建设用地复垦成耕地的，经省级国土资源管理部门复核认定后，可以向国家申请增加建设占用耕地指标。”这两项新政策的共通点在于，它们都不占用当年的建设用地计划指标，属于计划外指标。这一特点大大激发了地方政府的主动性，积极参与土地整理活动，以获取更多经济建设的空间。浙江省在2000年时，开始允许折抵指标跨区域有偿调剂，发达地区可以向落后地区购买指标，以支持本地区的经济快速发展，而落后地区则能获得一定的经济补偿，调剂规模越来越大。土地供应是确保经济发展的重要基础。中央政府通过计划外指标开始放松对土地利用的管制，颇受各地欢迎。
（一）制度重建：以计划指标为核心
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫工作。产业扶贫与异地搬迁扶贫是实施精准扶贫的重要途径，却都面临着土地要素供给不足与资金支持不力的难题。[17]这与增减挂钩的政策优势不谋而合，通过“建新区”保障贫困地区产业落地或异地搬迁的用地需求，通过指标交易汇集扶贫资金。2014年，中央批准11个连片特困地区在省域范围内流转节余指标，使得一批具有强烈土地复垦意愿的地方政府参与到增减挂钩的工作中，为指标供给注入新鲜血液。2015年，国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，将国家扶贫开发工作重点县也纳入政策倾斜的范围；2016年，国土资源部发布《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，明确提出在分解下达全国增减挂钩指标时，向脱贫攻坚任务重的省份倾斜；2017年国土资源部发布《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，再次强调增减挂钩政策的重要作用，给予贫困地区地方政府更大的自主权。中央政府的政策选择不仅解决了扶贫攻坚的难题，也让增减挂钩政策从瓶颈当中解脱出来，得以继续释放政策原有的激励效应，重焕生机。2017年国土资源部通报了增减挂钩政策的实践效果，河北、山西等十几个省份开展了节余指标流转交易，节余指标流转规模大、效益显著，而且指标交易范围不断扩大，贫困地区的增减挂钩节余指标已经实现省域内流转，甚至是跨省流动，大大增强了指标的流动性与政策创新的丰富度。
在构建土地市场的过程中，需要充分考虑和平衡土地供给与需求。土地征收权和土地征收制度构成了政府获取和分配土地资源的制度基础，解决了“谁供给”的问题；“两权分离”的制度设计将土地所有权和使用权区分开，解决了“谁需要”的问题。然而，“价格如何形成”和“供给多少”的问题尚未解决，土地市场仍然无法运行。
为解决上述问题，中央政府从土地有偿使用改革和耕地保护制度构建两个方向着手。土地有偿使用改革将土地利用向“有偿、有限期、可流动”转变，主要包括存量土地的收费（税）与增量土地的流转。[11]1987年，深圳“土地第一拍”引入市场机制来配置土地资源，是一项根本性的变革。深圳的主动尝试获得了中央政府的认可，同年国务院批准其作为国有土地有偿使用和有偿转让的改革试点地区。1988年《中华人民共和国城镇土地使用税条例》对城镇土地使用税作出规定，跨出存量土地有偿使用法制化的第一步。同年，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》相继作出修改，明确规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。自此，土地有偿使用改革正式打开了中国的土地市场，开启了地方政府的以地生财之道。
然而，土地资源是有限而稀缺的，工业化和城镇化带来经济增长的同时，也造成了大量耕地流失。由此带来的粮食安全、生态安全的威胁，以及因征地而产生的农民权益保护问题都亟待解决，耕地保护首当其冲。1986年，耕地保护上升为基本国策；1998年出台《基本农田保护条例》，对基本农田实行特殊保护；1999年提出占补平衡政策，按照“占多少，补多少”的原则，确保耕地总量的动态平衡。为解决“供应多少”土地的问题，计划指标依然是中央政府严格控制土地利用的首选。中央政府通过土地利用总体规划、年度土地利用规划，向地方政府下达土地指标，采用新增建设用地指标来控制建设用地总量，利用土地开发整理计划指标和耕地保有量计划指标来确保耕地总量不减少。可见，中央政府通过以计划指标为核心的土地供应体系，严格控制着地方各级政府的建设用地总量。
（二）土地置换与指标折抵：计划外指标的出现
2006年4月，国土资源部批准天津、江苏、山东、湖北和四川为全国第一批增减挂钩试点省、市，并将增减挂钩范围约束在县域之内，标志着增减挂钩政策正式投入试点。2007年，国土资源部进一步追加内蒙古、浙江、安徽、河南和广东为试点省（自治区）；2008年又进一步将重庆、湖南、福建、河北、辽宁、江西和云南纳入试点范围；截至2010年，全国己经有27个省（直辖市、自治区）纳入增减挂钩试点范围。增减挂钩政策试点不仅在数量上得到了增长，各地还探索出了诸多创新模式，如重庆“地票”模式、成都建设用地指标交易模式、天津“宅基地换房”模式、安徽“宅基地置换”模式等，立足本地的实际需求，为地方发展争取建新区可占地面积的最大化。
这次云游安排三年而不是三个月，足见了空法师告别过去的决心之大，意志之坚。佛法无边，渡人渡己，普渡众生，凭心而论，了空法师也不算犯了什么淫戒，桃花林中那个叫桃花的女子，是个盲女，也是个精神失常的疯女，每当桃花盛开的季节，她的癔病发作得特别厉害。桃花原来有一双清澈如水的眼睛，还是一双能魅惑天下一切男人的桃花眼，可是这样一双妩媚的眼睛，后来还是瞎掉了。
1986年是一个特别的年份，是本文选取的时间起点。这一年，耕地保护政策正式成为基本国策；《中华人民共和国土地管理法》通过审议，土地管理进入“有法可依”的新阶段；土地管理局成立，土地管理工作由中央政府集中统筹，各级土地管理部门贯彻落实，土地管理行政体制从多头分散转变为全面统一及垂直管理。本文在仔细梳理1986年至今的土地管理发展史后发现，以增减挂钩政策的正式出台为界，之前的土地管理政策呈现先严控后放松的特点，之后则是先放权后收紧。央地政府之间“你进我退”的关系推动着政策发展的进程。
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战国中期，五等爵制遭到彻底的瓦解。魏、齐、赵、秦、燕、宋“等国相继称王。周天子依旧是唯一的王，曾经周天子才有权力将爵位分封给各诸侯。战国以来各诸侯国相继自立为王，五等爵制存在的基础也就不复存在了，逐步退出了历史舞台。
（三）增减挂钩的规模式扩张：地方政府创新与指标市场化
[6]鲍姆加特纳、琼斯：《美国政治中的议程与不稳定性》，曹堂哲、文雅译，北京：北京大学出版社，2011年，第55页。
计划指标的分配往往最终形成一种“平均”分配的结果。[12]这样的结果无疑加剧了由于区域发展不平衡和土地资源禀赋差异所带来的土地供应和需求不匹配的问题。[13]在高速工业化、城镇化的背景下，地方政府对于建设用地的需求非常旺盛，但现实却是计划指标供应不足，一些重大项目陷入无法落地的窘境。地方发展迫切需要寻求新的“合法的”土地来源。
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作为全国统筹城乡建设综合配套改革试验区的重庆市和成都市率先实现了周转指标的市场化交易，而后，各地也相继建立了农村产权交易市场，逐步实现周转指标的线上线下挂牌交易。增减挂钩的节余指标与年度计划指标形成了鲜明的指标双轨制，增减挂钩指标在中央政府的允许之下从县域交易逐步向省域甚至是跨省交易拓展，市场化程度逐渐提高。
博弈论具有较完备的数学理论及分布式实施特性，比较适合CRN频谱分配问题.文献[7]通过主次用户之间协作博弈来进行频谱分配，使系统达到斯坦伯格均衡.文献[8]利用信道特性及距离信息设计目标函数，以协作博弈方式实现用户速率最大化.文献[9]将无悔学习理论引入博弈模型，验证了相关均衡策略博弈进行信道分配的有效性.但是，这些博弈模型中用户策略选择依赖于对手用户所使用的策略，需要用户间大量信息交互，通信成本高.
（四）增减挂钩试点整治：问题频发与规范管理
经过近6年的实践探索，各地在开展增减挂钩试点中形成了许多宝贵经验，然而，对用地指标的狂热追求也催发了诸多问题。如有些地方政府为了追求地方利益，盲目扩大建设用地规模，扩张城市边界；有的地方片面追求增加城镇建设用地指标，导致农村大拆大建，影响农村和谐安定和可持续发展；有的地方违背农民意愿强拆强建，截留土地增值收益，侵害农民利益等。[15]为此，中央政府开始采取行动，以规范地方政府的试点活动，详见表1。
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与此同时，另外五辆跑车正在雄伟的皮兰市的中央广场接受着当地居民和世界各地游客的关注。对于一座只有5000居民的小镇来说，皮兰却是一座有故事的地方。16世纪，这里曾是威尼斯共和国抵御土耳其侵略者的一线战场，这座城市始终保持着原有的风貌并延续至今。俯瞰全城，整个城镇呈对称的九角星形状，以老城为中心，向各个方向延伸。
（五）增减挂钩政策陷入瓶颈：供给困境
增减挂钩政策实施的前提，是存在愿意提供节余指标以及愿意购买指标的双方。一般而言，节余指标的提供方往往是经济发展较落后、复垦潜力大的地区，通过指标交易可以获得相应收益来支持经济建设；而指标的购买方往往是经济较发达、城市化水平高的地区，对它们而言，购买节余指标所付出的代价远低于其在经济建设上所能获得的高收益。因此，一方获得城市反哺农村的资金投入，一方获得城市建设的土地空间，各取所需，一举两得。
然而，随着增减挂钩政策的开展，越来越多提供节余指标的地方政府发现，他们自己也面临着“无地可用”的发展困境。增减挂钩政策的理论基础是土地发展权。[16]指标提供方实际上是将其土地未来的发展权利出让给指标需求方，以换取眼前的交易价款。但是长远来看，指标生产地也需要建设用地指标来支持自身发展。越来越多的地方政府退出了指标供应的行列，希望将指标直接在本区域落地，为当地的经济建设做贡献，也因此，增减挂钩政策陷入了“供给困境”。如何激发地方政府提供建设用地周转指标的积极性成为亟待解决的问题。
表1 中央政府对增减挂钩试点采取的整治行动
（六）增减挂钩重焕生机：助力脱贫攻坚
土地作为必不可少的生产要素，在计划经济时期，以“中央政府划拨，地方政府层层分解”的方式来安排，呈现出“无偿、无限期、无流动”的特点。改革开放初期，如何从严格管控的计划经济体制向自由竞争的市场经济体制转型，是刻不容缓的课题。
三 基于间断均衡理论的增减挂钩政策变迁阐释
基于增减挂钩政策变迁的事实性梳理，下文将运用间断均衡理论进一步分析增减挂钩政策的渐进性演化及间断性变迁，以更加系统和长远的视角看待该政策的来龙去脉。在政府体系当中，中央政府与地方政府存在着博弈关系，两者关系的变化可能导致政策的剧烈变革。在这个意义上，“政策场域”的转换对划分政策变迁节点具有关键作用。作为一个关键变量，此处的“政策场域”实则不仅是某种“制度性场所”，更是包含了行动主体偏好、资源、策略等的“场域行动”，与增减挂钩政策变迁息息相关的是中央导向与地方偏好之间的拉锯。鉴于此，本文对原有理论模型中的制度结构做了相应的调整，如图2所示。
在我国现行体制之下，中央政府权力集中，具有统筹全局的权力与责任，纵使土地政策风起云涌，对于中央而言，其承载着控制土地利用以保护耕地的终极使命。另一方面，地方政府能够直接支配地方资源，掌握关键信息，其资源与信息优势能够推进政策的高效（甚至超前）执行。在以经济绩效论成败的政治锦标赛制下，地方政府更倾向于追求经济增长以换取亮眼的政绩。[18]土地作为最根本的经济增长点，自然成为地方政府努力经营的对象，甚至可能与中央政府的目标相违背。当中央对地方施加严格控制时，政策制定和执行的权限由中央政府垄断，政策场域由中央政府独自掌控；而当中央下放权力，以政策试点或政策创新为契机扩大地方的自主权时，政策制定和执行的权限由中央政府与地方政府共享。政策场域的转换反映出央地关系的演变，而中央—地方关系的转变又切实影响着土地政策的发展走向。以政策场域的转换为主要依据，问题性质、政策图景、政府立场也发生了相应的变化，由此，增减挂钩政策的发展历程中出现了5个均衡期及4个间断节点，详见图3。
均衡期一：1986-1998年（以计划指标为核心的严控均衡期）
1986-1998年间，土地制度的市场化改革是当务之急，改革的方向与节奏的把控异常关键。此时，中央政府主导着土地管理制度改革的进程，以土地有偿使用改革和耕地保护制度构建为主要任务，逐步建立土地管理的政策体系。在土地制度改革的探索期间，“制度重建”的政策图景不断被贯彻和强化，土地政策的决策权由中央政府垄断，几乎排除地方政府的参与。中央政府通过计划指标严格控制土地利用与供应，各级地方政府在中央规定的计划指标体系内获取经济建设所需用地数量。此时，政策场域由中央政府垄断，政策变迁呈现出渐进演变的特征。
间断节点一：1999年（土地置换与指标折抵政策出台）
图2 修正后的政策间断均衡变迁过程
图3 增减挂钩政策变迁的间断均衡特征及过程
土地有偿使用的制度改革已经完成，“制度重建”的政策图景不再占据核心地位，反而是在严控之下所累积的发展需求濒临爆发的边界。1999年，国土资源部提出土地置换与指标折抵两项政策，在地方政府陷入“缺地”困境时，这两项政策提出的计划外指标，呼应了地方工业化、城镇化建设对土地的强烈需求，形成了与计划指标严控时期全然不同的格局。这两项政策的提出，标示着中央正在向地方下放权力，政策场域发生了转变。
均衡期二：1999-2003年（允许计划外指标的放权均衡期）
1999-2003年间，随着土地置换与指标折抵政策的施行，中央放松了对建设用地的严格控制，向地方政府下放权力，使其能够通过土地整理获得计划外指标，从而推进工业化、城镇化建设，“土地谋发展”的政策图景逐渐明确。这一阶段，政策场域从中央政府逐步向地方政府转变，地方政府获得了较大的自主权，其积极性被大大激发。随之而来的是新一轮圈地热的兴起，地方政府大规模开展土地整理活动，建广场，上项目，上开发区，甚至一度出现“开发区热”现象。
间断节点二：2004年（“增减挂钩”首次提出）
2004年，国务院首次提出了“增减挂钩”的概念，一项新政策的提出必然开启了一种新的形势。由于农村存在户均面积过大、一户多宅问题，宅基地闲置甚至是空心村的现象使得农村宅基地利用效率低下，而增减挂钩政策正是主要面向宅基地整理。在增减挂钩的政策框架下，农村整理多少宅基地，城市就能新增多少建设用地，该政策设计与单纯鼓励农村土地整理的土地置换相比，具有极大的政策红利，对地方政府产生强烈的激励作用，促使他们积极参加试点，主动探索创新模式，政策场域由中央转向地方。
均衡期三：2004-2008年（增减挂钩试点的创新均衡期）
2004-2008年间，地方政府积极进行政策创新，极大丰富了增减挂钩政策的表现形式，集聚起“政策试点”的图景。中央政府赋予了巨大的政策创新空间，分批次拓展试点权限，试点省区的数量规模扩张极快，在投入试点后5年就实现了27个省份的共同参与；同时，中央政府还给予特殊权限，批准重庆、成都成为城乡统筹综合改革试验区，使其得以在政策创新中一马当先。这一时期，政策场域由地方政府占据，地方政府的创新行为得到充分激励，自下而上地推动增减挂钩政策渐进发展。
间断节点三：2009年（增减挂钩指标纳入年度计划管理体系）
在此前的试点工作中，为了追求城市建设用地最大化，地方政府投机、违规行为较多，背离了农村的可持续发展及农民的权益保护目标，“政策试点”的正面政策图景面临压力。2009年，中央政府重拾主导权，以将增减挂钩指标纳入年度计划管理体系为标志，加强对地方试点工作的监管，确保试点工作的规范有序开展。此时政策场域开始由地方转向中央。
均衡期四：2009-2011年（加强试点监管的规范均衡期）
2009-2011年间，针对增减挂钩试点期间积累的一系列问题，“问题整治”的政策图景随之展开。中央政府通过下发通知、实地检查、在线监管等行动，加强对增减挂钩试点地区的监督和管理，降低地方政府的投机和寻租空间。在这一阶段中，中央政府逐步收紧曾经赋予地方政府的政策创新权限，加强管制，政策场域从地方政府逐渐回归中央政府。
间断节点四：2012-2014年（增减挂钩陷入“供给困境”）
2012年以来，增减挂钩政策陷入了“供给困境”，越来越多的指标供给方发现，出售指标限制了他们的未来发展权，甚至是“赔本生意”，因此相继退出了指标交易市场。政策原本的激励效应变弱了，对于某些渴望地区发展的地方政府而言，甚至丧失了激励作用。增减挂钩政策面临着必要的调整，以推动其再次走向均衡状态。而亟待解决的是增补可供周转的指标来源，化解“供给困境”，再次激发地方政府的积极性。
均衡期五：2014年至今（助力扶贫的扩张均衡期）
2014年，中央批准11个连片特困地区在省域范围内流转节余指标，以发挥增减挂钩“四两拨千斤”的重要作用，解决精准扶贫工作中面临的土地和资金困境。“增减挂钩+精准扶贫”的尝试，扩大了节余指标交易市场的边界，使得省域内交易乃至跨省域交易成为可能，强烈激发了贫困地区政府的积极性，让增减挂钩政策焕发生机。在这一阶段中，中央政府为增减挂钩政策的发展指明了道路，通过“政策倾斜”和“扩大交易范围”等方式，为增减挂钩的土地供给端打了一剂强心针，推动增减挂钩政策走向新的发展阶段。“助力扶贫”的政策图景深入人心，政策场域重新回到中央。
四 讨论与结论
在高速城镇化的背景下，城市建设用地供不应求是一个突出的问题，而耕地保护亦刻不容缓。增减挂钩政策正是在当前土地供需结构失衡、土地利用空间布局不均的背景下的一种有益尝试，也是解决当前城镇化困境及农村发展途径的一种重要选择。[19]增减挂钩政策本是一项部门政策，然而它对宏观社会政治经济体系的影响是不容忽视的，只有将该政策置于更加宏大的环境当中研究其演绎机制及变迁过程，才能真正理解政策的意义所在及其对社会整体的传导作用。
增减挂钩政策经历了从中央严控、通过土地置换和指标折抵的“开口子”、增减挂钩的正式推出与地方实践、中央重新规范、供地瓶颈到借力扶贫领域的再发展。在间断均衡理论的指引下审视增减挂钩政策的发展历程，以土地利用管控为宗旨的中央导向与以地谋发展为方略的地方偏好“你来我往”，正是这一隐含在央地关系背后的政策目标的微妙变化及政策场域在中央与地方之间的转换，成为推动政策渐进式发展和间断性发展的重要因素。在地方发展的强劲需求下，中央政府不得不在土地问题上“开口子”，地方获得改革探索的巨大空间；当地方将“口子”撕得过大破坏秩序的情况下，中央收紧了“口子”；在政策实践遭遇瓶颈的困境下，中央从顶层设计上将增减挂钩与扶贫进行了适时的结合。在这一过程中，政策场域经历了从中央、中央到地方、地方、地方到中央、再回归中央的具体转换；处于某一政策场域之下，政策平稳地渐进发展，而每一次政策场域的转换则意味着间断发展。凭借间断均衡理论对我国增减挂钩政策变迁进行解释的本土化应用得以发现，在政府集权程度较高的国情下，府际关系的变化是政策变迁的关键动力。
在贫困心理学中，研究者们普遍认为导致短视行为的原因是物质资源缺乏对个体的认知和情感层面产生的消极影响。在认知层面，个体会因为经济需要得不到满足而产生压力感和不安全感，产生无法从身边的重要他人获得支持的信念。在情感层面，个体会产生一系列的消极情感，包括焦虑、恐慌、抑郁、自我贬损以及自主性丧失感等等(Fabio & Maree, 2016)。这些因素也会消耗人们大量的心理资源，使个体没有足够的心理资源去处理其他任务，因而失去了为长远打算的能力，表现为短视(Haushofer & Fehr, 2014)。
增减挂钩政策的变迁透视出中央与地方关系“几上几下”的曲折运动。然而，在这一复杂关系格局中，从政策的萌生、提出、推广，到政策的收紧与破局，无一不体现了中央政府的主导性。中央政府可能通过严格管控的方式自上而下管束地方政府行为，维持政策的稳定性；颇具主动性的地方政府政策创新行为看似具有极强的自下而上的影响力，然而必须以中央授权或认可为前提；政策试点能得到多大程度的推广，也取决于中央为地方开“口子”的大小和松紧程度。因此，政策场域的转换推动了政策发展，而政策场域的转换背后体现的是中央的“默许”。虽然政策在地方和中央政府之间的一系列博弈中渐进或间断变迁，中央政府仍把握着政策根本性变革的命脉。
可见，针对增减挂钩政策试点以来出现的问题，中央政府采取了一系列行动规范地方政府的行为，以确保增减挂钩试点工作的有序开展。
当前，增减挂钩政策又进入了新的均衡期，在扶贫领域发挥重要作用，是精准扶贫与异地搬迁筹集资金、获取土地的重要抓手。沿着这一路径，“增减挂钩+精准扶贫”的有机结合要收获更大的政策红利，还需在更大范围内实现增减挂钩政策中的关键要素——节余指标——供需市场的统一，最大限度释放土地的级差地租，通过市场机制形成均衡价格，为发达地区反哺贫困地区提供制度保障。除此之外，2018年7月，自然资源部印发的《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，提出向批而未供土地和闲置土地亮剑，提高土地资源供给的质量和效率。该政策将增减挂钩的概念改头换面后运用到闲置用地的土地类别上，旨在有效提高存量建设用地的利用效率，做到“地善其用”“地尽其利”。归根结底，增减挂钩政策所带来的政策红利是顺应并激发了地方经济发展对土地的需求，其进一步发展也在于继续扩大其所适用的地域范围并从制度上予以保障，或者将其移植到其他利用效率低下的土地类别中，促进土地的节约集约利用。中央与地方政府还将继续在相互激发、影响、交锋中推动政策不断演进。当政策场域更多向地方开放扩张时，地方政府如何有效动员自身资源，优化行动策略，从而形成并更长久地维持正面政策图景，在当今中国情景下，对政策变革能否向纵深发展具有重要作用，需要本研究及同仁继续深入探索。
注释：
[1]赵金龙、胡建、许月明：《城乡建设用地增减挂钩政策分析》，《湖北农业科学》2011年第21期；李旺君、王雷：《城乡建设用地增减挂钩的利弊分析》，《国土资源情报》2009年第4期。
[2]李旺君、吕昌河：《我国城乡建设用地增减挂钩透视》，《中国农业资源与区划》2013年第3期；杨俊、王占岐、柴季、蓝希：《中国山区城乡建设用地增减挂钩项目合理性辨析》，《经济地理》2015年第2期；赵晨晨、罗海波、周慷慨：《城乡建设用地增减挂钩研究现状及发展对策》，《南方农业学报》2013年第3期。
[3]郭旭东、姚树荣：《关于成都市建设用地指标市场化配置实践的思考》，《中国土地科学》2011年第4期；吴义茂：《建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转——以重庆“地票”交易为例》，《中国土地科学》2010年第9期；董大芳、罗海波、陈龙江、黎登琴：《城乡建设用地增减挂钩政策评估标准初探及实证分析》，《国土资源科技管理》2014年第3期。
[4]渠敬东：《坚持结构分析和机制分析相结合的学科视角，处理现代中国社会转型中的大问题》，《社会学研究》2007年第2期。
[5]杨冠琼：《公共政策学》，北京：北京师范大学出版社，2009年，第162页。
智能变电站中，站控层相当于整个电网的控制层，其组成由主计算机、路由器以及一些人机交互的设备等。站控层的设置目的是对变电站进行检测以及控制，在发现险情时及时报警的装置，当变电站发生技术上的问题时，主计算机和这些人机交互的设备会在第一时间记录下电能交换时产生的异常，并及时作出相应的处理，反馈给控制中心，给上一级的变电站提供解决问题和应对措施的信息。
2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，城乡建设用地增减挂钩这一概念首次出现。它虽承接了土地置换与折抵指标的设计思路，但与二者最大差别在于增减挂钩直接将农村集体建设用地与城市新增建设用地指标相联系，在政策导向上更富张力，带有强烈的“指标激励”意味。[14]该政策的核心在于农村集体建设用地与城镇建设用地的指标平衡，并允许拆旧和建新同时进行，指标“周转”得以可能。
[7]朱春奎、严敏、陆娇丽：《公共预算决策中的间断均衡模型》，《公共管理与政策评论》2012年第1期。
[8]文宏：《间断均衡理论与中国公共政策的演进逻辑——兰州出租车政策(1982—2012)的变迁考察》，《公共管理学报》2014年第2期。
[9]陈伟、高力：《间断—均衡模型：中央“一号文件”农业政策变迁的一种分析框架》，《云南行政学院学报》2015年第2期。
[10]缪燕子：《新中国成立以来社会救助政策变迁研究——基于间断—均衡理论的解释》，《中国行政管理》2017年第11期。
[11]容志：《政策变迁中的中央与地方博弈——以中国土地调控政策为例（1978-2007）》，博士学位论文，复旦大学，2008年，第84-91页。
[12]汪晖、陶然：《论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义》，《管理世界》2009年第8期。
[13]张蔚文、李学文：《外部性作用下的耕地非农化权配置——“浙江模式”的可转让土地发展权真的有效率吗？》，《管理世界》2011年第6期。
正因为辣椒的到来，改变了中国人的生活方式、饮食习惯与人文素养，特别是南方人的“辣饮食”改善了当地人的体质，使之更适应南方潮湿环境。同时众多经济门类辣椒产品如观赏、鲜食、干鲜两用、干辣椒衍生产品等给人民带来较高的经济收入，仅贵州省虾子辣椒年交易额就能达到60亿元以上，可以说当年不受重视的野丫头正在蜕变成带领农民脱贫致富的大家闺秀。而已有研究表明辣椒碱在治疗癌症、高糖脂、心血管、肥胖、抗炎、抗氧化等方面表现良好效果，每年全球辣椒碱需求量在不断上升，小小的辣椒已经具备国际大腕的潜质……
[14]谭明智：《严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施》，《中国社会科学》2014年第7期。
[15]王善信：《城乡建设用地增减挂钩背景下农民被上楼问题分析》，《战略决策研究》2013年第3期。
耐磨复合刚玉在市场上较容易采购，其原材料和铺设成本与NM360相当。建议在没有冲击，但对耐磨性有一定要求的场合铺设该衬板，尤其是不规则曲面或者介质系统，铺设该材料较好。
[16]刘禺涵：《发展权制度本土化构建》，博士学位论文，西南政法大学，2017年，第2页。
如图2实线为s的p属性的有效时间，虚线是要插入数据的有效时间。情况1：在[start，t2]和[t3，end]有两个p属性值，存在发散性属性的不一致性，但[t2+1，t3+1]有间隔，将插入的数据的有效时间修改为[t2+1，t3+1]；2：p 属性一致性；3：在[start，end]内s有两个p属性值，存在不一致性，不执行插入操作。
[17]姚树荣、龙婷玉：《基于精准扶贫的城乡建设用地增减挂钩政策创新》，《西南民族大学学报》(人文社科版) 2016年第11期。
[18]周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。
[19]陈海素、吴流坚、刘训东：《用政策引领操作实践——广东省城乡建设用地增减挂钩政策分析》，《中国土地》2011年第7期。
中图分类号： F301
文献标识码： A
文章编号： 1006-0138(2019)04-0064-09
基金项目： 国家社会科学基金项目“制度适应理论视野下的征地冲突补偿及其解决机制研究”（15CSH046）
作者简介： 连宏萍，北京师范大学政府管理学院副教授，博士，北京市，100875；陈晓兰，北京师范大学政府管理学院硕士研究生，北京市，100875。
责任编辑 马相东
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