党政领导干部经济责任同步审计模式研究，本文主要内容关键词为：党政领导干部论文,模式论文,责任论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、党政领导干部经济责任同步审计的理论与制度基础
在我国现行的政治体制下，各级党委和政府领导的权力与责任既相互区别又相互交叠，作为对党政领导干部经济权力监督形式之一的同步审计，必然受制于中国特色政治体制的这一特性。因此，从中国特色政治体制视角出发，可以很好地探寻与一般经济责任审计所不同的同步审计理论与制度基础。
（一）理论基础——中国政治体制下的受托经济责任观
经济责任审计产生的理论基础是受托经济责任关系。王光远（2005）认为，当今社会和政府的运作都存在于公共受托责任关系之中，社会公众作为终极委托人，赋予各级政府组织和官员制定、执行公共政策以及运用公共资金等重要权力，同时又对公共受托责任提出要求。Stewart（1984）提出，受托责任是受托人在委托—受托关系中所负有的责任，与之相对的公共受托责任，则被视为具有现代政治学和经济学的制度性特征，政府权力的行使因公共受托责任的要求而合法。当受托责任的要求进一步提高到指向党政机关、国有事业单位及国有和国有控股企业主要负责人，并要求其对任职期内本地区、本部门或本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动承担经济责任时，便产生了受托经济责任。而经济责任审计本身就是基于特定受托经济责任关系，针对特定受托经济责任内容而产生的一种新的审计类型或形式（蔡春、陈晓嫒，2007）。
基于以上观点，本文认为，在我国目前的政治体制下，我国人民作为公共经济资源的所有者，通过各级人民代表大会、通过立法等方式来行使其所拥有的公共经济权力。而各级政府接受各级人民代表大会的委托，按照各级人民代表大会所体现的人民意志行使公共经济权力。中国共产党是我国政治、经济、社会等各项事业建设的领导核心，由其将党的政治主张通过人大立法、表决等形式，实现权力与责任向政府的传递过程。由此，各级人民代表大会同各级党委和政府间便产生了公共资源的委托和受托关系，党政领导干部则是政府的直接管理者，代表政府直接行使相应的权力，共同成为公共受托经济责任的代理人。这种公共受托经济责任直接或间接地表现为各级党委和政府领导干部对公共经济权力运用的过程及其结果承担各种经济责任。在中国政治体制下，根据受托责任论，党委和政府政党领导干部作为公共受托经济责任的共同代理人，对二者应当承担的经济责任共同进行审计监督，乃是同步审计的重要理论基础。
（二）制度基础——中国政治体制下公共权力的置配（基于党政职能分工的视角）
沙特施纳德（Schattschneider.E）在《政党政府》一书开篇为政党制度辩护时说道：“毫无疑问，政党的产生是现代政府的显著标志之一，政党创造出民主政府，尤其是现代民主政府不容置疑地与政党制度相伴而生。”政治经济体制的发展状况，必然对政府受托经济责任的内涵和外延产生影响。
从我国的政治体制来看，各级党委和政府领导干部同是政府权力的代理人，其经济责任应是基于特定管理职务而承担的与经济结果相关的职责和义务。党委和政府领导干部的职责和义务与我国政治体制下党政职能分工密切相关。
但我国多年来的政治体制改革，党政关系格局并未真正完全实现党政分开，党的权力系统与国家（政府）权力系统存在部分交叉或重合：一是党委工作行政化迹象。中央和地方各级党组织为决策机构，有关的政治、经济和文化方面的事务，均由党组织研究决定，交同级政府部门执行，甚至党委直接组织执行。二是党政组织一体化迹象。一般来说，各级政府行政正职同时又是党委副书记、党委常委，行政副职不是常委就是委员。由于党政未完全分离，书记其实是党政第一把手，行政负责人是党政第二把手。
中国多年的改革历程中，党政职能分工在实践中也形成了一些原则性的思想。书记的权限大致体现在：一是在宏观方面掌舵，在战略上主持决策；二是在组织上根据党管干部的原则，选好人，用好人；三是组织学习和宣传党的路线、方针、政策，引导领导班子成员在大事上达成共识；四是协调好人大机关、行政机关与司法机关的关系，协调好党群关系；五是控制和监督政府日常工作的运行（叶宇，2006）。行政首长的权限大致体现在：一是党委决策的落实和执行；二是地区经济发展过程中的政策执行、行政事务决策及管理等。
我国党政权力交叉与重合的政治体制特性，决定必须对党委和政府权力进行同步式审计，才能从权力运行的源头到终点全面监督、评价、报告二者公共受托经济责任的履行情况。而党政职能分工的原则性思想为开展我国党政领导干部经济责任同步审计，以及为界定和区分二者的责任提供了坚实的制度基础。
二、党政领导干部经济责任同步审计的目标
开展党政领导干部经济责任同步审计本身就是源于弥补一般党政领导干部经济责任审计存在的缺陷，因此，党政领导干部经济责任同步审计的目标是指区别于一般党政领导干部经济责任审计所能达到的理想境地或预期效果。根据中国政治体制下的公共受托责任关系理论和公共权力配置（党政职能分工）的制度特性，党政领导干部经济责任同步审计的目标体现在两个方面。
（一）建立“全过程、全方位”的权力监督与制约机制，促进公共经济权力规范运行
受托经济责任关系中，经济权力委托人希望受托人能够恰当地运用经济权力、令人满意地履行受托经济责任。基于委托人的愿望和保证受托人经济权力运用的适当性，产生了对经济权力审计监控的需要。而党政履行公共受托经济责任的过程，也就是各级党委和政府对公共经济权力运用的过程。由于权力是政治体系中的稀缺资源，很容易产生异化甚至垄断，从而偏离委托人的愿望或意志。在中国特色政治体制下，如果不对党委和政府领导干部进行同步监督，就难以涵盖公共经济权力运行的全部过程，必然偏离委托人实现权力监控的目标。因此，基于中国特色政治体制下的受托经济责任理论，对党政领导干部行使公共经济权力的同步审计监控，目的之一是实现从经济决策、执行、管理直至权力运行的结果进行“全过程、全方位”监督，保证和促进经济权力正确运行，建立起一般经济责任审计所不能实现的全过程、全方位权力监督与制约机制。
（二）有效界定和区分党政领导干部的法定经济责任，促进权力与责任的对等以及受托经济责任全面、有效履行
经济权力和经济责任是对等的，是一个问题的两个方面。公共受托经济责任作为对经济权力的履行过程及其结果应承担的各种责任，不仅体现在公共经济权力的行使上，更要体现在各种经济责任的全面有效履行上。
《最高审计机关国际组织审计标准》第36条明确规定“无论做出何种安排，最高审计机关的基本职责是维护和促进公共责任”。2004年，美国政府问责总署指出其职责在于支持国会履行法定职责，帮助改善业绩，以及保证接受美国人民财产恩惠的联邦政府受托责任的履行。秦荣生则认为，政府审计总目标在于明确或解除公共受托经济责任。
而我国党政领导干部经济责任审计的开展其本身就体现了促进党委和政府履行公共责任的职能要求。基于中国特色党政权力交叉与重合的政治体制特性，党委和政府权力运行的各个过程都相互影响二者领导干部间的受托经济责任。因此，开展党政领导干部经济责任同步审计，其根本目标是沿着党政领导干部权力运行的轨迹（从源头到终点）对二者的受托经济责任履行情况全面监督、评价，并有效界定和划分二者的法定经济责任，促进党政领导干部受托经济责任全面、有效地履行，最终促进建立起权责对等的领导干部监督与评价机制。
三、“目标经济责任”导向的同步审计模式构建
围绕同步审计的两个基本目标，有效实施同步审计的首要问题应当是界定党委和政府领导干部各自应当履行的目标经济责任。目标经济责任不明确，就谈不上对公共权力履行的“全过程、全方位”监控以及有效界定和划分二者的法定经济责任。只有在准确地界定党委和政府领导干部各自应承担的相应目标经济责任后，才能围绕党委和政府权力运行的轨迹和运行结果，确定经济责任审计什么，怎么评价，并界定相应的法定经济责任等基本问题。也就是说，我国政治体制视角下同步审计的实施应该是“目标经济责任”为导向的一种审计模式。
（一）党政领导干部目标经济责任的界定
目标经济责任是和公共受托经济责任相互依存、密不可分的。目标经济责任应当是公共受托经济责任的现实化，是与法定经济责任相对应的概念，是界定党政领导干部法定经济责任的基础。不同的目标经济责任，对其履行职责有着不同的要求。
美国《政府审计准则》指出，公共资源的受托责任概念对于国家的治理过程非常关键，立法者、其他政府官员和社会公众需要了解：第一，政府资源管理是否适当，并且符合法律和规章；第二，政府项目是否达到了其目标并获得满意的结果；第三，政府所提供的服务是否有行政效率、有经济效果。Stewart（1984）提出关于政府受托责任五层次梯形理论：（1）政策受托责任，（2）项国受托责任，（3）业绩受托责任，（4）过程受托责任，（5）正直和合法性受托责任。
彭韶兵、周兵（2009）认为，受托责任人必须承担法律上的、管理上的、道义上的目标经济责任，包括合法性经济责任、台规性经济责任、绩效性经济责任、安全性经济责任、社会性经济责任。崔孟修（2007）认为，被审计人的经济责任是指其个人经济职责，个人经济职责不仅包括财政财务收支活动的责任，即财务责任，而且还包括执行经济政策、重大经济事项决策、经济调节、市场监管和经营管理等其他经济活动方面的责任，这些责任属于绩效责任的范畴。
从以上研究成果可知，目标经济责任是一个多层级的体系。当前，党委和政府领导干部经济责任同步审计的目标经济责任应涵盖权力运行的全过程，包括：
1.政策责任（或合规性经济责任，侧重法律层面）：政策选择权和执行权是党政经济权力的一个重要组成部分，政策的有效选择和有效执行会对市场资源配置的效率状况产生基础性影响，也是领导干部其他目标经济责任的源头或基础。因此，政策的选择（制定或出台）和执行是否合法、合规是党政领导干部应负的首要经济责任。
2.经济管理及绩效责任（或合规性、绩效性经济责任，侧重管理层面）：随着公众民主意识的增强，公众不仅关注领导干部所运用和管理的公共经济资源是否遵循法律法规、行政规章以及预算等，更多强调对公共经济资源使用和管理的绩效以及对党政责任的高度关注。党政领导干部对公共经济资源的运用和管理是否在合法的基础上较好地实现公共利益，是否能够对社会和地区经济发展、所履职的行政事业和事务发展等具有直接的经济贡献，是受托经济责任履行的核心议题。即党政领导干部负有对本地区经济管理的合规性和绩效性责任。
3.社会责任（含环境责任，侧重道义层面）：由于政府在运行公共经济权力时所从事的公共经济活动往往是非营利、非竞争性的，决定了考核评价党政领导干部经济责任时不能仅考虑经济效益，还应该从社会公众利益和可持续发展战略出发，兼顾社会和经济、资源和环境等多方面因素，综合反映党政领导干部经济活动的社会效益、资源环境责任的履行情况。
4.个人廉政责任。由于权力是政治体系中的稀缺资源，很容易产生异化，权力的异化在经济上可以表现为领导干部职权利益化。因此，领导干部个人的廉政责任也是目标经济责任的重要内容之一。
（二）“目标经济责任”导向模式的构建及流程
基于上述目标经济责任的界定，其所涵盖的党委和政府权力运行的全过程应包括：经济决策权、政策执行权、经济管理权、个人廉政（即“三权一廉”）。根据上述权力运行的过程和运行结果，可以确定对党委和政府应进行审计的具体事项。
一是依据政策责任，对党委和政府的经济决策和政策执行情况进行审计。在政策选择责任上，根据我国党政职能分工的原则性思想，党委的决策应该是侧重宏观经济战略层面，政府的决策侧重于具体行政事务上。由此分别确定对党委和政府的经济决策审计的具体范围和内容。如对党委主要针对地方性法规或制度等规范性文件的出台以及重大经济决策事项进行审计；对政府主要审查地方行政决策以及政府执行党委的重大经济决策事项情况。在政策的执行责任上，还要分别审查党委和政府执行国家财经法规政策的情况。二是依据经济管理及绩效责任，对政府的经济管理及绩效情况进行审计。主要涉及地方财政收支、国有资产、政府债务、重大投资和基本建设、国有土地及其他资源等经济管理事项的合法及其绩效情况。三是依据社会责任，对党委和政府的履职结果情况进行审计。主要审计与党委履职结果有关的经济社会发展战略目标完成情况，贯彻落实科学发展观情况，环境保护情况等；与政府履职结果相关的住房、医疗、教育、城建等社会事业发展情况，城市、农村等基层群众社会保障和社会管理等社会绩效情况。四是依据个人廉政责任，主要对领导干部本人在财务收支、收入分配、出国考察、公务用车、个人住房、公务消费等方面遵守廉政法规的情况进行个人廉政审计。
最终依据审计事项和审计发现，评价和判断党委和政府领导干部政策责任、管理及绩效责任、社会责任和个人廉政责任这四个目标经济责任的履行情况，在此基础上，界定和区分相应的法定经济责任，包括直接责任、主管或领导责任。同步审计的目标经济责任导向模式具体流程，如图1。
（三）目标经济责任导向模式下党政领导干部经济责任的界定与区分
1.基于政策责任的判定。政策责任履行与决策权力行为、财经法规的执行权力行为直接关联，法定责任的界定主要依据法定原则，法定责任的区分应依据决策责任原则，即谁决策，谁负主要责任。这里的“谁决策”，包括集体决策，也包括个人决策。在集体决策中，要考虑到由于党政一把手所拥有的信息和权力优势，其倾向性意见往往会影响决定，由此产生用集体责任淡化个人责任的现象，因此，集体中的个体之间的责任，不是平均分配，而是根据其拥有的信息和权力优势情况来认定责任的大小。对拥有决策决定权优势者，应当认定负主管或领导责任，其他人负连带责任。
2.基于经济管理及绩效责任的判定。根据我国政治体制特点，党委和政府在地方经济事务管理和发展中，一般政府主要负责日常管理，党委负责监督。对于管理中出现的问题，如果是由于决策原因导致的或受其影响的，党委领导应当负有直接责任或领导责任；如果是由于监管原因导致的或受其影响的，党委领导应当负有主管责任或领导责任；如果是由于管理原因导致的或受其影响的，政府领导应负有直接责任、主管责任或领导责任。
3.基于社会责任的判定。对于环境保护中的问题，可以根据决策、监督、管理三方面的原因相应追究党委和政府领导的主管责任、直接责任或领导责任。对于社会及经济事业发展中的社会责任问题，应根据党委和政府相应的管理活动范围界定各自的领导责任。
4.基于个人廉政责任的判定，一般界定为直接责任。
此外，党委与政府领导干部经济责任的界定与区分还应考虑区别现任责任与历史责任；集体责任与个人责任；主管责任、领导责任与直接责任；主观责任与客观责任等因素。
四、结语
长期以来，对党委与政府领导干部经济责任“不同步”审计，不仅客观上造成对二者经济责任的履行情况难以全面监督和公正评价，也使得对二者应当承担的经济责任难以界定和把握。而中国特色的党政制度，决定了只有对党委与政府领导干部实施经济责任“同步”式审计，才能对党政权力运行的整个过程实现全面制约和监督，全面、客观、公允地评价和界定其应负的责任，建立起权责对等的中国特色经济责任审计监督制度。
标签：党政领导干部论文; 政府审计论文; 经济论文; 绩效目标论文; 个人管理论文; 党政分开论文; 审计目标论文; 管理审计论文; 审计流程论文; 经济学论文; 时政论文;