外交政策制定中的美国国内政治学，本文主要内容关键词为：外交政策论文,政治学论文,美国论文,国内论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国内政治影响外交政策制定的理论依据
罗伯特·帕特南(Robert D.Putnam)指出，国际制度的实施是一个“双层次博弈”(注 ：关于“双层次博弈”(LII“博弈”)，可参见Robert D.Putnam的Diplomacy and Dome stic Politics:the Logic of Two-Level Games,Double-Edged Diplomacy:Internatio nal Bargaining and Domestic Politics(edited by Peter B.Evans,Harold K.Jacobs on,and Robert D.Putnam,University of California Press,1993,P431—460)一文。 帕特南在文章中指出，国家领导人在与外国领导人进行谈判以达成某项协议的过程中， 不仅要同谈判桌上的国外对手进行讨价还价的“博弈”(第一层次的“博弈”，或LI“ 博弈”)，而且有国内的各种政治势力间的“博弈”(第二层次的“博弈”，或LII“博 弈”)。)(LI和LII“博弈”)的过程。那么，在美国国内的“博弈”(LII)过程中，有哪 些因素会影响甚至制约一项国际制度的实施呢?海伦·V·米尔纳(Helen V.Milner)认为 ，“国内偏好结构对理解国际合作起关键的作用”。(注：Helen V.Milner:Interests,Institutions,and Information:domestic politics and international relations,P rinceton,New Jersey,Princeton University Press,1997,P33.)按照她的观点，国家 并不是一个单一的行为体，而是由三个不同的主要行为体构成——行政部门、立法部门 和利益集团。他们之间的利益将决定一个国家的国内偏好结构。换言之，一国是否决定 与他国合作或实施一项国际制度，最终是由这三个行为体以及他们之间的互动关系来决 定的。但米尔纳的“三行为体决定论”并不能给我们提供一幅美国国内LII“博弈”的 完整画面，且有简单化的危险。因为这种观点似乎没有足够重视下图1中所列“外部的 政治制约”中的政党、传媒和公众影响力的作用。所以，在此十分有必要引入杰弗里· S·兰提斯(Jeffrey S.Lantis)的观点加以补充。图2显示了美国国内的哪些因素将影响 到国际合作和国际制度的实施。
资料来源：李道揆：《美国政府和美国政治》(上)，北京，商务印书馆，1999年，第5 6页。
图1说明：
(1)行政部门对立法部门的制衡：提交咨文、提出立法建议、谈判条约、否决议案。
(2)立法部门对行政部门的制衡：拨款、推翻总统否决、监督财政、弹劾、批准条约( 参议院)、拥有立法权、建立各行政部。
(3)司法部门对行政部门的制衡：司法审查。
(4)行政部门对司法部门的制衡：任命联邦大法官及其他联邦法院法官。
(5)立法部门对司法部门的制衡：建立法院、规定法官薪俸、控制法院预算。
(6)司法部门对立法部门的制衡：司法审查。
资料来源：Jeffrey S.Lantis,Domestic Constraints and the Breakdown of Intern ational Agreements,Praeger Publishers,1997,P19.
从图2可以看出，国家领导人在国际组织中就经济或安全问题作出决定，并使之成为具 体的外交政策时，国内的五个因素将影响到合作或背约的决定，它们是：主要政党的团 结、统治联盟的共识、效果的对称、选举结果和公众支持，其影响度是依次由里向外递 减的。制度的实施与否，与这五个国内政治因素有着直接的紧密关系。如果出现以下五 种情形，制度实施的可能性就相对较小：政府中主要政党存在分歧；联合政府中政党间 存在分歧；所涉及的是有关经济的、而非军事安全的问题；主要政党在全国性或地方性 选举中失利；主要政党在民意测验中支持率偏低。因此，在国际制度实施的“双层次博 弈”过程中，进行LII“博弈”即国内“博弈”时，除了政府内部权力制衡所带来的制 约以外，外部的政治制约理应包括来自政党、利益集团、传播媒介以及公众舆论等方面 的制约。而国际社会的制约更是独立地构成了LI的“博弈”——不同国家领导人(如总 统)之间的“博弈”。结合图1和图2，本文将侧重对美国行政当局和国会在外交决策中 的不同作用进行分析。
美国的宪政架构：总统与国会争夺外交主导权的根源
根据美国的联邦宪法，联邦政府由立法(参众两院组成的国会)、执法(总统)和司法(联 邦法院)三部分组成，三权相互独立又相互制约。宪法规定，美国国会有三项基本职能 和权力——代表人民、制定法律、监督总统和行政部门。美国国会的权力分为立法权和 非立法权。立法权是国会的首要权力。立法权包括授予权力和默示权力。通过横向分割 ，美国国会成为美国政府的三个组成部分之一，其权力则如美国宪法第一条第一款所规 定的那样，“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”。 (注：王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京大学出版社，2000年，第5 71页。)而通过纵向分割，国会从宪法第一条第一款的规定中获得了以下的权力：国会 有权征税、管理州际和国际商业贸易、制币和发行货币、举债、管理破产、推动和保护 科技发明、建立全国性的邮政服务和道路、组建联邦最高法院的下属法院和联邦低等法 院、打击海盗和其他公海犯罪、对外国宣战、征集军队、建设海军、为镇压内乱征召民 兵。联邦宪法特别明确规定，为实施上述的国会权力和执行联邦政府的其他权力，国会 有权制定一切“必要和适当的法律”——这就是极其重要的默示权力。
总统是联邦的最高执法官，其权力主要有五个方面：作为国家元首的权力、行政权、 立法倡议权和议案否决权、外交权和军事权。司法审查权的确立使美国的联邦法院成为 世界上权力最大的法院系统之一。根据联邦宪法的规定，美国联邦中央政府构成的分权 模式如上图1所示。通过对图1的进一步分析可以看出，正是由于美国联邦政府三部门之 间既相互独立又相互制约的复杂关系，确保了美国政府虽历经两百多年的变迁而依然运 转良好。另一方面，象图1中显示的那样，这一政府架构也为日后行政部门内部之间、 政府部门之间以及来自政府外部的制约提供了滋生的肥沃土壤。
如上文所述，宪法规定外交权属于总统。也就是说，与某一个或多个外国政府建立一 项国际制度时，是由总统去进行谈判、签订条约(制度)的。但这是不是意味着国会在这 一问题上将无所作为呢?回答是完全否定的。
在美国三权分立的宪政架构中，立法与执法、立法与司法以及执法与司法之间的这三 组关系并不是完全等边的。在政府的日常运转过程中，第一组关系相对来说更为重要， 也更引人注目。特别是在国际制度的实施过程中，情况尤其如此。美国三权分立的宪政 架构使得国会和总统领导的行政部门彼此分立，总统与国会由选民分别选出。国会无权 将总统免职，除非总统受到弹劾并被定罪；总统也无权解散国会。但这种独立不是绝对 的，二者是相互制约和平衡的。这样才可以既防止政府滥用权力，又保障人民的权利。 如图1所示，立法权属于国会，但总统有权否决国会立法，国会又可以推翻总统的否决 ；总统还有立法倡议权。行政权属于总统，但行政机构的设置和所需经费须由国会以法 律的形式批准，总统任命的高级官员、同外国缔结的条约需经参议院批准，国会还有权 监督行政部门——检查法律的执行情况、经费开支和官员行为等。三权分立相互制衡的 原则历经两百多年，尽管分权常使一个部门获得过大的权力，但在今天依然行之有效。 即以总统与国会间在政策制定方面的关系为例，尽管有时候是国会更具主导权，有时又 是总统更具主导权，但这从来就不曾危及到美国的宪政体制。政治学家认为，美国的“ 总统—国会关系具有某种循环的特性”。(注：Steven A.Shull:Presidential-Congres sional Relations:Policy and Time Approaches,the University of Michigan Press ,1997,P12.)在美国历史的早期(1789—1860年)，二者之间是竞争关系；1861—1900年 间是国会地位的上升期；1901年以后开始了总统的支配期。当然，第二次世界大战以后 ，特别是在越战和水门事件发生以后，两者之间的关系已经开始趋向平衡。冷战的结束 更是使小阿瑟·施莱辛格所描绘的“帝王般的总统”不再存在。
在外交政策的制定上，由于国会本身的多样性和很难做到协调一致——它是由来自全 国各地的535名“政治个体户组成”的，加上宪法规定总统谈判条约的外交权，因而“ 与倡议一项国内政策相比，总统能够相对自由地倡议一项外交政策”。(注：Steven A.Shull:Presidential-Congressional Relations:Policy and Time Approaches,the Un iversity of Michigan Press,1997,P4.)可以这样说，在政策制定的过程中，国会和总 统的影响力因政治时机和关注的政策类型的不同而有很大的差异。总统和国会在每一政 策领域中都有各自不同的利益、主张和权限。一般地说，总统更多地关注外交政策和再 分配政策，而国会则将国内政策和分配政策作为自己主要的活动目标。这是国为它们分 别代表了总统和国会各自最具影响力且最为擅长的政策领域。在监督行政部门外交政策 的制定方面，国会如今扮演一个比以前显然重要得多的角色。以此类推，国会在议事日 程的安排上地位也更重要了，这甚至在外交政策方面也不例外。国会很少提出政策倡议 ，但现在却更加频繁地封杀总统的政策倡议。显而易见，美国“总统的领导地位和国会 的伙伴地位并不是现代美国总统—国会关系的一幅完整画面，两者很少是互为支配或从 属的关系。”(注：Steven A.Shull:Presidential-Congressional Relations:Policy and Time Approaches,the University of Michigan Press,1997,P15.)在美国，总统 也罢，国会也罢，他们都不能自行其是地设定议事日程。要使议事日程最后得以采纳， 两者总是要进行合作。总统固然在议事日程的设定上更具影响力，但采纳与否最终还是 要由国会来决定。国会因而有足够的信心来制约国际制度的实施。
所以，国会在外交政策制定权方面绝对不会只是一个配角，而是可以左右外交政策的 幅度。例如，克林顿在处理中国最惠国待遇问题上与国会的冲突，国会促成李登辉访美 等等，都证明了国会在政策制定上的争权倾向。“在外交政策制定方面，国会与行政当 局的关系一向比较紧张”。(注：郝雨凡、张燕冬：《无形的手：与美国中国问题专家 点评中美关系》，北京，新华出版社，2000年，第155页。)那么，国会本身具有哪些特 征呢?它与行政当局争夺外交政策制定权的历史背景是怎样的呢?这对我们理解国会对外 交政策制定的影响至关重要。
国会最主要的职权如上所述，是立法权。由于每届国会要收到大约30，000到50，000 个议案、联合决议、共同决议、单一决议和报告，而这些议案和决议又不可能一一加以 处理，因此，选择议案和控制议事日程便成为一种极为重要的权力。在众、参两院中， 相关的领导权主要集中在众议院议长、国会多数党和少数党领袖以及两院中的少数几个 主要委员会主席——如众议院的筹款委员会主席、拨款委员会主席和负责外交事务和国 际问题的外交委员会主席，参议院的财政委员会主席、拨款委员会主席和外交委员会主 席等人的手中。又由于自约翰逊行政当局以来国会日益对白宫不信任，从而促使国会在 获取有关新议题的信息上减少了对非国会部门的依赖——不论是行政部门还是利益集团 。国会为了自己能够对数据进行收集、核对并加以分析，以及整理出可供选择的政策， 因而导致国会常设委员会(Standing or Permanent Committee)中的小组委员会(Subcom mittee)数量激增、进而导致在由国会支持的机构中工作的专业政策分析队伍(Professi onal Policy Analysts)膨胀。例如，第82届国会(1951—1952年)众议院中19个委员会 下辖的只有69个小组委员会；而到了第102届国会(1991—1992年)时，22个小组委员会 和5个筛选委员会(Select Committee)下辖的小组委员会已经达到136个之多。相应地， 参议院的常设小组委员会由1950年的66个猛增到1976年的171个，尽管在第102届国会期 间这一数字又回落到87个。而同期在国会山(Capitol Hill)工作的专业人员，其增速甚 至超过了小组委员会。1950年参议院的专业工作人员是300人，而1990年已经达到1，18 9人；众议院的专业工作人员队伍在此期间更是几乎猛增了十倍，由1950年的246人飙升 至1990年的2，300人。(注：Stephen D.Cohen:The Making of the United States Int ernational Economic Policy:Principles,Problems and Proposals for Reform(Chap ter 5,The Congress),Westport,CT,U.S.A.,Praeger Publishers,1994,P100.)这一膨 胀的趋势至今还在继续发展。权力的下放使得小组委员会以及为它们工作的专业人员在 选择议案和控制议事日程方面的权力和影响力不断扩大。由于凡是委员会反对的议案绝 少有机会在两院获得通过，而议案的提出首先是在小组委员会酝酿的，所以他们成了各 种利益集团、院外游说集团(Lobbyists)紧紧盯住的目标。正如有的学者所指出的那样 ，“国会的机构组织程序和运作特征……国会分散的决策程序，特别是少数议员可以搁 置议案的权力，为一些利益团体提供了左右某些立法的机会。”(注：郝雨凡、张燕冬 ：《无形的手：与美国中国问题专家点评中美关系》，北京，新华出版社，2000年，第 161—162页。)尽管宪法规定国会有立法权，总统有执行政策的权力，但并没有明确限 定他们的权力，而是在两个部门之间留下了一片模糊的灰色地带——这正是他们之间有 关权限问题无穷尽争执的根源所在。在内政问题上是如此，在外交事务上更是这样。可 以这样说，两个部门在这一灰色地带的权力竞争贯穿着整个的美国历史。结果，他们在 外交政策的制定方面实际上处于一种权力分享的微妙状态。传统上，如果说政策启动和 政策倡议是由行政当局来进行和完成的，那么国会将对速度的快慢和方向的左右进行纠 偏。但冷战的结束使得美国国会在外交事务中的影响不断扩大。这与冷战后美国随着军 事安全环境的改善、外交涉及的领域宽广、国内政策和国际政策的界限越来越不分明等 诸因素是分不开的。“水门事件”以后，就内政而言，“帝王般的总统权力”已不复存 在，尽管“国会在重大对外政策上承认总统的领导”。(注：王缉思(主编)：《高处不 胜寒：冷战后美国的全球战略和世界地位》，北京，世界知识出版社，1999年，第357 页。)
“第四部门”与美国外交政策的制定
行政当局在政策制定上不仅受到国会的掣肘，并且行政当局各个部门之间的权力之争 和利益冲突也会影响到政策的制定和实施。联邦行政机构的类别包括“内阁部”(国务 院、财政部、国防部、司法部、内务部、农业部、商务部、劳工部、卫生和公众服务部 、住房和城市发展部、运输部、能源部以及教育部等)，国会立法为某一专门目的设立 、由总统直接领导的“独立管制机构”(州际商业委员会、联邦储备委员会、联邦贸易 委员会、联邦电讯委员会、证券和交易委员会、国家劳工关系委员会、平等就业机会委 员会、环境保护署、消费品安全委员会、核管制委员会等)，为特殊任务而设立的、种 类繁多的行政管理机构(如美术委员会、国家调解委员会、人事管理局、退伍军人局、 美国新闻署、美国国际贸易委员会、美国军备控制和裁军署、国家航空航天局、联邦选 举委员会、中央情报局等)，以及或全部、或部分为政府所有的各种政府公司(如美国进 出口银行、邮政总局等)。联邦行政机构的职能是执行法律和政策，由于它在决策过程 中也起到重要的作用，“因此也被称为联邦政府(广义的政府)的‘第四部门’。”(注 ：李道揆：《美国政府和美国政治》(上)，北京，商务印书馆，1999年，第447页。)联 邦行政机构尽管由总统领导，但它的权力是来自国会的授权，因而行政机构是个“一仆 二主”的机构，这加强了自己相对总统的独立地位。这样一来，行政机构为增强自身的 地位，就有可能寻求与利益集团的代表和国会委员会的领导人形成一种非正式的、但却 相当稳固的联盟，即所谓的“铁三角”(如农业部、农场主协会和国会两院的农业委员 会结成的铁三角)。另外，各部门在制定某项涉外政策时，出于部门利益的考虑，也会 产生矛盾和权力争夺，这必定会对总统的外交决策产生制约。这一切客观地为总统办事 机构权力的不断膨胀提供了可能，因而使总统更多地依靠其办事机构来开展工作并影响 到政策的制定。其结果是导致总统办事机构与总统领导下的联邦行政机构之间的冲突。 以下是对总统与国会间、行政当局各个部门之间在国际合作和国际制度实施中相互制衡 的一个具体的案例分析。
参加1933年6月伦敦世界经济会议(World Economic Conference)的国家尽管有数十个 之多，但唱主角的只有美、英、法三国。1929年开始的世界经济大萧条导致的后果是： 到1932年全球经济跌入谷底时，全球制造业的生产下降到1929年的60%的水平，全球贸 易额降到不足1929年的50%，全球贸易和金融彻底崩溃，贸易保护主义和贸易战不断出 现——如美国的《斯姆特—霍利法》等。人们普遍认为，问题的症结是出在国际领域的 范围内，因而热切期盼召开一次世界性的经济会议，以应对这次全球经济危机中出现的 通货紧缩、贸易壁垒、外债、汇率稳定等诸多经济问题。通货紧缩强调的有三个方面的 内容，即价格体系的崩溃、生产的下降和失业率的上升，这就是伦敦会议召开的历史背 景。但会议最终却一无所成，究其原因，不外乎以下两个方面：美、英、法三国对伦敦 会议各有各的打算；三国的国内政治对LI谈判者的制约。
就三国对会议的期待而言，法国的首要目标是恢复国际货币的稳定。这就意味着英国 及其贸易伙伴要回归金本位、德国和其它中欧国家要放开对外汇的管制。法国认为，正 统路线的货币稳定(即坚持金本位)是恢复投资者信心、奠定持续增长基础的唯一途径。 因此，在法国看来，损害金本位与自己的这一既定目标不符。法国对下面的各种计划持 反对的立场也就不足为奇了。这些计划包括：将法兰西银行过剩的黄金储备重新分配给 其它国家；降低黄金保险率；鼓励中央银行持有外汇储备；使中央银行的独立性放慢。 英国优先要关注的则是通货紧缩问题，其目的是使各国的货币贬值政策(policy on che ap money)不受外来因素的约束。因而英国希望得到其他谈判方以下四个方面的让步： 一，解决战争债务问题——那将抽空美国的黄金储备；二，他国中央银行承诺开始市场 开放的扩张性活动，它要求改变阻止法兰西银行参与此类活动的法令；三，重新分配现 有的黄金，使黄金储备不足的国家能放松外汇管制，并使其货币得以稳定；四，美、法 两国在商业政策上的让步，以阻止这两国过多的贸易盈余。美国起初同情法国的立场， 但随着时间的推移，美国日益接近英国的立场。
国内政治的制约也是1933年伦敦会议失败的重要原因。即以美国的国内政治为例，罗 斯福(Franklin D.Roosevelt)尽管在国内拥有广泛的政治基础——获得531张选举人票( electoral vote)中的472张，但他同时面临行政机构内部和国会的压力。在行政机构内 部，罗斯福的顾问们对国际经济政策的意见相佐，“国际主义”的赫尔(Cordell Hull) 国务卿力主削减关税，而民族主义的助理国务卿莫利(Raymond Moley)则极力反对削减 关税。在国会，代表农场主利益和产银州利益的国会议员结成联盟，在1932年引入了一 系列的要求白银铸币权的法案，并妨碍了美国在商业上作出让步的努力。美方“谈判者 碰到的这些国内政治的约束因素限制了他们的‘获胜集合’”。(注：Barry Eichengre en and Marc Uzan:The 1933 World Economic Conference as an Instance of Failed International Cooperation,Double-Edged Diplomacy:International Bargaining a nd Domestic Politics,Peter B.Evand,Harold K.Jacobson,and Robert D.Putnam,eds :University of California Press,1993,P1998.)在这个案例中，国际合作和国际制度 的实施在一个“双层次博弈”的过程中无疾而终。这一结果既是LI“博弈”(各国对会 议的不同打算)的反映，也是LII“博弈”(国内政治因素)的制约所致。
需要指出的是，冷战结束以来，由国际合作的急剧增加引发的国际制度实施问题也随 之日益受到人们的关注，进而促使学者们对“双层次博弈”进行更加深入的研究。由此 可以看出，对“双层次博弈”的研究是非常具有现实意义的。