论港英政府早期华人管治政策的形成，本文主要内容关键词为：政策论文,华人论文,政府论文,论港英论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《南京条约》签订以前的1841年1月26日，英国就凭借武力手段，对香港岛实现了非法占领。英国人占领香港岛以后，首先摆在他们面前的是采用什么样的管治政策，来建立起对当地华人的有效统治问题。在这个问题上，港英政府最终采取了务实的态度，在确保英国法律最高权威的前提下，沿用了中国的保甲制来实现对港岛华人的管治。由于受到来自英国政府、清政府的压力以及香港岛现实情况等诸因素的影响，港英政府这种华人管治政策的形成经历了一个曲折的过程。本文拟对港英政府早期华人管治政策的形成过程、原因及相关问题进行一些探讨，以深化我们对于港英政府早期殖民统治的认识。
一
在英军侵占以前，香港岛属于清政府的广东省新安县管辖。鸦片战争前夕，岛上就有居民5000多人（注：刘存宽、余绳武《十九世纪的香港》，香港麒麟书业有限公司1994年版，第299页。），其中绝大多数以捕鱼为生。为了加强对地方的管理，清政府在全国范围内推行保甲制，新安县也不例外。然而，保甲制在新安县境内的推行似乎并不成功。
19世纪著名的思想家冯桂芬指出：尽管清朝皇帝和地方官员颁布了许多实施保甲制的法令，但在新安县这样的渔民区，它几乎没有真正实施过；即便偶有实施，也毫无效果（注：冯桂芬《校邠庐抗议》上卷，光绪十年刻本，第13页。）。
作为新安县的一个部分，香港岛是沿海渔民的栖息地。由于渔民时常出海，流动性较大，他们通常没有相对固定的居住地。这样的情况使得保甲制在港岛难以推行。目前，除了仅能证实乾隆年间香港岛的柴湾可能实行过保甲制以外（注：柴湾罗屋罗氏家族所藏一份地契（1767年）记载，罗氏族长曾被委任为甲长。），尚难以找到保甲制在香港岛其他地区推行的明证。因此，我们可以得出这样的结论：在英国人占领以前，香港岛的绝大部分地区，保甲制没有真正地推行过。因此，同保甲制推行之前一样，港岛的地方事务实际上多由当地耆老依据清朝法律和乡规民约处理。除了重大的民事和刑事纠纷由新安县府衙审理以外，各乡耆老几乎充当了港岛渔民的实际统治者，这一点可以从1841年2月1日英国人发布的告示中得到证明。
1841年2月1日，即英国在强占香港岛的6天后， 其驻华全权公使兼商务总监义律、海军司令伯麦联合发表了一份接管香港岛的告示，主要内容如下：“凡尔香港居民，归顺英国为女王之臣民，自应恭顺守法，勉为良民。而尔等居民亦得以英女皇名义享受英国官吏之保护，一切礼教仪式、风俗习惯及私有合法财产权益，概准仍旧自由享用，官吏执政治民，概依中国法律风俗习惯办理，但废除各种拷刑，并准各乡耆老秉承英国官吏意旨管辖乡民……”（注：《香港与中国——历史文献资料汇编》，香港广角镜出版社1981年版，第164页。）。义律代表英国政府发布的这个告示，确立了即将成立的港英政府华人管治政策的几个基本方针：首先，港岛所有华人成为英王的臣民，受到英国官吏保护；其次，华人社会中的“一切礼教仪式、风俗习惯”保持不变，对于华人的管治仍适用于“中国法律”；最后，“各乡耆老”原来的权威得到了承认，他们仍旧享有“管辖乡民”的权力。
尽管对香港岛的占领还未得到清政府的认可，可英国方面仍着手建立殖民统治机构，以确立对港岛的实际统治。1841年4月， 义律任命英国侵略军军官威廉·坚为香港总巡理府，授予他管治当地华人的广泛权力。义律再三表示：“在对香港岛及其港口的本地华人进行统治时，要完全依照中国的法律、风俗和习惯。”（注：安德葛《香港的政府和人民（1841—1963）》，香港大学出版社1964年版，第28页。）
可见，义律所确立的华人管治政策的基本原则是：“各乡耆老”在“秉承英国官吏”的意旨下，完全依据中国的法律习俗来管治华人。那么，义律为什么会考虑在未来香港宪政中，给予当地华人以一个相对特殊地位呢？有以下几个方面的原因：
第一，在此前中英双方关于香港问题的交涉中，清政府代表琦善曾向义律提出过类似的要求。琦善曾指出：“前往香港的中国百姓、商人和其他人有犯罪行为时，应移交给距离最近的那位中国官员，由该官员在英国官员们出席的情况下予以惩罚。”（注：佐佐木正哉《鸦片战争之研究（资料篇）》，第81—82页。）对于琦善提出的这种华人归中国司法裁判的要求，当时义律并无异议。因此，在强占香港以后，特别是在香港未来地位还不明朗的情况下，义律在制定华人管治政策时，不能不顾及到得到他默认过的清政府方面的要求。
第二，自从广州开埠、大批英商进入中国以后，英国方面要求对在华的英人拥有司法裁判权。尽管清政府表面上一直拒绝，可实际上却默认了这一点。在强占香港岛以后，作为一个对等条件，英国人因而主动提出了按中国法律习俗管治华人的方针。在1841年2 月致外交大臣巴麦尊的信中，义律曾坦露道：“我们不能不感觉到，我们要求依靠我们的法律和官员审理前往香港的中国人，将加强中国人关于依靠他们的法律和官员们审理在他们领土内的英国人的要求。”（注：胡滨《英国档案有关鸦片战争资料选译》，中华书局1993年版，第910页。 ）这种结果是英国人不愿看到的。
第三，19世纪上半叶，福音派势力对于政府和议会的影响。福音派宣扬人道主义精神，宣扬对殖民地土著居民权利的尊重。他们要求以“一种道德的原则来统治帝国”，从而促使了“帝国统治方针的转变”（注：罗纳德·海姆《不列颠的帝国世纪（1815—1914）》，波士顿1993年版，第83页。）。在占领香港岛以后，英国国内普遍认为，港岛华人应该享有自己的习俗、法律和不被扰乱的生活方式。义律的这种华人管治政策的出台，无疑是顺应了英国国内这种思潮。
1841年8月，璞鼎查到达香港岛，接替被免职回国的义律。 璞鼎查到任后就率军北上，扩大对华侵略，港岛所有事务则交给义律当初的助手约翰逊全权负责。11月12日，约翰逊向璞鼎查汇报说，在管治华人方面，他已经采取了一些措施，其中包括：“在各华人聚居区，由当地居民选举产生3位官员或头人，为维护本区社会秩序， 他们有权处理较小的纠纷。其中一位官员须对政府负责并由政府发给薪水。”（注：陈伟群《香港社会的形成》，牛津大学出版社1991年版，第70页。）据香港史专家安德葛考证，约翰逊在信中所提到的仅仅是一个书面计划，当时在香港岛并未实施。其原因可能在于，港岛居民以渔民为主，他们常年出海，居无定所。约翰逊所制定的这种政策，在这种情况下要想付诸实践几乎是不可能的。但这毕竟表明，英国人当初确实曾考虑让华人享有保持自己生活方式的自由。
1841年1月至1842年8月间，由于香港岛的主权还没有明确，港岛华人的管治权和管治政策还是中英间一个十分敏感的问题。因此，当义律提出要用中国的法律习俗来管治华人时，英国政府并没有给予过多的关注，也没有进行什么干预，以免激怒早已不满的清政府。但随着《南京条约》的签订以及英国对香港岛主权的合法化，在华人管治政策问题上，英国政府从本国利益出发，开始了一种全面的干预，并对港英当局华人管治政策的形成产生了重要的影响。
二
香港岛的华人管治政策问题，随着1842年8 月以后香港岛地位的明确化，逐渐提上了现实的政治日程。由于中英两国政府在态度上的分歧，这个问题成了双方争论的焦点。
《南京条约》答订以后，璞鼎查没有马上返回香港，而是继续逗留南京，同清政府代表耆英在华人管治政策问题上进行谈判。同他的前任琦善一样，耆英提出了港岛华人归中国司法裁判的要求，而且态度十分坚决。璞鼎查在回复中则要求把香港岛的华人分为永久居民和临时居民两类。他认为，永久居民理所当然地应受到英国法律的束缚，而那些临时居民，则受制于中国的法律（注：《璞鼎查致阿伯丁函》，1842年10月16日，载英国殖民部档案：C.O.129／3，第54件、附件。）。
耆英对于用两种法律来管治华人表示不满。他为此援引了管治澳门华人的例子，指出澳门的华人是由清政府派驻在澳门的官员依据中国法律来管治的，那么香港岛也应该遵循这个先例。更何况在1841年2月1日发布的告示中，义律曾明确表示要按中国法律管治华人。
在清政府代表的强烈要求下，璞鼎查作出了一些让步，但同时又提出：对于港岛华人罪犯来说，重案犯可以移交中国官员审理，而一般案犯则无此必要（注：《璞鼎查致阿伯丁函》，1842年10月16日，载英国殖民部档案：C.O.129／3，第54件、附件。）。正是璞鼎查态度的转变，引起了国内政府的不满。于是在华人管治政策问题上，英国政府开始插足了。
殖民大臣斯坦莱认为璞鼎查不应该屈从于中方压力而改变态度。他指出，对于同一桩犯罪案件，中英双方对其轻重程度的认定可能会不同，这样在由哪方行使审理权上，可能会产生纠纷。他进而指出，璞鼎查做出这样的让步是极其危险的，因为清政府很可能借此宣称“对于香港岛我们转让的是占领权，而非主权。”（注：安德葛《香港的政府和人民（1841—1963）》，香港大学出版社1964年版，第30页。）
继巴麦尊之后担任外交大臣的阿伯丁认为，港岛华人的永久居民和临时居民适用不同的管治政策是可行的。他还提出了具体的建议，即对于永久居民，应在女王陛下的名义下，用中国的法律来管治，港英政府可以任命一些由政府支付薪金的华人地方治安官员，这些官员须定期与驻在中国各通商口岸的英国领事取得联系，以确保英国法律能适用于在华的英国人；对于临时居民，可以考虑设置一名中国法官，一旦他们有犯罪行为时，可由法官来专门执行引渡程序。
斯坦莱从总体上认可了阿伯丁提出的用中国法律管治华人的原则。但又特别指出，在贯彻过程中要注意到以下特例：在财产及财产继承权方面依据英国法律；任何有损于女王陛下权威或违背基督教道德原则的中国法律都不得实施（注：《斯坦莱致璞鼎查函》，1843年6月3日，载C.O.129／2，第8件。）。很显然，其实质在于仍然要用英国法律统治华人，因为与英国人的精神相违背的中国法律不准实施。在这一点上，外交部与殖民部逐渐取得了一致。然而，这一方案在提交内阁讨论过程中，却遭到了激烈的反对。内阁大多数成员认为，在这块新获得的殖民地上，明确确立英国的法律与权威是非常必要的。这样，内阁作出最终决定：将由英国官员通过英国法律来实施对港岛华人的治理。
1843年6月， 璞鼎查的秘书麦卡姆带着刚刚批准的和《南京条约》的换文从伦敦抵达香港，同时也带来了政府方面的最新指示：由英国官员依据英国法律管治港岛华人，以体现英国法律的最高权威和英国对港岛的主权。然而，在最近一轮谈判中，璞鼎查与耆英已经在港岛华人管治政策问题上达成初步一致，即华人服从于中国法律，由清政府派驻在九龙的官员实行管治。政府训示下达后，璞鼎查在谈判中立即改变了原来的立场，他提出：对于港岛华人，无论是永久居民还是临时居民，英国都应该拥有司法裁判权；否则，香港岛的割让就是不完整的。璞鼎查还指出：不愿服从英国司法裁判权的港岛华人，可以依据自愿原则离开香港，他们的土地和房产，政府将按价补偿（注：《璞鼎查致阿伯丁函》，1843年6月13日，载C.O.129／3，第90件。）。
璞鼎查的突然变故使耆英大为恼火。他指出：在前一轮谈判中，双方已就华人依据中国法律管治达成初步一致，英方不能随意改变立场；而且，正如英方不希望在华英国人受制于中国法律一样，中方当然也不希望香港岛的华人受制于英国法律，至于香港岛的割让，这并不意味着华人要被英国人所同化。
璞鼎查骑虎难下，只好将他与耆英的谈判记录送到外交部与殖民部征求对策。此时，殖民部负责香港事务的政务次官斯蒂芬发表评论说：“将所有的中国权力机构从香港岛排除出去是非常必要的，如果能通过恰当的、和平的方式来达到目的的话。”（注：安德葛《香港的政府和人民（1841—1963）》，香港大学出版社1964年版，第34页。）璞鼎查如实执行，因而在谈判中态度越来越强硬，最终致使谈判破裂。结果，璞鼎查放弃了在香港岛委任华人地方治安官员的打算，在香港岛或九龙设置中国司法官员以处理华人之间纠纷的计划也宣告破产。
中英之间关于华人管治政策问题的谈判之所以失败，英方应负最主要的责任，英国政府的出面干预是导致谈判破裂的主要原因。其实，从自由主义原则和道德原则上看，英国方面并不反对用中国法律来管治港岛华人。但是，在英国法律和中国法律二者谁具有最高权威问题上，英方态度明确，而且绝不肯作出退让，英方对华人司法裁判权的要求就是一个明证。在英方看来，这是一个事关香港岛主权的问题，如果作出让步，可能会产生意想不到的灾难性后果，即“正如在澳门的情况一样，中国政府会宣称对于香港岛拥有有限的主权。”这样，从1843年6 月起，在用中国法律管治港岛华人问题上，尽管清政府方面要求十分强烈，可英方反应冷淡。在1843年10月中英双方签订的《虎门善后条约》中，几乎没有提及有关港岛华人管治政策的任何问题，其中第9 条仅表示大陆与港英当局双方将按有关条例引渡罪犯（注：褚德新、梁德主编《中外约章汇要（1629—1949）》，黑龙江人民出版社1991年版，第77页。）。因此，从1843年6月起的一年多时间内， 港英当局在对当地华人社会逐步建立起统治秩序的过程中，他们沿用的一直是英国法律，义律当初所作的用中国法律管治华人的承诺完全被抛置一边了。
实际上，从1841年1月到1844年初的3年多时间内，所谓的港岛华人管治政策仅仅停留在理论上，而几乎没有付诸实践。因为，英国占领之初的港岛华人社会，是一个以渔民为主体的社会，渔民居无定所，使得华人社会是一个相对无序的社会。在这样的状况下，无论是用中国法律还是用英国法律来管治他们，实际上几乎是一句空话。然而，随着香港市政建设的发展以及商业、贸易中心地位的逐步确立，越来越多的华人从大陆涌向香港岛，以渔民为主体的流动性大的华人社会已逐渐转变为聚居式的、相对稳定的华人社会。此时，华人管治政策不仅仅是一个理论上的问题，更重要的是一个必须面对客观现实的实际问题。也就是说，华人管治政策要能符合港岛华人社会的实际情况。正是由于这一点，才引起了港英当局对当初所确立的华人管治政策的重新思考，从而导致了一种较为符合港岛实际情况的华人管治政策的最终形成。
三
1844年初，德庇时就任港督后，在维护港岛的社会治安和社会秩序方面，开始面临着严峻的挑战，由于港岛华人的急剧增加以及“三合会”等华人社会组织的活动，致使港岛华人社会中的犯罪率呈直线上升趋势。在打击华人犯罪、维护社会治安方面，英国的法律显得有些力不从心。英国法律对于一般犯罪处以罚金，而华人罪犯往往穷得付不起罚款；蹲监狱对于穷人来说，基本生活反而有了保障，起不到惩戒作用。在这种英国法律失去威慑力的情况下，在管治华人方面引入中国的法律，对于港英当局来说已是当务之急。于是，港英政府于1844年通过了一项地方法例，规定“允许依照中国的法律来审判华人罪犯。”（注：《德庇时致斯坦莱函》，1844年10月21日，载C.O.129／7，附件。）随后，用鞭子抽打、戴木枷、割辫子成为港英当局对付华人罪犯的良方；在惩戒罪犯方面，这也的确起到了一定的作用。
对于港英当局用中国法律惩治华人罪犯，殖民部政务次官斯蒂芬认为是可行的。但他同时又宣称：我们必须保持英国法律的最高权威，在使用中国法律中的刑罚时，我们必须声明这样一点，即“我们有权使用，但我们也有权废止它。”斯蒂芬的话表明，英国方面用中国法律来管治华人只是形势所迫，是暂时性的权宜之计。
为配合中国法律在华人区的实施，必须有一套相应的华人管治制度。这种需要导致了1844年保甲制的出台。当年港英政府通过的一项法例称：“为维持社会治安和秩序，现由港督阁下在立法会的建议下，颁布该项实施中国式管治制度的法例。在香港岛的各市镇、乡村等地，港督将依法任命一批华人地方治安法官。”（注：《德庇时致斯坦莱函》，1844年2月27日，载C.O.129／6，第149件。）这批华人地方治安法官称为“地保”，他们由当地华人居民选举产生。他们与此前负责治安的警察有着同样的权力，他们处于各区警长的控制之下。地保的职责是维持治安，对于华人之间的纠纷，地保应该向上级汇报，而无权处理。地保没有薪俸，只有当政绩突出时才有可能获得政府物质和精神上的嘉奖。这完全是中国大陆保甲制在香港的翻版。从1846年德庇时致殖民部的一封信中，我们发现保甲制的实施是颇有成效的。德庇时汇报说，在斯坦莱地区，保甲制的实施大为成功，当地的警察已无事可干，他们返回维多利亚湾执行其他任务去了（注：《德庇时致格拉斯顿函》，1846年5月1日，载C.O.129／16，第47件。）。
1853年，在港英当局颁布的第3条法例中， 明确宣称将扩大地保的权力，这从另一个方面说明地保制的运作是成功的。该法例的全称为“扩大根据1844年第13条法例所任命的华人地保的职权”，内容如下：“今后华人之间的纠纷，应在当地德高望重者的帮助下，由地保本着方便、友好的原则予以调解，而不必提交英国法庭……如果有人控告华人，他将向当地地保反映，地保要竭其所能，给予调解。”（注：《香港政府宪报》，1853年10月15日，第4期。）根据该法例， 如果冲突双方同意，地保有权调解纠纷，直到取得到双方满意的结果；如果双方不能在调解结果上取得一致，地保有权做出判决。实际上，早在40年代末期，一些地区的地保已发挥了调解纠纷的职能，并得到了港英当局的默认。1853年的法例只不过从官方正式确认了他们调解纠纷的权力。同时，1853年的法例还规定了地保可以领取薪俸，其来源是当地居民缴纳的赋税。这表明，作为保甲制的象征，地保已经成为港英当局管治华人的基层官员，保甲制作为一种制度也由此进一步得到完善。
港英当局为什么会扩大地保的权力呢？这是在于，对于绝大多数华人来说，他们根本不懂英国的法律和诉讼程序，更不想为上英国法院告状而付一大笔诉讼费。因此，一旦产生纠纷时，他们总是习惯于按中国的法律习俗，由地保出面调解。1853年，港督文翰宣称， 从1848 年至1853年间，香港高等法院处理的诉讼案中，被告与原告都是华人的案件甚至没有一桩（注：《文翰致纽卡斯特函》，1853年12月5日，载C.O.129／43，第94件。）。这表明，在处理华人纠纷方面，英国法院与法律已名存实亡；认可地保在处理华人纠纷方面的权力，已是形势发展的需要。当然，港英当局还要求地保在处理每一桩纠纷和案件时，一定要把结果向华民政务司作书面汇报，以便政府从宏观上加强对华人社会的控制。
保甲制的实施一直持续到1861年，但是，从50年代末开始，保甲制已经面临着一系列危机。这主要在于：第一，地保在处理纠纷方面拥有较大权力，他们因此而接受贿赂，从而引起了一些华人以及港英当局的不满（注：詹姆斯·诺顿—卡瑟《香港法律法院史》第1卷，香港1971年版，第339页。）；第二， “三合会”等社会组织在华人社会中的活动日益猖獗，政府感觉到有加强对华人区管治的必要；第三，地保权限的扩大引起了国内殖民部的反对，殖民部要求以英国官员和法律来实现对华人管治，以真正体现英国对香港岛的主权（注：安德葛《香港史》，牛津大学1978年版，第124页。）。在多种因素的综合作用下， 从1861年起，港督罗便臣宣布废除保甲制，香港岛的华人直接由华民政务司管治；同时他还宣布，对于港岛华人的管治，今后将依据香港政府颁布的法律和法令，中国的法律将不再发挥作用。此后，港岛华人正式处于英国式宪政统治之下。
从1841到1861年间，港英当局华人管治政策的制定，经历了一个从理想主义到面对现实的过程。在早期香港岛地位明确的情况下，义律制定了用中国法律和官员管治华人的政策。从某种程度上而言，这只是一种理想，因为它并没有得到英国政府的许可，实际上也并未实施。璞鼎查在政府的压力下，不顾中方反对和港岛实际情况，将港岛华人管治完全纳入了英国的法律体系之中，这反映了英国政府一种不切实际的空想，实际上也行不通。德庇时上任后，迫于形势的需要，本着务实的原则，确立了一套以保甲制为核心的华人管治政策，这种政策为维护港岛社会治安和社会秩序起到了很大的作用。当然，华人管治政策的调整变化，只是反映了港英当局对华人统治方式的改变，而英国方面对港岛华人实行殖民统治的本质不会改变。