我国城郊地区城镇化模式的新探索，本文主要内容关键词为：城郊论文,城镇化论文,模式论文,我国论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］：F291［文献标识码］A［文章编号］1005－278X（21309）04－0012－04
一、“宅基地换房”模式提出的背景
天津市是全国三个特大城市之一，根据《2007年天津市国民经济与社会发展统计公报》的数据，2007年末全市常住人口1115万，其中农村人口378.77万，占总人口的33.97％。从就业和产值的结构来看，2007年天津市在第一产业就业的人口比例为13.09％，而创造的产值仅占全市GDP的2.05％。为缩小城乡居民收入差距，天津市实行“以产业化提升农业，以城市化带动农村，以工业化富裕农民”的城乡统筹发展战略，进行了大量积极、有益的探索。例如，通过“楼房化”和“迁村并点”等方式使分散在自然村落的农民实现集中居住，实现农村建设用地的集约利用；利用区位优势招商引资，发展和壮大集体经济，改善农民生产和生活条件；通过规划和引导，实现农民向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中。以往的探索表明，在城郊地区城镇化进程中主要面临土地与资金的双重约束，如何解决这两大难题，尚未形成较为完善的解决方案，但是，大量的实践为探索新模式积累了丰富的经验。
积极推动城郊地区城镇化，不仅可以改善农村居民的生活环境，而且是城市持续发展的必然要求。目前我国正处于城镇化加速发展阶段，人口和产业向城镇地区集中产生了大量的土地需求，但土地的供给受到两方面因素的约束，一是为保障粮食安全，国家对耕地实行严格保护；二是城乡土地市场分割，没有形成统一的市场，影响了土地资源的配置效率。因此，为满足城市发展的土地需求，需要提高土地流转效率，促进土地集约利用。我国城郊地区一般均有大量农村集体建设用地，如能将其充分利用，可以有效增加城市土地供给。宅基地是农村集体建设用地的一种重要形式。天津城市近郊现有宅基地40余万亩（260平方公里），如果按照1.2的容积率进行城镇建设，安置农村居民，仅需土地9万亩（60平方公里）左右，可节约土地近30万亩（200平方公里）。如何通过宅基地流转，既改善农民居住环境，又为城市发展提供土地资源，是“宅基地换房”模式需要解决的一个重点问题。
农村集体土地流转中最重要的问题是如何保护农民权益。根据国家有关法律规定，农村集体建设用地转为城市建设用地，必须由政府征为国有土地，再按一定标准对农民进行补偿。在这一过程中，农民谈判力量较弱，难以获得土地增值收益，由此产生了大量社会矛盾。为了获取土地增值收益，农民有时会突破有关法规的限制，使农村集体土地直接进入土地市场流转，这在土地价值较高的城郊地区尤为普遍，如各地的“小产权房”等。但是，这种土地流转方式与国家法律法规相悖，难以获得法律制度的保护，间接损害了农民和其他交易者的利益。如何使农民既能获得更多土地增值收益，所得利益又能得到国家法律保护，这是“宅基地换房”模式需要解决的另一个重要问题。
“宅基地换房”模式是根据统一规划、政策引导、农民自愿、市场运作的原则，农民以自己的宅基地无偿换取城镇住宅，而后由村、镇统一对宅基地进行复垦，恢复土地的农耕用途，在保证耕地占补平衡的前提下，将城市建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩，推动城郊地区城镇化建设。促进城乡协调发展，提高土地流转效率，保护农民权益是“宅基地换房”模式的重要特点。
二、“宅基地换房”模式的创新之处
“宅基地换房”作为一种探索性的城镇化模式，在整体的机制设计与具体的实施过程中进行了大量的创新，以实现城乡协调发展、促进土地流转和保护农民权益为目的。
（一）以制度创新突破城镇化建设的土地约束与资金约束
城镇化建设面临土地与资金的双重约束。城郊地区有大量农村集体建设用地，由于临近经济发达的城区，区位优势明显，土地具有增值的潜力，因此，城郊地区具备加快城镇化进程的条件。但是，农村建设用地分布较为分散，不利于土地的开发和利用，更重要的是，有关的土地管理制度限制了农村土地流转的范围，使其增值的潜力难以实现。“宅基地换房”通过制度创新，以城市建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩的形式，将农村集体建设用地转变为城市建设用地，扩大了土地流转的范围，使农村集体土地的增值得以实现。
在“宅基地换房”模式下，为了整合分散的农村集体土地，通过科学规划，城镇化建设可以先占用一部分耕地。在农民迁入新住宅后，对原有宅基地进行复垦，恢复其农业耕地用途，因此，从长期来看，耕地面积并不减少，由此实现了“宅基地换房”模式的“土地平衡”。农民由平房搬入楼房后，节约的土地通过房地产开发等形式，可以获得大量收益，用于安置农民的住宅建设费用正来自于这些收益，由此实现了“宅基地换房”模式的“资金平衡”。因此，“宅基地换房”模式与其他城镇化模式的一个重要区别是既不占用额外的耕地，又不需要政府有额外的投入，所以，这是一种具有持续性的城镇化模式。
（二）以体制创新保护农民权益
在“宅基地换房”模式规划和实施的过程中，政府明确提出“把土地的收益还给农民”和“使农民享受到土地收益的好处”，这与政府征地模式有明显的区别。以往政府征用农村土地，着眼点在于城市发展，政府以土地增值的收益支持城市建设，这显然会使城乡分割问题更为突出。“宅基地换房”着眼于让农民获得土地增值的收益。为确保这一目标的实现，应在土地流转和土地开发的过程中，提高农民参与谈判的能力。“宅基地换房”方案必须经农村集体组织成员同意方可实施，在实施过程中也需接受村民的监督。
在政府征地模式下，农民并不是土地交易主体，没有正式的制度安排让农民表达自己的意愿，只能通过一些舆论间接地对政府施加影响，以获得更优惠的补偿条件，显然，农民获得土地增值收益是没有制度保障的。在“宅基地换房”模式下，农民通过投票直接表达自己的意愿，如果规划方案不能让农民获得土地增值的一定份额，则农民可以通过否决方案保护自己的权益，因此，在此模式下农民权益的保护具有制度保障。
（三）以管理创新促进城乡协调发展
城镇化不仅仅是居住环境的改变，更重要的是生产与生活方式的改变。成功的城镇化模式应当改善农民生产与生活条件，使新城镇与原有城市融为一体。在“宅基地换房”模式下，由于居民生产与生活相对集中，政府可以更有效地提供各种公共产品和公共服务，缩小城乡之间的差距，如提供便利的公共交通系统，完善教育、医疗等公共设施等，既提高了当地居民的福利水平，又有利于吸引城市居民向小城镇的迁移，促进城乡之间的融合。
为了缩小城乡居民收入差距，解决农村居民由宅基地迁入小城镇的后顾之忧，政府提出了“安居、乐业、有保障”的目标。这意味着“宅基地换房”不仅要把土地的增值收益还给农民，还要为农民提供一个可以持续生存和发展的环境。伴随着“宅基地换房”项目的实施政府还出台了一系列促进农民就业和促进当地经济发展、提高社会保障水平的政策措施，例如，按照一定比例给农民分配经营性用房通过特色城镇的规划为当地经济的发展提供空间：利用征地补偿为农民交纳养老和医疗等社会保险，等等。
三、“宅基地换房”模式的意义
从“宅基地换房”模式的特点来看，土地增值收益是城镇化建设重要的资金来源，因此，这一模式更适用于土地增值收益较高的城郊地区。根据《中国城市统计年鉴》的数据，2007年我国地级及以上城市的城区人口为3.72亿，其中1.5亿为农业人口，在全部城区人口所占比重为40.43％，占我国全部农村人口的20.65％。随着城市规模的不断扩大，城郊的人口规模还在不断增加。无论从人口的绝对规模还是相对比例来看，城郊地区的城镇化建设都是城市化进程的重要组成部分。“宅基地换房”实施过程中的经验对于城郊地区的城镇化有着积极的借鉴意义。
除了具体实践外，“宅基地换房”模式一些更具有普遍性的经验也值得思考和借鉴。首先，“宅基地换房”在土地流转制度方面进行了重要创新。土地市场城乡分割的状况必然导致资源配置效率低下，积极稳妥地向统一的土地市场转变是深化土地管理体制改革的重要方向。改革的路径应当是有次序、有步骤和渐进式的。农村集体建设用地不涉及粮食生产问题，应当优先考虑；在农村集体建设用地中，宅基地权属明确，更易于成为流转和交易的对象。“宅基地换房”应当被视为我国土地市场管理体制改革的有益探索，其经验对于农村集体土地流转有积极的借鉴意义，这也是“宅基地换房”模式得到国家相关部委认可的重要原因。
其次，“宅基地换房”保护农民权益的方式值得借鉴。如果不提高农民在农村集体土地流转中的谈判能力，仅仅提高失地农民的补偿标准，是无法从制度上对农民权益进行保护的。“宅基地换房”通过农民投票等形式，使农民真正参与到正式的土地流转交易中，增强了农民的谈判能力，使农民权益有了制度保障，这显然比提高征地标准更为可靠。正因为农民权益可以得到更好的保护，使农民与政府之间的矛盾得到缓解，减轻了地方政府的工作压力，这种模式得到了地方政府的积极支持。
再次，政府在“宅基地换房”模式中发挥了积极的引导作用。这是由于在城镇化进程中存在正的外部性，但经济个体难以将其收益内部化，因此，城镇化程度往往低于最优的水平。政府可以推动城镇化进程，以促进当地经济发展。公共品的提供具有规模经济特征，通过推动城市化进程，促进居民和产业的集中，政府可以有效增加公共品的供给，从而提高当地居民的福利水平。在“宅基地换房”过程中，政府通过推动小城镇建设，促进城乡协调发展，提高公共品供给水平，正是遵循了上述经济学逻辑。
四、小结
天津市试行“宅基地换房”，有效地推动了大城市郊区的城镇化进程，对我国城镇化模式进行了有益的探索。“宅基地换房”通过制度创新、体制创新和管理创新，力图实现城乡协调发展、促进土地流转和保护农民权益的目标，从目前的实践来看，已经取得了一定的成果，积累了很多经验值得总结和借鉴。在以后的实践中，应当解决以下问题：
第一，正确处理政府与市场的关系。政府应当积极推动城市化进程，但是这并不意味着政府应当替代市场发挥作用。市场机制仍应发挥基础性的作用，政府只是起辅助市场和促进市场发育、完善的作用。政府与市场应当是互补的关系，在市场机制不能有效运转的领域，如公共品供给、分割的土地市场等，政府应当积极干预。
第二，在土地流转方面可以进行更深入的探索。如将土地流转对象由宅基地扩大到其他农村集体建设用地。目前，农村集体建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩，由此产生的用地指标仅限于在本区县内使用，在以后的实践中，可以尝试将土地流转范围由区县扩展到全市，乃至更广泛的范围，逐步实现土地市场的统一。
第三，进一步增强农民谈判能力，加大对农民权益的保护力度。与政府征地模式相比，在“宅基地换房”模式中，农民参与土地流转谈判的能力有所增强，如果农民的谈判能力能够进一步提高，可以使农民更好地保护自身的利益。例如，目前农民对“宅基地换房”的方案仅有否决权，如果能够参与方案的制定，显然可以对农民权益给予更切实的保护。
［收稿日期］2009年3月
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