1998年主要农村政策运行分析与评价，本文主要内容关键词为：评价论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年，我国遭受了特大洪涝灾害和亚洲金融危机的双重冲击。对于抗御自然和经济风险较为脆弱的农业和农村经济来说，这一年可谓是一个重灾之年。但我国农业和农村经济经受了极为严峻的考验，继续保持稳定发展的好形势，取得了好成绩。粮食总产量与1997年基本持平，稳定在9800亿斤以上，油料、糖料、水果、蔬菜等经济作物产量增加；预计肉类产量5570万吨，增长4%以上，水产品产量超过3800万吨， 增长5%以上；乡镇企业增加值24000亿元，增长17.5%，新吸纳农村富余劳动力300万人左右。农民人均纯收入2150元，扣除物价因素后增长4%。重灾之年我国农业和农村经济能取得如此成绩，得益于党中央、国务院的英明领导，归功于正确的农村政策制定和实施。
1998年，中央、国务院制定了一系列旨在稳定和加强农业、大力发展农村经济的政策，其中农村土地承包政策、粮食购销政策、减轻农民负担政策以及农民增收政策等构筑了我国农村政策的基本框架体系。从全年政策执行总的情况看，上述政策的运行绩效为保持农村稳定、支撑农业和农村经济健康发展发挥了重要作用。但具体到每一项政策来看，执行中都或多或少地存在着不尽人意的地方，少数地方的某些政策落实很不到位或走形变样，需要引起高度重视。
一、农村土地承包政策
土地政策是农村政策的基石，1998年是农村土地政策落实关键的一年，农村绝大部分耕地第一轮承包在1998年前后陆续到期，需要再行延包，党的十一届三中全会又再次强调土地承包期延长30年不变的政策，给了农民一个更加明确的政策信号。总体情况看，这一年农村土地政策执行总体是好的，农民对土地承包经营普遍表现出良好的预期，为夺取全年农业丰收和农村经济持续发展奠定了坚实的政策基础。
1.基本政策得到落实，土地延包工作成效明显。1998年农村土地政策的核心是贯彻落实中办发199716号文件，坚持“在原定的耕地承包期到期后，再延长30年”的政策。从各地情况看，绝大多数县（市）都把土地延包工作作为农业和农村工作的重点。一是结合当地实际，制定了具体实施意见和办法，由村（组）组织实施。到1998年底，全国农村家庭承包经营的土地面积占总耕地面积的比重稳定在97%以上，80%以上的村组开展了土地延包工作，其中承包期为30年的面积占延包总面积的60%左右。二是土地延包政策符合我国农村实际和农民意愿，得到大多数农户的拥护。据河南省进行的农村土地承包状况调查，86%的农户对中央土地延包政策持赞成态度，认为土地延包30年的政策是一项得民心、顺民意的好政策，全省90%以上的农户签定了土地延包合同。三是全国大部分地区在完成延包工作的同时，都发放了土地承包经营权证书或签定了承包合同，江苏等省在土地承包经营权证书发放后，还开展了证书的发放验收工作。
中央关于整顿多留机动地和纠正强行推广“两田制”的政策， 在1998年得到较好地贯彻落实，“纠偏”工作成效比较显著。到年底，全国大多数地方都按照中央要求把预留的机动地面积控制到总耕地面积的5%以内，“两田制”面积的比重比上年下降近10个百分点。 在保留“两田制”（约占全国承包耕地面积的30%）的地方，责任田也基本上是按人或劳承包，招标承包的面积比重不到10%。
2.土地延包政策给了农民一个长期稳定的良好预期。前些年，虽然中央一再强调土地承包期再延长30年不变、允许土地使用权依法有偿转让的政策，但是，对为什么农村土地承包期要延长30年的政策，理解的人并不多，认识也不到位，不少人心存疑虑。中共中央总书记江泽民在安徽农村考察时明确指出：中央的土地承包政策是非常明确的，就是承包期再延长30年不变，而且30年以后也没有必要再变。党的十五届三中全会《决定》阐明了土地家庭承包经营既符合生产关系要适应生产力发展的规律，又符合农业生产自身的特点，不仅适应传统农业，也能适应现代农业，必须长期坚持，而且要求要以法律的形式确定下来。农村土地政策的进一步明确，使农民对承包土地获得了前所未有的良好预期，为农业稳定发展注入了活力。很多地方农民在获得承包土地的稳定预期后，加大了对土地的长期投入。与此同时，为使党在农村的这一基本政策得到更好地执行，关于家庭承包经营的立法已提上了有关部门的工作议程，农村土地政策运行正在走上法制化轨道。
总之，1998年，以稳定家庭经营、稳定土地承包关系为核心的农村土地政策从大的方面看落实不错，但由于认识上的偏差、政策执行中有利益牵扯、以及土地产权关系和承包经营权内涵不够明确等原因，一些地方在土地政策落实中与中央要求还有一定距离。主要问题表现为：一是有的地方在第一轮土地承包到期后，没有及时开展延包工作，即使是已开展了延包工作的村组中，还有40%左右的土地承包期没有延长到30年；二是有的地方在开展延包工作中，没有及时向农户发放土地承包经营权证书或签订承包合同，农民仍缺乏稳定感；三是有的地方出现随意缩短土地承包期、收回农民的部分承包地、集体多留机动地，高价发包等问题。特别是预留机动地的现象较为普遍，有的地方留的机动地超过了5%的限额，甚至高达20%以上，农民意见很大。
产生上述问题的原因是多方面的，但政策本身确实有需要进一步规范的地方，使其更具操作性。30年不变，可以理解为在第一轮承包到期后，实际延包中必须保持原人地关系不变，或按照“增人不增地、减人不减地”的原则把人地关系确定下来；也可以理解为这是土地承包经营政策长期稳定不变的信号，但实际操作中也可以“大稳定、小调整”的作为政策依据，在第一轮承包到期后，甚至在承包期内根据人地关系变化间或调整承包耕地；或者可以理解为两者意思兼而有之，既要考虑效率，又要兼顾公平。“大稳定、小调整”与“增人不增地、减人不减地”本身就容易产生理解歧异，如果政策执行主体有调的冲动而又无明确、严格的约束，现行土地承包政策不能完全落实到位就是一种必然现象。
此外，1998年土地问题的另一个突出现象是耕地撂荒现象日趋严重，特别是湖南、湖北、安徽等农业大省的部分地区问题比较严重。除了种田效益较低而耕地摊派的负担较重外，耕地的承包经营权难以顺畅地合理流转、经济利益无法实现也是一个基本原因。缺乏明确的土地承包经营权的有偿流转政策，导致土地使用权市场发育滞后，已成为土地制度变革急需解决的问题。
二、粮食购销政策
粮食购销政策是1998年中央各项政策中的一个重点，受到各级政府和社会各界的普遍关注。4 月份国务院召开全国粮食流通体制改革会议，出台了《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，针对当时粮食流通体制的弊端，确定粮改的基本原则是“四分开一完善”，即实行政企分开、储备与经营分开、中央与地方责任分开、新老财务账目分开，完善粮食价格形成机制。此后，由于市场粮价低迷，农民利益受损，而国有粮食企业亏损挂账急速增加，为保护农民利益和让国有粮食企业能止亏转赢并弥补巨额亏损。6月份国务院又出台了“三项政策、 一项改革”再次强调，粮改的重点是落实好按保护价敞开收购农民余粮、国有粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金实行封闭运行和加快国有粮食企业改革。
粮改政策出台后，银行、财政等有关部门坚决执行和大力支持配合。农发行足额提供粮食收购资金，财政部门积极筹措粮食风险基金，及时拨付各种补贴，保障了粮改工作的顺利进行。截止10月底，中央和地方财政共拨付粮食风险基金100.37亿元，比上年增加43.41亿元； 拨付各种补贴363.33亿元。同时，全国各地普遍落实粮改的行政首长责任制，坚决贯彻中央粮改精神，认真落实有关政策。河北、山东和河南3 个冬麦区，湖北、湖南、广东、广西和江西5个稻谷主产区，以及辽宁、 吉林、黑龙江、内蒙古4个玉米主产区开展了区域合作，联手行动， 协调出台了区域性的粮食购销政策。绝大多数地方基本做到了按保护价敞开收购农民余粮。下半年以来，粮改的效果日渐显露：一是全国主要粮食品种的市场价格已出现明显回升；二是国有粮食收储企业当期的亏损也显著减少，一些省的国有粮食收储企业已实现顺价销售；三是有效制止了粮食收购资金的挤占挪用，基本实现了收购资金的封闭运行。四是国有粮食企业自身改革进展加快。如河北、吉林、安徽等省已基本完成粮食收储企业与附营企业分离和收储企业的人员分流计划。
尽管粮改已初见成效，但是，新一轮粮改政策是在粮食连续丰收、市场粮价持续走低、国有粮食企业积弊已久的背景下出台运行的，因此，不可避免地出现了一些新情况，新问题，“三项政策”落实到位尚有缺口。一是按保护价敞开收购和市场控制尚未到位，农民利益未能得到很好保护，国有粮食收储企业也没有完全控制住粮源。据对《经济日报》等3家报纸1989年4月—9月有关粮改问题报道案例分析，76 则案例中有44则是关于没有落实好“三项政策”的，占52.6%，其中最为突出的是关于按保护价敞开收购农民余粮中的违纪问题。一些地区不仅没有按保护价敞开收购农民余粮，而且出现大量的压级压价、甚至以种种借口停收、限收等现象。农民向国有粮食部门售粮的积极性不高，给私商粮贩提供了可乘之机。另一方面，工商、物价等市场管理部门打击不力，致使一些地区个体私商粮贩公然挂牌收购，个体粮食加工厂采取隐蔽形式直接从农民手中收购粮食，倒卖赢利。加上部分国有粮食企业客观上有调销滞缓、仓容紧张、下岗减员，影响了职工收购积极性等原因，国有粮食企业收储粮食数量大幅度减少。由此导致粮源低价流失，据湖北部分地区调查测算，非国有粮食部门收购量占社会收购总量的25%—50%，市场粮价回升乏力，农户和国有粮食企业利益双双受损。二是国有粮食收储企业全面实现顺价销售比较困难，与要求的停止亏损并有所赢利目标有较大差距。1998年下半年的市场粮价回升中或多或少地存在某些地方设卡封锁流通、对零售价硬性定价，人为提高零售价格，造成粮价虚假回升，部分地区受灾引发暂时的粮价上涨等因素；加之粮源流失，非法粮食经营企业掌握了大量粮食低价倾销，对国有粮食企业实现顺价销售压力很大。此外，很多地区在调减了粮食定购任务的同时，降低了定购价和保护价水平，也抑制了市场粮价回升。如四川调减定购9.4%，山东调减11%；20个夏粮产区有9 个省小麦的定购价和保护价平均比上年下降2元—4元／50公斤，其他品种的定购价和保护价一些地区也作了不同程度的下调，使原本回升乏力的市场粮价雪上加霜，加剧了顺价销售和扭亏为赢的难度。特别是1998年下半年，全国秋粮再获丰收，粮食出口明显受阻，而国有粮食企业自身改革严重滞后，不仅经营成本降不下来，而且库存粮食的购进成本比市场粮价高出一块，陈粮滞销，给顺价销售带来很大困难。三是国有粮食企业自身改革滞后，违纪行为较为普遍。总体上我国粮食企业的机制转换是比较滞缓的，与市场经济体制要求相距甚远，特别是缺乏自主决策、自负盈亏、自我约束、自我发展的机制。从1998年情况看，人员膨胀，管理不善，资产闲置，粮食加工工业结构雷同，产品结构不适应市场需求，粮食销售量不断下降，经营费用增加的情况没有根本改变，为维持庞大的系统生存，大量的粮食收储企业仍在设法挪用粮食贷款和补贴款，违法乱纪问题比较突出。1998年1月份—10月份，国家审计署就查出粮食企业严重挤占挪用收购资金、弄虚作假骗取国家资金等违纪案件1181起，要确保粮改目标的圆满实现，还有一段艰难的路程。
三、减轻农民负担的政策
近年来，中央为遏制时有反弹的农民负担，先后出台了一系列旨在减轻农民负担的政策与措施。1998年，中央经济工作会议、中央农村工作会议都提出了减轻农民负担的要求；中发2 号文件提出了进一步加大减轻农民负担工作力度的措施；全国人民代表大会连续几年开展以农民检查农民负担为主的执法检查。国务院办公厅针对现实存在的突出问题，下发了《关于切实减轻农民负担工作的通知》。9月份， 农业部又根据长江、松花江、嫩江流域发生特大洪灾的实际情况，下发了《关于切实加强受灾地区农民负担监督管理工作的通知》要求受灾地区必须坚决停止一切面向农民的集资和摊派，并认真落实好受灾地区各项负担的减免工作。各级政府按照中央的要求采取了许多有力措施，做了大量的工作。一是大力宣传减轻农民负担的方针和政策。二是逐步建立了减轻农民负担责任制。三是认真清理了涉及农民负担的文件和税费项目。四是进一步加快了农民负担法规、制度建设步伐。五是严肃查处了一违法乱纪案件。1998年底，农业部等国务院有关部委还组成联合检查组，开展农民负担执法检查活动。
经过各级政府的共同努力，减轻农民负担工作取得了一定成效。从总体上看，一是农民承担的提留统筹费基本上控制在5%限额内。 二是面向农民的乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派得到进一步遏制。三是涉及农民负担的恶性案件明显减少。
但认真分析农民负担的现实情况，尽管合同内的负担已基本得到控制，然而农民实际承受的负担仍然较重，合同外负担名目繁多。一是乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款现象时有发生。据福建省调查，1996年边防部门按中央规定取消了船舶管理费，1997年、1998年却变个名目继续征收。该省平漂县流水乡的渔民，一年要交纳1200元船舶看护费，约占其年产值的15%。二是农民普遍反映电费太贵。据湖北恩施鹤峰县燕子乡调查，一度电竟高达20元，不少农民被迫又重新点起了煤油灯。三是为实现教育双基达标集资数额过大。有的地方甚至把教育集资当成向农民要钱的窍门；有的地方和部门甚至公开提出，要用活用足政策，把教育集资当成解决教育事业经费不足的重要渠道。据湖南省湘潭县调查，近两年为完成教育双基达标验收，全县农民每年要交5000万元。而且，多数地方对乡统筹中的教育费附加采取“随读代征”的办法再加上每学期收取的学费，有的地方小学收费每学期在200元以上，初中在100元以上，农民普遍反映负担很重。四是水利集资负担重，有的地方甚至重复多次征收。如湖南省湘潭县古城乡联盟村，1998年就向农民征收了两次水费。本来乡统筹中已经包括了水利费，但真正用水时，水利部门又强行向农民征收了第二次水费，农民对此意见较大。五是乡镇行政事业人员吃皇粮的人太多，变相加重了农民负担。一般的乡镇工作人员都在百人以上，有的甚至多达两百人。此外，在农民负担上还有一个突出问题，就是乡村两级为了完成各种达标和统筹提留任务负债严重，这些债务最终还是转嫁到农民头上。
四、增加农民收入政策
进入90年代以来，中国农业发展逐步由以前主要受资源约束转向受资源和需求的双重约束。农产品买方市场的形成，使农业增产农民不增收，或者农业增产多农民增收少成为普遍现象。为此，1998年中央、地方各级政府都非常重视农民收入问题，为保证农民增产增收制定了不少政策措施。农业部也专门派出调查组，到湖南、河南、四川等省就农民收入问题进行了调查，并提出了农民增收的对策建议。同时，针对农产品普遍供大于求、低水平结构过剩，价格低迷的状况，农业部指出确保农民增产增收的关键要调整农业结构，并提出了调整农业结构应当遵照的4个原则：是坚持市场导向的原则， 建立与市场需求结构相适应的农业产业、产品结构；坚持发挥资源优势的原则，发展特色农业，提高比较效益；坚持可持续发展的原则，在保护资源的前提下利用资源；坚持保证粮食总量平衡的原则。在防止粮食生产大起大落的同时，调整种植业结构，增加小麦、大豆等短缺产品。根据这些政策，不少粮食主产区结合实际情况，采取了许多增加农民收入的措施，加大了农业结构的调整力度，促进了农民收入的增加。
但是我们应该看到，随着农业增产、农村经济的发展，农民收入却没有得到同步增长，连续几年农民收入增长速度减缓的势头并没有得到遏止。1996年农民人均纯收入增长9%，1997年降至4.6%，1998年又降到4%。而且仔细分析一下这个4%的增长速度，还隐含着物价负增长的因素，除去农民正常的出售农产品收入、乡镇企业收入以及打工收入的增长贡献以外，1998年农村市场不活跃，消费没有上去，农村物价水平持续走低，农民该花的钱没有花出去，收入的增加和消费的减少构成了4%。再联系到农民收入增长减缓的趋势性动向以及这两年工农、 城乡居民收入差距不断加大的事实，问题就更为突出了。
农民收入增长速度减缓，是我国农业发展到一个新的阶段反映。造成这种现象的原因包括以下几个方面：一是近年来整个国民经济的增长速度放慢，不仅大多数物质产品销路不畅，价格低迷，就连一些一直处于紧运行状态的要素产品，如资金等也出现了供大于求的情况。农产品也同样如此，粮食、棉花等主要农产品价格一直低位运行，畜产品、水产品、蔬菜、水果等农产品的价格都持续走低。尽管国家实行的粮食保护价政策在很大程度上稳定了农民收入的大头，但从农民收入增量部分看，农民从出售农产品中获得的收入仍不理想，这是农民收入增长放慢的主要原因。二是前些年农民收入的新增部分主要来源于乡镇企业，但近年来受宏观经济影响，乡镇企业无论在发展速度和对农民的收入贡献上都不如以前，加上亚洲金融危机对乡镇企业尤其是沿海外向型乡镇企业的影响较大，使得农民通过乡镇企业得到的新增收入大大减少。三是受国民经济宏观形势的影响，最近几年城市下岗职工增多，再就业压力很大，经济发展、城市建设能为农民提供的就业岗位和劳务收入减少，加上有些地方出台了限制农民进城务工的政策规定，使得农民通过劳务获得的收入减少。四是洪涝灾害对农民收入造成的影响不可忽视。1998年长江、嫩江、松花江流域的特大洪灾，不仅对当地的经济发展、城市建设带来了不可低估的影响，而且直接影响到当地的农民收入。尤其是长江流域水灾严重的地区，农民收入的增长受影响更重。五是农民收入缺乏新的增长点。最近几年，由于政策、技术、资金，特别是市场等方面的约束，前几年对农民收入增长作出突出贡献的农业发展模式几乎不再灵验，对当地农民收入增长的影响是不言而喻的。第六，农村公共基础设施投资不足，是影响农民收入增长的深层次原因。农业公共基础设施投资不足，导致农业提供剩余的能力弱；农村公共基础设施投资不足，不仅农产品加工能力低、农民非农就业收入机会少，而且农村吸引投资的外部环境差，农民增收的来源狭窄。此外，农民收入增长缓慢与农民负担降不下去有直接关系。
五、几点政策建议
1.进一步提高认识，加强组织领导，把土地延包30年工作抓细抓实，并针对土地承包过程中的问题，及时提出解决问题的办法。同时，抓紧拟订并尽快出台《农村土地承包经营法》，以强化稳定农村土地承包关系，在此基础上搞活使用权，为农村土地使用权市场化打下基础。
2.全面落实和强化粮食工作的行政首长负责制，在粮食按保护价敞开收购方面要层层实行责任制，纳入干部考核内容。各级政府和所有国有粮食收储企业要统一认识，坚决按保护价敞开收购农民余粮和管好农村粮食市场，切实掌握粮源。对国有粮食收储企业自身改革要加大压力，促使其加快改革，尽早成为自我约束的市场主体。
3.要坚决执行中央提出的合理负担支持定项限额，保持相对稳定，一定3年不变的政策，并针对农民反映强烈的“三费”（教育费、 水利费、电费）过重的问题，有关部门要进行专项治理。加快农村税费制度改革和农民承担费用及劳务的立法工作，尽快制定《农民负担管理法》。积极推进乡镇政府的机构改革，下决心分流多余人员。
4.国家对农业的支持、保护要到位。要调整支持、保护的思路，抓住1998年国家新增基础设施建设投入较多的机会，着重在农田水利、农村道路、电网等农业基础设施和小城镇建设、灾后重建等工程项目中，多用农民工，多搞以工代赈，多用当地乡镇企业产品，千方百计增加农民的现金收入。
5.加大乡镇企业结构调整和体制改革力度，特别是中西部的乡镇企业要在农产品加工业上挖掘增收潜力。财政、金融部门要加大对乡镇企业的资金支持，确保乡镇企业不断通过技术进步。
6.加快农村小城镇建设，带动农村二、三产业的发展，拓宽农民的增收渠道。要制定相应的信贷政策，增加银行中期信贷对小城镇基础设施的投入。同时，规范小城镇政府的财政体制，在分税制的基础上合理确定小城镇政府和上级政府的收支范围，形成可持续的支持基础设施建设投入的能力。
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