“农民工”研究中的法律视野遮蔽，本文主要内容关键词为：农民工论文,视野论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D920.0 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314(2006)05-0062-04
一、农民工的概念视野
概念使用的差异，部分地反映了研究者价值立场和问题意识的不同。“公民”与“市民”乃公民社会或市民社会的术语。具体来说，“公民”概念多对应政治意义，“市民”概念则多对应经济意义，在法学上差别不大。一般公共语境中，“公民”概念指称国民，“市民”概念基本上指称城市居民。离开农村进入城市的打工者国内学者通常称之为“流动人口”、“农民工”、“外来人口”等，他们在城市的权利较多地被表述为“流动人口权益”、“农民工权益”，很少有将此问题提升到政治学、法学意义上的“公民权”层面，充其量是从城乡平等的角度将农民进城描述为竞争市民权行动。[1]由于“市民”主要适用于城市，日常话语所讲的市民权仅是与城市人相同或平等的权利，虽具有很大的现实意义，但从更广阔的层面讨论，仍有它的局限性。法学上讨论的公民或市民是从国家整体上考虑的，即把我们也一起融入问题中，没有任何特殊身份和特殊权利的考量，一视同仁。
“农民工”作为一种特殊的社会类别，目前在有关“农民工”问题的讨论中被不断强化、固化。农民工权益保护在知识界、舆论界的讨论引起偏差：不是在“流动人口”、“农民工”的语境中被展开，就是作为被同情者或他者被述及。诸如“流动人口”、“农民工”此类概念，实际上否定了他们的应然身份和现实的城市“居民”身份，夸大了其流动性而抹煞了其定居性。而且，由于延用“农民”概念，使得歧视性的身份制度在城市空间中得以延伸、再生。城市中不仅已经形成“城市居民”和“农民工”的分层，并且，“身份制”的世袭效应已经出现：他们的孩子普遍被继续贴上了“农民”身份标签，在城市中被称为“农民工子女”、“民工子弟”，这些概念甚至已经进入相关的城市公共政策，连进城务工的农民现在也开始厌恶“农民（工）”概念了。[2]加上有些人对农民（工）歧视，这些概念已经变成公共污水沟。①从这个意义上说，只有当他们的问题被视作公民如何获得公民权的问题，而不是被视作“农民工”的权利问题时，“农民工”的问题才可能真正获得解决。
二、几个假问题与假路径
“三农”问题为农民工问题提供了很好的注脚，农民工问题因“三农”问题进入城市而突出，但在农村思考农村问题或以民工为特定对象思考农村问题是没有出路的。他们是历史和现实双重歧视的结果，社会学者的实证研究、经济学者的成本效益研究以及政治学者的政权意识都形成了各自的问题意识，无疑对催生社会主义新农村建设热以及农村问题研究热都有重大的现实意义，并引起社会各界对农民（工）的同情和关注。但笔者认为，理论性与真实性基本上成反比：越接近基层越真实（不一定很全面），越接近高端理论性越强（不一定很正确），站位都有一定局限性，或多或少导致了视野遮蔽，自然产生不少假问题以及解决问题的假路径：
1.三农问题是由于农民的积极性没有得到很好的发挥，破题只要调动农民的积极性就行了。这种理论的假设前提是我国地多人懒，实际上我国是世界上人均耕地最少的国家之一，基本上是“亩田经济”；农民是世界上最辛苦、最勤劳的劳动者之一，我国早已经是精耕细作。苦苦劳作多年的农民也终于清醒：再继续投入过多劳力也不可能有多大的增产，更不用说增收了。现代科技训练极少的中国农民尚且逐步认识了土地报酬递减规律，所以知识精英、政府高官必须到基层、到农村去才能发现真问题。否则，即使不会再放亩产万斤的卫星、也会变相支持“人有多大胆，地有多大产”的谬论。
2.农村是最大的潜在市场，可以依靠投资拉动经济增长。按照西方现代化的路径，产业化、规模化、订单式的农业现代化马上就会出现？从消费的绝对数字看，我国农村的确是一个很大的市场，但相对来看，工业品、特别是奢侈品的消费却又微不足道。农村消费的工业品基本上是便宜、过期甚至是假冒伪劣产品，城乡资本互动纯粹是一个神话！倒是农民急需的教育、医疗等公益性服务却放开了，后顾之忧使农民更加不敢消费，投资和经济并没有拉动起来。 “小农经济”的国情以及拉美城市病的前车之鉴决定了我国不可能照搬西方现代化理论。
3.膨胀的政府与公务员的腐败加重了农民负担，主张撤销乡镇。确实有政府机构膨胀以及公务员贪污腐化加重农民负担的问题，但问题并不在乡镇或主要不在乡镇。相对于庞大的党政机关系统来说，我国乡镇只是微不足道的小部分之一，而且乡镇直接面对农村，是必不可少的基层政权。从宪法、法理角度看，只有乡镇可能直接服务于农民，国家政治资源畸形分布于城市，他们几乎没有得到多少服务！②至于报纸、电台、电视以及公益性设施农村乡镇以下几乎为零。如果可能，九亿农民的公共服务绝大多数只可能来自于乡镇——虽然他们现在做得并不够好。国家在快速发展时期，农村经济发展不可能一步到位，加上先进的现代农民进了城，如果不进一步加强乡镇基层政权建设，本来一盘散沙的农村则会形成失控。因此，从需要来看，乡镇是应该加强而不是减弱，即精简机构和人员的任务主要是在乡镇基层以上的国家机关进行。
4.农民（工）最为担心的是生病和养老，故良策是向农村提供社会保障，实行医疗保险与退休制度。农民没有钱，再加上看病难、孩子上学难，如果能够解决最为紧迫的这三大难，当然是好过多了。但钱从何而来，农民的苦和穷就是因为负担太重，如果要从贫穷的农民身上找钱又回到了问题本身，等于否定医疗和退休制度。还有人主张给农村提供社会保障，包括失业保险。不是不应该，但在既存的二元体制及现有条件下，我们仍然不可能系统解决他们的问题（如农民工进城的问题），甚至连实现这些制度也是天方夜谭。
5.让农民工进城，提供与城市居民一样的市民待遇，农民在城里能够住下来问题就解决了。如果农民工能够像城里人拿着工资条或银行卡领工资，工资不再被拖欠，能够买房，孩子能够就近入学等等，农民（工）问题就解决了？这只是解决了农民与城市居民平等就业、生活的问题，并没有解决他们的后顾之忧。他们还是农民——农村户口、农业负担以及历史性歧视造成的不平等差异决定了他们只不过是生活在城市里的农民而已。
6.减轻农民负担，减少或取消农业税。这个政策是党中央、国务院最为英明的农村决策之一。减少或取消农业税对于加重农民负担的长期难局无疑是釜底抽薪，但农民负担重仅是“新三座大山”之一，对于财政空转的农村乡镇，在国家财政转移支付极少、欠债积压很多，公益事业几乎荒废的局面如何改变？！何况还有最为根本的城乡二元体制？
7.取消户口，实行城乡一体化。城乡二元体制是城乡不平等的最大根源，取消城乡户口自然进步意义最大，但仅有这个举措并不能完全解决城乡差别，况且就目前来说该举措简单实施对国家、城市或农民工来说，既不可能也非常危险。宪法没有规定迁徙自由——虽然上亿农民打工者在用脚投票赞成迁徙自由，但一下子放开户口，既涉及合法性依据，还容易产生社会混乱。不是不应该进行户籍制度改革，而是必须在其他合法性措施配套改革的前提下，逐步推进才能落实、也才能保证社会稳定。
当然，还有其他诸如保护农民权益、落实义务教育等单一措施，是历年的老调重弹，治标不治本。也有主张用激情的手段，通过运动执法、立竿见影，落实上面某一项或几项措施，没有考虑合法性、国情、财力以及人员等因素，弄不好原有的问题没有解决，反而产生更大的社会危机，片面认识只会带来盲目对策。
三、农民（工）问题的出路
农村人口的绝对优势决定了中国现代化的关键是农村的现代化。即使城市现代化程度很高，如果最为广阔的农村、最为广大的农民没有步入现代化，那么我国现代化仍然没有希望。解放前先进繁华的上海和赤贫的农村形成鲜明的对比，是农村而不是城市决定了旧中国半殖民地、半封建社会的性质。我国现阶段一个重大的社会问题就是农民离开农业和农村进入城市，然而城市却未相应地建立起适合农民工这一新市民的社会服务和管理体制，如城乡二元社会结构及其迥异的社会福利待遇需要逐步地调整、保障农民工及其子女就业、上学的权益并使城乡人民都能分享改革的红利，这本应是我国社会政策的目标之一，却不尽如人意。乡镇与村民的矛盾以及城乡居民的交火都是制度缺失造成的。
政治上，国民已经分割成城乡两大集团；经济上，农民工面临的不是自由竞争，而是一个分割的劳动力市场；社会上，农民工成为生活在城市社会底层的“边缘人”；法学上，农民工还没有真正变成平等的法律主体，歧视农民工或城乡公民的隔离、不平等是与我国宪法、法律明显相悖的——民工问题的持续存在降低了政府的合法性基础并对政治稳定构成潜在的威胁。现代宪政理论启示：公民对国家承担法定的纳税等义务，但同时享有法定的生命、自由和财产等受保障的权利。因此，国家存在的理由就是要保护公民的生命、自由和财产权，民工权益得不到有效保护在某种程度上是国家未尽到其保护和服务义务。农村政策失误与农村研究的视野遮蔽有关，③故笔者认为研究农民工问题不是站在局外同情，第一步是调查即农民工问题能够真实地进入研究视野，否则，再高端的研究也会产生系统误差；第二步才是整体性研究，即回到法治国路径上来、站在政治法律高度审视农民工问题，那么必须尽快推行以下方面的制度：
1.落实、完善公民基本权利制度。平等权既是一项宪法原则，也是公民的基本权利。如果媒体、学者甚至政府都是从局外人角度来讨论农民工问题，仅仅同情农民、叫喊减轻农民负担或保护农民利益是远远不够的，高唱关心农民疾苦只不过是个崇高的道义问题，评价与结果好坏都可能存在。因为农民工不能真正进入我们之中，仍然是话语和权利的“他者”，是需要帮助、拯救的“对象”，而非共同的权利主体。我们还是我们，他们还是他们！舆论与理论界的关注局限在“民工”、而非“公民”，探讨的是“他们”、而非“我们”的权益，政府的各种解决问题的措施是将他们放逐在这个权利系统之外，“他们”并没有进入法理与宪法上的平等权系统。如果从政治法律制度方面讨论，农村、城市的公民就是我们自己！因此，民工问题首先是一个有待解决权利平等的政治问题。不少人触及城乡二元体制，无疑是开始接近问题的根本。只有这样，城乡之间人才和资本才能真正互动——愿意进城就进城，愿意下乡就下乡。城乡统一管理从某种意义上讲，它意味着对城乡公平地配置公共资源，并且城乡享有一切平等的公民权利，他们可以自由地定居、流动、择业，限制他们行为的只有他们的经济能力和意愿。只有这样，也才能与《公民及政治权利国际公约》（我国准备正式加入）、《经济、社会、文化权利国际公约》以及《世界人权宣言》等国际人权宪章的相关规定接轨，防止给攻击我国人权的西方人士留下口实。当然，打破城乡二元体制不只是取消城乡户籍那样简单，简单地取消户籍只会造成拉美的城市病，反而无助于农民工问题的真正解决。[3]
2.加快政治体制改革。对于综合性的农村问题，地方政府无能为力。④为了减少人口规模压力、满足城市人力资源的需要，城市也会设法根据自利自保的需要，制定相应的吸纳或排斥农民工的政策。个别城市曾对农民工有条件地开放了居住、就业、入学、社会保险等权利，但由于中央政府并没有在国家层面做出实质性的制度调整，国民待遇空洞化加大了城市市民权的成本，形成了现实性障碍。出于避免财政负担、确保城市竞争力的需要，热心的政府也不得不逐渐转向控制开放度。由于地方政府无法像中央政府那样通过运用财政货币政策去调节市场和经济主体的行为，唯一的办法就是重新作为经济主体参与经济活动⑤。在农村乡镇，干部负担和农民负担其实是孪生的。“上面”往往发来许多要“为民办实事”的文件，却只给政策不给钱，这种“上面”请客“下面”掏钱的做法，不可避免地使基层干部陷入不仁不义之境。乡镇干部都是理性人，也要养家糊口。由于财政困难，“加工资”的政策在下面往往得靠他们“自己想办法”，这种压力型政治体制就把上面压力转移到乡镇干部头上，乡镇干部再把这种压力传递给无处可躲的农民；个别不法的地方政府与官员如果层层加码就更严重了。农民负担问题本来就不仅仅是个经济问题，它的根子在政治方面！要彻底解决农民负担问题，必须加快政治体制改革的步伐。现在中央已经认识到，农民的低收入与高税负形成了不公平，大部分农民基本上达不到税收的起征点，农业税不应直接向农民征收，而应该象工业税那样直接向法人组织征收，因此，断然取消了农业税。但减轻农民负担需要有外部统一的财政制度、义务教育制度、医疗保障制度等制度配套改革，没有这些相配套的制度措施，即使不收农业税，农民的负担也减轻不了多少。因此，农民（工）、地方政府与公务员的理性都可能形成集体的非理性，单一的措施或单一主体去解决农民（工）的问题只会捉襟见肘。
3.以和谐社会的理念重塑政府。政府及公务员乃全体人民之公仆，自然应积极为急需救助的农民（工）服务，中央与地方各级人民政府只有把主要精力放到服务农村、农业和农民上来，才能真正兑现历任政府的欠帐——这也是各级政府以科学发展观为统领建设社会主义新农村的迫切需要。当前首要的任务是财政转移支付直接投入农村，基层能够平等、合理地支配国家财政——财政不统一，政治统一、政令畅通永远是一句空话。重塑政府是从法理和宪法角度保障公民平等权，从落实国民待遇的视角反思户籍制度、城乡二元结构以及由此引发的社会保障、教育等制度问题，建构竞争性的政治经济体制并帮助提高农民的政治竞争和经济竞争能力，从而达到城乡社会的和谐。农业税已经取消，现在重点是考核（特别是农民来考核）各级政府及其公务员依法保护和服务农民（工）的时候了。
4.建立农会制度，提高农民的组织能力。从农民政治、经济场域的弱势地位着眼，许多人都认识到农民需要组织起来，方能求得生存与发展。组织化对于农业发展的重要性在于：要在信息现代化、经济全球化以及政治民主化的今天生存下来，必须在个人、家庭之外去努力寻求合作的机会和空间。乡村的“熟人社会”决定了村民自治不可能完全走民主程序，何况一直对上负责、而且必须对上负责的村委怎么能够自治呢？许多人热衷于谈论“国家与社会”、“政府与市场”的二元叙述，实际上在国家和政府背后起作用的是政治权力，而在社会和市场背后起主导作用的则是资本，无疑这些宏大叙述最终都要回到权力和资本对比上。不少人也在谈论国家权力退让，那么谁来跟进呢？太分散、没有话语权的农民自己不能说话，其他人代言由于站位又产生偏差！只有国家和社会之间的第三部门即农会才能充当延伸的行政之手，协调二者之间的平衡，管理和服务农民。还有，农民的离散化导致农村公共服务和公共设施严重退化，农民工在高度组织化的大城市又没有归属感，产生原子化、边缘化问题，如果没有自律性组织将其整合起来，将给城乡社会带来巨大的危险。对于改变农村、农民（工）一盘散沙、“一袋土豆”的局面以及被宗族甚至黑社会左右的无政府状况、促使农民（工）利益诉求的有序表达，农会意义非常重大。当然这一切必须依靠法制来矫正并固化权利、利益。原子化、离散化的农民无法形成组织化的政治经济运作，个人理性形成集体的非理性：习惯了“搭便车”，即使出现危害农民权益的情况，他们仍然无动于衷，呈现出冷漠或看笑话的平常心态。针对此种情形，有人从深层次分析了压力型体制的原因、村民自治以及农民组织难以发挥作用，从而否定村民自治和农民协会的成立和运作。[4]确实有一定道理，但是如果不实施村民自治，怎么知道村民自治有问题？同样，如果不建立农会，怎么发现农会存在的现实问题，然后去解决？因此，在法制框架内只要逐步推广，就有可能得到较快发展。笔者担心，如果农村仍然不动，则会造成大动，用农会这把金钥匙也许会打开新农村建设的大门。
结语
农民（工）问题归根结底是一个权利贫困、制度贫困问题。专门讨论农民（工）、甚至主张制定专门的农民权益保护法，⑥只会使农民问题强化，使之离开公民语境造成隔离。在一个越来越以经济资源表征人的“身份”并提供权利保护的时代，农民（工）普遍性的贫困进一步加剧了权利贫困，权利贫困又衍生生存贫困与非人待遇，典型的恶性循环！如果农民贫困就减负、乡镇腐败就裁员、缺少社会保障就提供保障、户籍隔离了城乡就废除户口，这种“撞击—回应”式的政策处理只会加重混乱。因此，为避免视野遮蔽，在高屋建瓴的同时，农村改革必须综合考量、循序渐进并始终在法制的统一轨道上运作。
［收稿日期］2006-08-10
注释：
①笔者曾亲见作为公共媒体的某电视台节目主持人在互相调侃对方是农民（“老土”）。不仅暴露了新闻记者等的法律意识要加强，甚至也体现了舆论界一定的歧视性。
②徐国栋曾说，国家各部委基本上都是为城里人设计的，分布在城市，除了农业部与农民有一些关系外，其他没有多少关系。
③我国农民问题研究，分类研究多，集成研究少；微观研究多，宏观研究少；政策性论证多，实证研究少；非法律方法多，法律方法少；先验性的多，中立性的少；道义性或布道的多，求真务实的少。
④李昌平在《我向总理说实话》一文中已经倒出了苦水。
⑤不光“三农问题”，城市拆迁同样是政府作为经济主体经营城市的恶果。
⑥当然制定农会法是可以的，它与工会法一样，是规范社团自律性的法律。
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