论公立高校的资源扩张机制，本文主要内容关键词为：机制论文,高校论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2004)01-0049-04
21世纪前20年是中国高等教育发展的战略机遇期，巨大的高教资源需求与现实有效资金供给短缺是制约高校快速发展的主要障碍。快速开发或扩张高教资源，既可以在现有公立高校体制外开放民办高校和引入国际资源进行体制外延扩张，也可以在公立高校体制内，通过制度变迁进行内涵扩张。中国高等教育在社会经济中的先导性、基础性、公益性和引领性的特点，决定体外扩张是必要的，但也是有限的。因此，公立高校体内制度变迁的内涵扩张将是战略机遇期高教资源扩张的主导。
一、战略定位：高等教育资源扩张模式选择与公立高校体内扩张地位
1.战略机遇期：高教资源需求与有效资源缺口
新世纪前20年，既是中国经济发展千载难逢的重要战略机遇期，也是人力资源开发和高等教育发展开发非常难得的重大战略机遇期。中共十六大提出在未来20-50年间，中国要建设全面小康社会。在经济全球化和科技迅猛发展的背景下，随着中国经济社会的进一步改革、开放与发展，我国高等教育与人力资源开发存在巨大的发展机遇。突出表现为：经济起飞，人力资源开发的有力支撑与巨大需求，利用人口红利，再他人力资本红利；家庭结构转型变动，提出家庭高等教育要求，城镇化要求人口转移与人力资本提升；知识经济要以教育和培训为原动，全球化成为人力资源开发的国际竞争背景，市场化改革是人力资源开发的制度环境。
人力资源开发和人力资本提升依赖于教育的快速发展，椐有关部门测算，2000-2020年，中国高等教育学年龄人口（18-22岁）与在校生人数如下表：
高等教育学龄人口／万毛入学率 在校生（万人）
20009837 11%1082
20019953 12%1194
20021008514%1412
20031028215%1542
20041068216%1710
20051099517%1870
20061144018%2059
20071191719%2265
20091219221%2713
20101146323%2637
20208208 35%2873
资源来源：《从人口大国迈向人力资源强国》、《教育与人力资源发展战略》，高等教育出版社2003年6月版。
从上表可以看出，中国高校到2020年在校生将比2000年增加2倍，即使公共财政和学生成本分担能保证高校的简单再生产和扩大生产的正常经费，但新增近2000万在校生的固定资产投资将是一个新增量。按不完全人均占有高教资源估算，即生均一分地折价1.5万元，生均建筑面积20
，折价4万元，生均设备5000元计算，尚需新增固定资产投资1.2万亿元人民币。如果将政府公共高教财政支出占公共支出比例和人均分担学费占办学成本比例作不变参数，那么新增1.2万亿元的固定资产投资是高教资源需求与高教资源投资的硬缺口。如果不能有效弥合高教资源扩张过程中固定资产投资的硬缺口，也可能中国高等发展战略期成为发展史上的失落期、滞后期甚至是危机期。
2.缺口弥合：是公立高校体内扩张为主还是体外民办高校为主
巨额高教资源开发中的固定资产投资缺口采取何种模式弥合？比较世界高等教育三种投资模式，从中借鉴合理部分再结合中国具体情况，可以创新一种新的快速扩张高教资源的新模式。
世界高等教育发展的第一种是欧洲模式。其特点是以公立高校为主，政府提供公立高校的大部投资和经费，学生学费很低。这一模式保持了高教的公平，但制约了高等教育的快速发展。从中国政府财力不足和义务教育经费严重短缺的现实出发，完全借用该模式，政府公共高教财政支出将无法承受。但是，该模式以公立高校为主，维护教育公平是可取的。笔者认为，公立高校，不一定都是以政府全额投资，还可以采取政府控股方式。并且这种方式既保证公立高校性质不变，又不增加政府公共高教财政支出比重，还可以发挥公立高校长期积淀的品牌效应，形成国有高校资财以小博大的倍数扩张功能。
第二种是日、韩东亚模式。该模式特点是政府举办少量高等学校，政府拨款充裕，学生学费很低，确保一流大学对社会精英的选才与培养。同时大量高等教育以私立学费为主，学生按成本收费，投资者并有合理回报，以保证高等教育大众化、甚至普及化的快速发展。中国居民收入还不丰富，即使到2020年人均国民生产总额值达到3000美元，用于大学生全额成本负担还是能力有限的；同时民营经济还很薄弱，加之有关制度、法规的种种约束，要想以私立高校为主来满足高校大众化的资源开发，即不合符私营经济与居民高等高教支出能力的实际，也不合中国坚持公有制为主的基本国情，此外，民办高校的市场认同也有一个相当长的历史过程。但是，该模式中政府基本全额举办少量公立高校的思想，是可供中国快速发展高等教育借鉴的。因为中国高等教育从精英向大众化教育转换，如果将现有公立高校全部改制为政府控制的多元投资高校，那么也会影响中国经济社会文明进程中对精英人才的选拔与培养。因此，保留几个能创世界一流大学的公共财政全部投资的公立高校是十分必要的。也只要保留这样的学校，其他公立高校实施政府控股发展才能兼顾高等教育的公平效率。
第三种是美国模式。它是在高等教育中公立高校与私立高校并驾齐驱，公立高校学费较低，私立高校学费也不到成本的一半，其投资源主要依敕社会捐助。在中国，如前所述，私立经济和居民财富都还比较薄弱，因此私立高校不可能与公立高校并驾齐驱，社会捐助也不足以使私立高校降至只收学生学费办学成本的一半以下。可见美国模式对中国高教快速发展也不具有完全借鉴的意义。但是，逐渐扩大社会捐助在办学中的筹资比重是完全必要和可能的。在中国，只要参照美国部分关于社会捐助高校的有关法规制度，改善中国高校筹措状况是完全可能的。
比较和借鉴上述三种高校资源开发与资金筹措模式，不难得出弥合中国快速高教资源需求与供给缺口的模式是：在政府基本全额举办少量创世界一流大学和积极开放民办高校体外资源扩张之下，以政府控股公立高校在体内快速资源扩张为主的一种全新中国模式。
3.配置方式：公立高校体内资源扩张是计划配置还是市场配置
一种观点或顾虑认为，高校是事业法人，不能采取政府控股方式，其产品性质是公共产品或准公共产品，不能采取市场经营方式，教育地位对经济社会具有先导性、全局性、基础性和引领性。因此其政府对教育权能不能分割和流通转让。概言之，即使在公立高校体内资源扩张，其资源配置方式也只能采取计划方式。笔者认为，这些观点或顾虑值得商榷。
首先，政府控股公立高校与高校事业法人性质并不矛盾。政府控股实质是表明政府对高校出资比例及其最终产权所有的份额，并不改变高校是培养人才，科学研究和服务社会的公益性与效益性双重的事业性机构性质。世界上许多公立高校或私立高校都有民营参股或民办公助的高校，这些学校也无需在企业管理部门注册和税务部门登记，仍享受事业法人的待遇。在中国也有许多政府控股的媒体事业法人机构。所以，政府控股公立高校并不在于高校属性，而在于是否资源扩张中以小搏大。
其次，高校提供准公共产品与市场经营并不矛盾。一般说来，准公共产品是否采取市场经营方式不在于经营方式本身，而在何种经营方式更有于经营效益的提高以及能否给投资者提出合理回报。例如，在公共交通和桥梁等公共设备中，许多采取私人市场经营更能提高效率。在中国需要快速发展高等教育的过程中，将部分公立高校采取参股方式，引入非政府投资资金，使得投资主体多元化，健全公立高校管理机制和治理结构更为有利，更能为快速扩张高教资源开源节流。
再次，公立高校产权权能是否可以分割和流通转让同其在经济社会的特定地立并不矛盾。一般说，产权权能的分割与流通同产权关系是否明晰相关。在市场经济条件下，一个产权明晰的机构。其权能都是可以分割和流通转让的，可以这样推论，在中国快速发展的高教资源需求与有效供给短缺矛盾中，明晰公立高校产权，促进产权权能分割与转让，只会有利于公立高校在经济社会发展中其先导性、全局性、基础性和引领性地位的加强，不会有丝毫的削弱。
二、产权障碍：公立高校的资本抑制与资本放纵并存
1.产权虚置、权利不清与资本抑制
《中华人民共和国高等教育法》第30条规定：“高等学校自批谁设立之日起取得法人资格”。同时《中华人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，则公立高校都不可能具备法人资格。法律上的漏洞，在实际办学活动中，一方面政府作为公立高校投资主体享有高校全部所有权；另一方面公立高校除了归国家所有以外，法人所有权，支配权、使用权、处置权、收益权没有明确的相应主体承担。通常表现为公立高校产权的“两个不到位”和政府治理高校职能的错位。公立高校产权两个不到位是：高校资产的所有者职能不到位，缺少具体明确的人格化承担者；高校法人实体和法人财产主体地位不到位。因而公立高校财产是国家所有，人人所有，界定模糊：产权权能上的不可分割性和非流动性导致产权不能重组、交易和教育资源垄断；法人治理结构上缺乏相应的激励和约束。政府治理错位主要是指对公立高校治理不是依法行政，而是依所有者身份行政管理；决策咨询、审议、问责不是开放的程序化决策而是内部决策；不是让学校自主办学而是指令控制。在这种产权虚置障碍下，它会从两个方面造成公立高校资本抑制和资本放纵：一方面是，权利不清缺乏资本扩张动力，形成资本抑制。即产权虚量—权利不清—激励乏力—资本抑制；另一方面是责任不明缺乏市场风险约束，形成资本放纵。即产权虚置—责任不明—约束不硬—资本放纵。
所谓公立高校资本抑制，是由政府对公立高校单一投资主体职能缺位所决定的一种权利不清，其他资本进入壁垒，高育资源垄断，价格管制的一种资金筹措瓶颈现象。
首先从多元投资主体进入壁垒与产权不能以小搏大来看资本抑制。有一种观点认为，自1985年中国实施高校教育非完全国家投资以来，特别是1998年收费扩招以后，高校教育已基本形成了政府投资，学生收费、社会募捐和民营资本介入多元投资体制格局。从宏观上看，高校系统似有公立、民办以及民办公助等多元高校。但是在单个公立高校中，并没有一个多元投资主体和多元所有制下的多元资本结构的公主高校。即使学生成本收费和社会捐助，都不只是公立高校的日常经费筹集，他们并不形成对公立高校资本的所有权。因此，在公立高校目前资本形成仍然只有唯一渠道政府公共教育投资。
其次从高教资源垄断与计划配置效率看资本抑制。教育的准公共产品属性往往容易掩盖计划体制的弊端。尽管中国的经济体制改革已基本市场化，但教育资源配置却是计划体制的最后一座堡垒。政府作为公立高校资产的唯一投资者和所有者，高校专业设置和招生都由政府部门审批和指令。招生多少与招收什么专业，学校没有自主权及相应的特殊经济利益。在这种体制下，学校专业设置，学科发展，课程安排与社会相脱节，很少去考虑学生的志愿和要求。高校的发展速度取决于政府计划，高校只需要关注政府投资，不需要关注内部资源的利用效率，更不具备公立高校自我积累。
再次从学生收费定价机制与价格管制看资本抑制。中国公立高校从免费教育到招生收费已向市场化迈进了一大步。问题是高教资源的高度垄断，其价格也必定要垄断，教育消费者无法对教育经营者的价格讨价还价。同样，公立高校政府既高校的安排者又是经营者，高校对教育消费者也无权讨价还价。因此，其价格只能由政府统一定价。政府考虑居民家庭教育支出承受力，往往定出的价格一是单一，二是远离市场规律的轨迹。不可否认，中国从整体看居民对高教资源消费的承受力还比较薄弱。但一些少数先富起来的人们是有足够支付能力的，在结构上按优质优价，多元消费价格是有经济社会基础的。在价格管制下，教育资源配置既不反映供求关系，也不能有效调动高校通过价格机制来扩张高教资源供给的积极。
2.产权虚置，责任不明与资本放纵
规模不经济与降低生均高校资源当量是资本放纵的隐性反映。规模经济，是指在不降低生均高教资源消费量或学生培养质量前提下，学生人数增加，单位资本成本也不断减少的学校办学规模。相反，如学生人数增加，或者单位资本成本也不断增加，或者生均高教资源消费当量降低，就是规模不经济。例如，1998年公立高校在没有增加政府公共高教财政投资情况，因收费扩招，使得各高校规模迅速膨胀。这种扩招，在初始时期，利用各高校富裕资源和提高边际效益，其结果是在规模经济范围内。但是，连续几年在政府不增加投资情况下，各高校连年递增扩招，就超出了规模经济的范围，陷入规模不经济的泥潭。其直接表现是师生当量比，生均占地面积、生均建筑面积和生均设备、图书等教育资源消费当然大大降低，学生同量的教育消费支出不能享有的资源供给，学校处于超负荷运行。有人说这是学校资产高效运行的反映。其实，按经济原理，当一个单位的生产力超过其边际生产力限制时，其规模是不经济，其生产是无效的。在教育部门所不同的反映是降低生均资源享有量，在一定程度上是对社会和学生不负责任的表现。
借贷无信用与还本付息风险是资本放纵的直接反映。公立高校从隐性降低生均教育资源消费的规模经济得到一个启示，只要迅速膨胀办学规模，学校生存就有了立锥之地。为迎接新世纪高等教育发展战略机遇期，即使不改革产权制度，政府也不增加投资比重，也可以充分利用银行贷款来进行大规模的基建投资。在产权明晰，有偿本付息保障条件，利用一定规模的银行贷款是十分必要的和有利的。问题是在现行公立高校资产职能和资产法人主体缺位条件下，学校是政府的，学校主要领导人也缺乏相对持续稳定期，因此可以大胆借贷，无需负还本付息的责任。同时，许多商业银行出于自1989年以来国内出现有效不足，企业巨额不良资产的压力，加之存款远远大于贷款，纷纷寻找贷款出路。银行考虑公立高校为国家所有，且招生不断扩大，短期利息收入可靠，将来风险政府承担。因此，银行将公立高校作为优质客户，给予信用放款、降低利率和长期信贷等优惠巨额借贷。一时间，部分高校以高出学校国有资产的几倍甚至十几倍的比例向银行借款。大搞圈地运动，大兴土木建设。公立高校为什么敢如此大胆的使用巨额借贷资金，究其根源，学校资产与法人主体无关，本届领导借款一方面可以为自己营造业绩，另一方面不承担还贷的风险。学校作为法人，其基本行为逻辑是：能借则借，能借多少就借多少；本届领导树形像，下届领导来偿还；能还则还，最后还不了，产权所有者——政府来承担。
三、体内实破：产权重构与政府控股下的资源扩张“五化”机制
1.产权资源资本化
产权资源资本化，是将高校财产权利按资本预付性、周转性和增殖性的特性要求，使之具有界定教育资源，激励与约束产权主体经济行为和优化教育资源配置功能，并由此形成公立高校资产存量搏增量，小额资本搏大额资本的效应。
实行公立高校产权资本化的路径是：首先，明晰公立高校法人财产权利，全面落实高校自主权。在公立高校的投资结构中，教育投资主要来自政府，学校财产也是政府长期投资积累形成，政府是高校财产的最终有者。同时，高校法人作为高教资源生产者拥用法人财产权，使产权主体得以人格化。为公立高校落实自主权提供内核。其次，裂变和整组公立高校产权结构，形成国有产权资源的放大效应。为保证政府对公立高校的控股权，借助股份方式，将已形成的国有资产按51%控股，其49%裂变为其他投资资本。这样在不增政府投资负担条件，能使政府控股公立高校的法人产权资源扩张近1倍的数量。这样可以做到以国有存量资产搏取其他资本的增量资产。如果再考虑股份分散因素，那么，政府则可以按更小的比例控股，搏得更大的法人财产。再次，在硬化高校法人财产权利的基础上，引入公立高校多样化和市场主导型融资机制，包括发行教育彩票，银行适度借贷，发行教育债券，开办教育储蓄和高校产业集团上市交易等。
2.垄断资源市场化
中国高等教育由于长期政府单一投资，计划调控和价格管理，导致高教资源的高度垄断，结果是一方面教育资源开发短缺，另一方面有限的教育资源又严重浪费。当前打破这种局面唯有引入竞争机制，开放教育市场，实现高教资源资产重组，在内部建立现代大学制度。首先，改革现有办学本制，开放教育市场。例如试行部分高校推向市场挂牌上市；部分高校国有民办；部分高校社会收购转制；新增高校改审批制为注册制。开放教育市场，形成多元竞争格局，有利于从宏观上快速扩张高教资源的供给。其次，改革大学内部治理结构，积极探索市场条件的委托一代理的全契约制。中国现阶段公立大学的治理结构是一种非正式、非完全的契约关系。在第一层出资人与学校法人代表之间，并不具备委托与被委托的协约条款和样本。受托人凭着自己的政治觉悟和良心工作；第二层校内部各科层以及教职员之间，也是如此。任何一个仅凭觉悟和良心来工作的人，都可能搭制度的便车。因此，干好干坏一个样，干部只能上不能下，教职工只能进不能出，资源无偿使用，造成有限的资源大量浪费。因此，积极探索高校内部正式的完善的契约委托一代理治理结构，在内部引入竞争机制，将对提高运行和资源使用效率产生积极的影响。
3.概念资源货币化
高校办学资源是在一定历史时期，能够产生经济价值，推动高校发展的要素。公立高校在长期办学中已客观上形成一种精神变物质的概念资源，主要包括学校品牌、校园文化、管理制度和知识经济等。受计划经济体制下传统观念的影响，许多高校管理者并没将概念资源视为资源，更没将其转化为货币资源。在高教资源短缺和教育市场开放后的激烈竞争中，开发概念资源，并使之货币化显得尤为重要。例如，公立高校借助自己的品牌优势，有利于开拓国内外生源市场和就业市场，开展国际交流与合作；与企业合作办学建立分校或二级学院，以品牌换股份；还可以运用学校的无形资产和名牌入股企业经营，换取货币收入。
4.公共资源经济化
公共资源是教育法规政策管理制度的总和。长期以来，人们仅看到教育公益性、公共性、消费性和社会性的一面，而忽视教育的经济性的另一面。因此，在制度供给上都是一种非产业的政策法规和管理机制。改革开放以来，随着市场经济的深入，在不降低教育公益性的同时，其经济一面得到了强化，并得到了社会各界越来越多的认同。政府对高等教育出台政策和法规，以及学校内部管理和运作方式都是适应学校产业的性质要求。
把教育当作产业来经营，其目的是带来利润，扩大高校自我积累的功能。有一种误区是把教育产业经营同教育本质非营利对立起来。其实这是两个不同的问题。前者作为高校经营，都不可不计算成本核心，获取适当回报。否则其他资本是不可能介入教育资产投资。教育非营利性是就教育性质而言的。高校法人作为准公共资源的开发经营者，其所获回报，不应上缴营业税，再扣除其他投资者投资回报后，所得利润应作为教育发展基金，进行自我积累。
5.校园资源经营化
人们可以从地方政府在计划经济时期管理城市到市场经济时期经营城市的观念转变中得到这样一个启示：城市公共市政能从付费管理转向收费经营，那么.校园等一系列公共后勤服务则更可以由过去付费管理转变为收费经营。问题是管理者把校园看作义务提供资源还是有偿提供资源。如果把校园视为一种义务服务和特殊配套服务，那么，后勤及相关附属机构只能由学校无偿包揽；如果把校园看作是一种稀缺资源，那么其公共设施和后勤必须实行企业化。实质上校园同其他教育资源一样，也是高教发展中的一种短期资源。过去受传统体制影响，往往把校园作为一种公共产品和义务服务资源，高校管理者在后勤上花费了大量的时间、人力、物力和财务，对涉及师生员工生活的各个方面大包大揽，效果却不如人意。如果采取经营理念去开发校园资源，实行校园资源的企业经营化和社会化管理，学校可以用更多的精力和财力来提高教育质量，多出科研成果，培养更多的人才。
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