中欧能源安全观与非能源可持续发展模式比较_能源安全论文

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      非洲大陆蕴涵着丰富的能源资源，加之开发利用程度较低，因而日益成为中国和欧盟能源安全多样化风险分担的重要地区。非洲目前正处在借助资源实现经济发展和结构转型的关键时期，希望通过自然资源推动国内经济结构升级，增加就业，实现经济可持续发展。这为域外国家重新“发现”非洲、参与非洲能源合作提供了有利条件。

      本文从能源安全与可持续发展关系出发，结合中国和欧盟（以下简称中欧）双方的政府文件和官方言论，分析了不同的能源安全观对其开发行为的影响。在对非洲能源开发中，中欧都视可持续开发为能源安全的立足点，但在具体实施中，欧盟侧重从观念设计与宣传推广中强调非洲能源开发的可持续；中国则更多地从实用主义出发，通过“基础设施建设换能源”的方式，将能源开发和经济发展结合起来，与非洲国家分享中国经济增长模式的经验。

      一、能源安全与可持续能源开发

      能源是现代化的基础和动力，事关经济社会发展和国家安全稳定，已成为国际政治、经济、安全博弈的焦点，是引发国际局势演变的重要因素。能源可以作为一种斗争手段，石油输出国组织（OPEC）就曾通过提价和禁运，成功运用“石油武器”打击了支持以色列的美国、荷兰、葡萄牙等国。此外，利用能源补贴团结盟友，在国际关系中也屡见不鲜，例如冷战时期的苏联以及苏联解体后的俄罗斯。委内瑞拉总统胡果·查韦斯（Hugo Chavez）对玻利维亚和古巴提供低价石油，也是出于团结拉丁美洲“反美阵线”的需要。①能源安全关系国家命运，是经济发展、政治稳定的重要保证。

      能源安全有狭义和广义之分。狭义的能源安全主要是指一国的能源储量、能源生产和能源供应安全。国际能源署（IEA）将能源安全简单地概括为合理价位上充足的能源供应，保持供求平衡是保证能源安全的根本。可获得性（access）、供应安全（supply）以及价格承受力（afford ability）是能源安全的重要内容。②近年来，能源安全概念出现了新的维度，能源安全主体的范围在不断扩大。③对燃料和能源资源短缺的国家如中国、印度来说，能源安全意味着获得可靠的能源供应以及独立应对能源短缺的能力；对能源资源充足的国家如俄罗斯、中东产油国来说，能源安全意味着需求安全，可以通过稳定的能源市场以及基础设施投资予以保证。另外，运输安全也成为能源安全的重要概念。④联合国在2004年出版的《全球能源评估》报告中将可持续概念引入能源安全，强调环境可持续。⑤亚太能源研究中心（APERC）也将可持续能源供应引入能源安全范畴，将能源安全界定为经济行为体能够及时获得能源资源，同时能源价格得以维持在不影响经济发展的水平。本文将能源安全界定为一国的能源储量、能源生产和能源供应安全，可持续能源开发与供应是能源安全的根本内容。

      能源安全与否主要取决于两类挑战。一类来自于能源的自然属性。作为非可再生能源，传统的油气资源有着被开发利用的极限。国际能源署在《世界能源展望》（World Energy Outlook）中强调，无论从环境、经济或者社会发展趋势看，全球能源消费和供应是不可持续的。⑥实现全球能源体系的转型甚为急迫，如果继续按照现有的能源消费模式，后果堪忧。⑦另一类挑战来自政府的相关政策，既包括对能源价格进行补贴等经济性壁垒，也包括政府难以有效实施稳定的能源政策等政治因素。这两类挑战导致的后果体现在能源安全环境的震荡以及不断减少的能源供应。

      为确保能源安全，应对各种可能对能源体系造成的冲击，设在巴黎的欧盟安全研究所（EU-ISS）提供了一些具体的安全措施建议，包括实现市场调节基础上的供求平衡；实现能源供应多样化，提高能源利用效率；完善生产和运输设施；扩大风险管理体系（包括增加储备、制定危机应对计划、寻找可替代的运输路线）等。⑧此外，关注能源安全与气候变化的关系，也是实现能源安全的重要内容。从战略上强调可持续规范在能源开发利用中的实施，则更有助于从总体上保证能源安全，完善全球能源治理。

      能源的可持续是指为了保证不可再生能源的获得、生产、供应和消费的安全，必须将能源安全置于经济、环境、社会可持续发展的综合框架之下，以便实现人人可持续地享有能源。可持续是保证能源安全的重要途径，也是保证经济可持续发展的基础。

      国际社会并不缺少将可持续理念与能源安全相结合的案例。联合国一再呼吁能源的普遍享有，并将2012年定为“人人享有可持续能源国际年”（International Year of Sustainable Energy for All），承诺到2030年，全球可以获得基本电力供应。⑨尽管实现能源可持续发展的方式和时间未定，但可以确定的是随着能源价格的提高以及环保意识的普及，高能源消耗的发展模式势必被取代，可持续的发展模式已经成为一种共识。⑩

      国家实力强弱不一导致了能源获取能力的不平衡。相对于不发达国家，发达国家具有获得能源供应的比较优势，因此，使发达与不发达国家（地区）获得能源的能力均衡化，是实现能源可持续开发与合作的重要内容。维护能源安全，关注能源可持续开发，是中欧能源安全观的立足点。然而，双方对能源的可持续开发有着不同的理解，形成了不同的对非洲能源开发模式。

      二、欧盟的能源安全观与对非能源开发：规范引导

      欧盟国家是石油和天然气等不可再生资源的消费大户，随着英国和荷兰国内天然气产量的下降，到2030年，欧盟进口的天然气将达到80%。（11）根据《BP 2030能源展望》（BP Energy Outlook 2030）预测，到2030年，欧洲对油气的进口依存度将达到49%。（12）欧盟关于能源安全的讨论缘起于两次俄乌天然气纠纷事件，特别是2014年“克里米亚危机”后，欧盟的天然气进口形势更趋复杂。此外，中东局势动荡，中国、印度等新兴经济体对油气资源需求的增加，也加大了欧盟的相关忧虑。为确保欧盟未来能源安全，欧盟不得不考虑实现能源进口来源多样化。非洲是欧盟实现能源多元化的首选，直到2007年“非洲—欧盟能源伙伴关系”建立之前，欧洲从非洲大陆进口的石油仅占其进口总额不到5%的份额。（13）这说明欧洲与非洲能源开发合作有着广阔的空间。重新重视非洲，加大对非洲能源投入，倡导新兴能源开发方式，对欧盟能源安全极为重要。

      可持续能源开发是欧盟能源安全观的重要内容，也是欧盟能源政策的总目标之一。欧盟能源政策总目标是保证安全、有保障、可获得以及可持续的能源供应。（14）安全的能源供应、有效的资源利用、可承受的能源价格以及能源技术革新是欧盟实现经济可持续发展、扩大就业、提高人民生活质量的关键。（15）

      欧盟能源安全强调竞争性、可持续性与安全性，主要体现在四个重要的能源政策文件中。1994年签署的《欧盟能源宪章条约》（ECT），将能源利用效率与可持续发展结合起来，认为建立在开放竞争的市场秩序和可持续发展原则上的能源安全，是保证全球能源安全的法律依据，并为此制定了能源运输、投资保护、争端解决以及环境合作的具体规则。（16）欧盟委员会于2010年11月10日正式公布的《能源2020：具有竞争力、持续性与安全性的能源战略》（Energy 2020：A Strategy for Competitive，Sustainable and Secure Energy，以下简称《能源2020》）中，通过重点建设二代燃料市场，保证能源开发的可持续。为此，欧盟发起了价值90亿欧元的“欧洲工业生物能源倡议”（European Industrial Bioenergy Initiative）以保证第二代可持续生物燃料市场占有率。（17）欧盟委员会2011年公布了《2050能源路线图》（Energy Roadmap 2050），对今后40年欧盟的能源图景进行了规划：进一步强调能源获得的可持续性；强化能源安全与气候政策的联系，设定关于气候与能源政策的目标；扩大可再生能源在能源消费体系中的份额，争取到2030年，可再生能源在总消费中所占份额达到30%；（18）强调可持续能源交通，以减少石油依赖。（19）在2013年3月27日公布的《绿皮书：2030年环境与能源政策框架》（Green Paper：A 2030Framework for Climate and Energy Policies）中，欧盟委员会强调可持续发展必须是能源政策和发展政策的核心，并提供更为具体的指导意见，包括支持清洁城市交通，支持智能交通管理，实施机动车能源效率标准，强调给予充分的经济信号，鼓励利用能源。（20）

      通过分析欧盟的能源安全观可以发现，欧盟的能源安全涉及两个维度：对内建立监管有力的、统一开放的能源市场；对外寻求建立规则基础上的多边合作。对内维度主要体现在欧盟委员会制定的《能源2020》中，通过确定今后20年优先投资的基础设施项目，保证欧盟能源供应的可持续、可再生能源的可获得性、能源储备的安全性以及环境可持续。为此，欧盟在“欧洲利益”这一标签下，设定了必要的程序和基金。此外，一旦有需要，将与第三国建立能源网络联系。（21）

      对外维度主要体现在强调与主要能源供应国以及新兴经济体之间的双边合作。欧盟通过强化与伙伴国的关系，加强能源供应安全和国际合作。从20世纪90年代中后期开始，欧盟积极向乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚等伙伴关系国推广其域内能源法律与规则政策（the acquis），扩展欧盟能源市场模式，作为回报，欧盟向这些国家提供市场准入以及各类援助帮助这些国家的基础设施建设。（22）对于能源消费大国和新兴经济体国家，则突出双方在提高能源效率、发展清洁能源技术、减少二氧化碳排放以及气候政策方面的合作与协调。欧盟强调其能源安全观不仅立足保证国内能源安全，也强调对全球可持续能源开发做出贡献，以保证弱势的第三方共享能源。

      欧盟实现能源安全，离不开对非洲的能源开发。非洲是欧盟油气重要供应地区。2012年，欧盟从非洲大陆进口的石油和天然气总量占欧盟总进口的1/4，尼日利亚和利比亚分别成为欧盟的第四和第五大油气进口国。（23）北非是欧盟可再生能源项目重要实施地区，“地中海太阳能计划”（the Mediterranean Solar Plan）的目标是到2020年，实现2000万千瓦的可再生能源能力，其中500万千瓦电力将输往欧盟。

      欧盟通过多种方式倡导以可持续开发为本的对非能源合作理念，着力塑造欧盟为非洲入民能够获得能源而努力的能源外交形象。（24）为此，欧盟采取了包括经济政治手段，双边与多边法律机制在内的多种方式，推进可持续开发理念（25）。经济上，欧盟通过官方发展援助的方式将可持续观念带入到非洲能源开发中。欧盟委员会表示将提供2亿欧元专项基金支持非洲发展可再生能源，其他的资金投入包括“欧盟—非洲基础设施伙伴关系”及其信托基金，通过注资已有合作项目和基金项目，加强非洲内部以及非洲与欧洲之间的能源相互联系。具体项目包括：通过“能源设施建设”（Energy Facility）拓展可再生能源应用范围，提高能源利用效率；通过“环境和自然资源（包括能源）可持续管理”（ENRTP）建立非欧能源伙伴关系下的政治对话；通过设定环境标准促进能源部门的转型，并推广非洲乡村电气化。（26）

      政治手段包括制定欧洲睦邻政策（ENP）行动计划，实施欧盟能源倡议伙伴对话（EUEI PDF），签署谅解备忘录。欧盟经济上利用关税手段，支持非洲国家改善能源投资环境，通过与非洲国家签订自由贸易协定（FTA）、非特惠协定（Non-preferential Agreement）、欧洲经济区协定（EEA）、双边科技合作协定（TA）等方式扩大双方能源领域合作。双边法律制度包括签订伙伴合作协议（PCA）及其相关协定、框架协议；多边法律机制包括扩大《能源宪章条约》签署范围，借助世界贸易组织（WTO）、不扩散条约等框架，推动欧盟对非能源的可持续开发。在次区域合作中，欧盟委员会支持马格里布国家实现电力市场一体化，同时为撒哈拉以南非洲地区提供能源服务。

      欧盟对非洲能源开发除了落实在合作文本中，还有具体的实施框架。“非洲—欧盟能源伙伴关系”（AEEP）是欧盟从非洲获取能源的重要合作框架，欧盟试图利用该框架与非洲合力应对复杂多变的地缘政治、经济以及环境因素。为支持非洲能源开发，欧盟委员会建立了一系列对话合作机制，包括联合专家小组会议、公民社会团体和私人团体参与的高层非欧能源会议论坛。（27）这一系列机制为双方逐步形成共同的观念与行动提供了准备。

      非洲，特别是北非地区的能源需求增长仅次于印度和中国，需求遍及汽油、天然气和电力，一些产油地区开始进口煤炭甚至核电，以满足国内日益增长的能源需求。（28）欧盟倡导的对非能源可持续开发，契合了非洲自身求发展产生的能源的需求。这种能源开发理念得到了非洲政府机构精英的认同，包括非洲联盟（AU）在内的非洲地区一体化组织积极与欧盟协商，合作开发非洲能源。2008年9月8日召开的第一届“欧盟—非盟委员会关于能源的高层对话”，强调需要实施能源优先的路线图，双方同意致力于实现能源市场标准化和一体化。（29）此外，非盟委员会积极与欧盟委员会合作，加快非洲发电厂建设项目，吸引欧盟对非洲进行能源设施建设。欧盟与非盟委员以及欧盟与非洲部长们召开了议题广泛的能源高层会议，促进了相当多的“非洲—欧盟可再生能源合作项目”进入实施准备阶段。（30）

      在非洲能源开发进程中，欧盟并非单一声音。传统宗主国，如法国、英国对非洲仍有外交特权，它们通过“法语圈国际组织”（International Organization of La Francophonie），“法国—非洲首脑会议”（France-Africa Summits）以及英联邦框架（Commonwealth frameworks）等，强化对非洲能源开发的发言权，（31）针对这一情况，欧盟进行了一系列改革。首先，通过强化与非洲的制度合作，凸显欧盟在非洲的存在感。2010年召开的“非洲—欧盟首脑会议”聚焦于“欧盟与非洲战略伙伴关系联合战略文件”（JAES），试图利用JAES机制克服对非制度框架碎片化。其次，通过赋予非洲联盟中心地位以及强调彼此平等伙伴关系，加强双方在非洲大陆的能源开发与协作。最后，简化官僚机构，赋权欧盟驻非盟特别代表，以便欧盟在各层面保持对非政策的连贯性。这一系列改革有助于欧盟将可持续能源开发作为一项规范贯彻到对非洲能源开发过程中。借助非洲本地组织实施可持续能源开发，既可以保证欧盟能源获得渠道的安全，也可以照顾到非洲本土对能源的需求。

      三、中国的能源安全观与对非能源开发：以基建换资源

      新中国成立至今，中国经历了三代能源安全观，从强调国家中心、能源供应安全的第一代现实主义能源安全观，逐步发展到侧重强调能源安全服务国内经济可持续发展的第二代可持续能源安全观，第三代能源安全观强调能源的可持续发展，突出国际能源安全合作，是国家总体安全战略的重要一环。

      第一代能源安全观吸取了20世纪70年代“石油危机”的教训，认为资源短缺相当于安全威胁，强调能源供应安全，倾向利用政治手段保证能源安全。（32）这主要是由于20世纪70年代后期中国开始实施改革开放政策，获取石油资源是保证经济可持续增长的动力。

      第二代能源安全观强调以社会为中心，建设资源节约、环境友好型社会，保证能源可持续供给。克里斯蒂安·康斯坦丁（Christian Constantin）认为，中国领导人提出的“环境友好”以及强调能源和资源可持续利用的“科学发展观”，代表了中国领导人的新一代能源安全观。（33）2002年11月14日修订通过后的《中国共产党章程》中明确提出了可持续发展战略：“中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心……实施科教兴国战略和可持续发展战略……努力把经济建设搞上去。”2007年在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中明确界定了什么是“科学发展观”，提出了“全面协调可持续发展”的概念，强调运用“统筹”的方式，实现资源可持续利用。第二代能源安全观仍然立足国内，而真正具有国际视野的第三代中国能源安全观则诞生于2006年。

      第三代能源安全观是在第二代能源安全观基础上发展起来的，将“可持续”这一原本作为国内经济发展的指导方针用于指导国际能源合作。在2006年举行的八国集团同发展中国家领导人对话会上，时任中国国家主席胡锦涛提出了新一代能源安全观。（34）2014年5月，中国国家主席习近平在亚信峰会上阐述新亚洲安全观时，突出强调能源资源安全的重要性，明确将“可持续”概念推广到构建亚洲传统安全与非传统安全合作架构中。（35）第三代能源安全观的主要内容为：互利合作、多元发展、协同保障。具体而言，应着重在加强能源开发利用的互利合作、形成先进能源技术的研发推广体系以及维护能源安全稳定的良好政治环境三个方面；应该携手努力，共同维护产油地区的稳定，确保国际能源通道安全；应通过对话和协商解决分歧和矛盾，而不应该把能源问题政治化。中国领导人进一步指出了中国能源战略的基本内容：对内，坚持节约优先，立足国内，多元发展，保护环境，加强国际互利合作，努力构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系；对外，中国将在平等互惠、互利双赢的原则下加强同各能源生产国和消费国的合作，共同维护全球能源安全。通过可持续解决发展问题，通过发展解决传统安全、非传统安全问题，是中国政府倡导的能源安全观的基本逻辑。

      2013年，中国天然气表观消费量1676亿立方米，同比增长13.9%，成为世界第三大天然气消费国，天然气占一次能源消费的比重同比上升0.5个百分点。（36）管输天然气（PNG）和液化天然气（LNG）进口量达到530亿立方米，天然气对外依存度达到31.6%。（37）非洲是中国实施能源安全战略的重要依托。目前非洲已成为中国的仅次于中东地区的第二大原油来源地，非洲石油对中国能源安全具有重要的战略意义，特别是在能源供应来源多样化、减少依赖中东石油供给风险方面。据中国海关总署的统计数据，2011-2012年，中国在非洲最大的石油进口国为安哥拉，分别约占总进口的12.3%和14.6%。（38）据普氏能源资讯统计，2013年来自非洲的原油基本稳定在6424万吨，安哥拉仍然是中国在非洲最大的原油进口国。（39）目前非洲石油出口的主要流向国家和地区仍然是西方，欧洲和美国占非洲石油出口总量的73%，而中国仅吸收了非洲石油出口总量的不到11%，中非能源投资与贸易仍有进一步发展的战略空间。（40）

      非洲是中国企业积极实施“走出去”战略的重点地区。以中国石油天然气集团公司（简称“中石油”）和中国海洋石油总公司（简称“中海油”）为例，从2009年开始实施“走出去”战略，中石油和中海油等国有企业已经花费920亿美元购买石油和燃气资源。（41）2010年，中石油分别与苏丹、阿尔及利亚、尼日尔、乍得、尼日利亚、突尼斯、赤道几内亚和利比亚等国家合作开展油气投资业务。截至2013年年底，正在执行的对外合作勘探开发合同共计37个，其中，原油合同16个、常规天然气合同10个、煤层气合同10个、页岩气合同1个。2013年，合作项目生产原油395万吨、天然气54.3亿立方米，油气当量产量827.9万吨，同比增长10.8%。（42）2013年海外全年油气作业当量产量达到1.23亿吨，权益当量产量达到5920万吨。全年实现国际贸易量3.5亿吨，同比增长15.6%。（43）

      中海油的非洲在产和开发项目涉及尼日利亚、乌干达等国家，海外勘探项目涉及赤道几内亚、刚果（布）、阿尔及利亚、加蓬等国家和地区。截至2013年，中海油在非洲17个国家开展业务，并成为第一个获准在乌干达开展油气田开发生产作业的石油公司，初步构建了海外资产运营体系，采取资产并购、风险勘探、资源引进等多种途径开拓海外业务，获取海外资源。（44）截至2013年年底，公司海外资产占汇总资产的40%；业务遍及20多个国家与地区，主要勘探区净面积6.9万平方公里；海外生产原油2746万吨，天然气89亿立方米。（45）中海油的国际化显示出中国政府积极谋求在美国及其盟国主导的世界石油市场上占有一席之地。需要指出的是，预计今后20年，中国海外石油开采能力仍不足以满足国内需求。（46）一方面，中国企业获得的海外石油开采权并不能直接服务于国内能源需求，考虑到运输成本，更多的是在国际能源市场销售，或者通过交换的方式，保证中国可以获得石油；另一方面，这些国有石油公司的运营实际上高度自主，并不依靠中国政府。（47）石油公司谋取商业利益的自主权与中国政府能源战略布局之间，存在一定矛盾。如何协调这种利益冲突，最大限度地保证中国能源获取安全，有必要成为重要的研究课题。

      中国政府强调能源供应安全，在其指导下，中国走出了一条具有中国特色的对非能源开发路径，即以基础设施建设换能源。对非援助与基础建设挂钩，基础建设与能源挂钩，这种对非能源合作方式是结合中国自身经验、针对非洲目前面临的结构转型需求发展出来的不同于欧盟的一条能源合作路径。

      中国有着丰富的基础设施建设经验，大力投资国内基础设施建设一直是中国政府的发展战略重点，也是中国经济高速增长的重要保证。中国积累了大量的基础设施建设经验，成就了一大批拥有先进基建技术和理念的大型企业。

      基础设施是制约非洲经济可持续发展的瓶颈。落后的电、水、运输和其他基础设施服务以及许多产油国并不完善的运输、通信和能源设施，破坏了投资者对非洲能源进行投资的信心。以乍得为例，该国版图约为130万平方公里，仅有300公里铺砌的道路。非洲机场条件也很落后，仅有1/4的非洲国家铺设机场跑道，几乎没有直接的国际航班。据非洲开发银行（ADB）的数据，过去十年，非洲经济年度增长率为4.8%，如果非洲大陆的基础设施建设达到毛里求斯2.2%的年度增长率，非洲年平均国内生产总值增长率将达到7%，恰好是非洲减贫所需的增长率。（48）

      非洲落后的基础设施条件为中国实施“基础设施建设换能源”打开了方便之门。“截至2012年，非洲已连续四年成为中国第二大海外工程承包市场。2012年，中国企业在非洲完成承包工程营业额408.3亿美元，比2009年增长了45%，占中国对外承包工程完成营业总额的35.02%。中国援助非洲把资源优势转化为经济发展优势，也取得不俗的成绩。中国企业帮助非洲国家建立和发展上下游一体化的产业链，并积极参与项目所在地的公共福利设施建设。在刚果（金），中国企业在开发铜钴矿的同时，建设了包括公路、医院在内的多个公共项目。在南非，进行矿产开发和加工的中国公司设立捐赠基金，赞助矿区医疗、减贫和教育事业，为其建成先进的水处理设施。”（49）这是一种双赢且见效快的能源开发方式。一方面，中国通过对非洲基础设施建设，获得了海外能源供应，避免了中东能源供应中断对中国能源安全的威胁；另一方面，非洲通过“资源换基建”的合作，道路交通设施日益改善。（50）中国是非洲基础设施建设的重要推动力量，中国在非洲基础设施方面的贡献远超过西方国家。根据南非标准银行（Standard Bank）的一份报告，非洲基础设施的升级和维护费用为每年1000亿美元左右，中国已经成为非洲相当重要的合作伙伴，自2007年以来，非洲2/3左右的新基础设施建设资金来自中国。（51）

      目前阶段，以“基础设施建设换资源”的对非能源开发方式，尚有较强的生命力。非洲面临一系列的发展问题，同时也面临着结构转型的机遇。《非洲经济展望2013》报告认为，可以通过强有力的自然资源部门，推动国内结构升级，增加就业，实现经济可持续发展。（52）而结构转型的关键部分，例如基础设施建设、教育和技能培训、较为完善的监管制度、收支平衡的经济体系、一体化的国内市场等，可以从中国经济发展模式中汲取经验。中国经济实现了连续三十多年的高速增长，通过对基础设施投资实现经济结构转型，扩大了就业。此外，中国在扶贫减贫以及统筹社会发展方面，拥有丰富的经验。考虑到中国在非洲影响力的加大，中国发展模式成为非洲诸多国家学习的样板。中国“以基建换资源”的对非开发方式，切实结合了非洲经济发展和结构转型迫切需要的现实，为中非在能源领域的可持续合作奠定了良好的基础。

      投资非洲基础设施建设，帮助非洲实现经济发展和结构改革，也逐渐成为包括欧盟在内的西方国家的共识。2007年召开的“欧盟—非洲首脑会议”上，欧盟明确将基础设施建设作为欧非合作的重点之一，拟投资56亿欧元支持“欧非基础设施合作协议”，通过“欧盟—非洲基础设施伙伴关系”及其信托基金，注资并参与非洲基础设施项目建设。对日本来说，基础设施项目是“非洲发展东京国际会议”新的重要议题，是“非洲发展新伙伴计划”的优先领域。西方国家开始积极探索与中国在这方面的合作空间。2000年2月2日，世界银行行长罗伯特·佐利克（Robert Bruce Zoellick）在非盟峰会上表示，世界银行正与中国联合资助一些项目，以发展非洲的制造业。为了寻找共同投资的机会，佐利克改变了世行以前对中国大规模“矿产换基础设施”协议的批评态度，称世界银行可能会参与中国在非洲的基础设施项目。这种转变，表示西方国家开始对既往过多批判“中国在非洲”角色进行自我反思的新趋势。（53）

      “基建换能源”的对非能源开发方式存在一定缺陷。一旦维持和运作基建项目的能力和资源出现短缺，这种方式将难以为继。从本质看，基再出建设换资源是一种通过“以物易物”的方式获取能源的现实主义的能源观，（54）过多地带有政府主导的色彩，相对缺少精神内涵；长远看来，中国以“基础设施建设换资源”的对非能源开发方式最终将被另一种方式取代，这种新的开发方式应该更加强调市场的作用，弱化实用主义色彩，更强调对非洲民众政治上和心理上的影响。

      四、欧盟与中国在非洲可持续能源开发中的合作前景

      从能源需求来说，中欧双方能源消费总量约占全球的1/3，双方石油消费量合计约占全球的1/4，双方在保证能源消费的可持续方面存在共同利益，也面临共同的挑战。欧盟委员会主席巴罗佐（Barroso）在第一届“中国—欧盟高级别能源会议”上指出，欧盟期待中国作为一个伙伴国，在欧盟国际能源政策和能源市场中发挥更大作用。（55）

      从能源开发观念看，中国和欧盟两者都强调对非能源的可持续开发，但是实施的社会效果有所差异。“可持续”概念并不是欧盟的独创，但是相对于中国的“基建换能源”方式，欧盟倡导的对非“规范引导”方式更有生命力。欧盟将可持续开发与非洲民众可持续获得能源的福利联系起来，并在欧盟对非官方发展援助框架中予以确认，这种推广方式突出了福利性质，凸显了欧盟规范倡导的能力，这与欧洲强调道义和价值观的软性力量有关。中国的“可持续开发”更多强调基础设施建设对非洲可持续发展的影响，这与中国改革开放实践有关。相对于西方，中国对非洲基础设施建设的贡献要大得多，但由于中国不太重视对外舆论以及工程形象建设，往往被批评为“缺少精神内涵”或“功利主义太浓”。（56）对非洲来说，中欧两种不同的对非能源合作方式客观上形成了优势互补的局面。经济合作与发展组织（OECD）在一份报告中指出：“非洲与新兴合作伙伴的商业联系和传统合作关系经常可以形成互补”，“后者主要通过官方发展援助的形式扶助非洲的减贫、卫生、教育和治理。而中国等新兴合作伙伴则更关注消除基础设施瓶颈”。（57）

      中欧双方领导人已经认识到加强双方能源合作的重要性，并且建立起了多渠道的对话合作机制。2005年“欧盟—中国峰会”建立了中欧双边能源合作机制。2012年2月14日实施的“中欧能源高级别能源会议”机制，是中欧能源安全合作的重要框架。中欧双方围绕能源发展战略与规划、能源保障与安全两个主题，确立了包括能源基础设施建设、能源投资与贸易、能源地缘政治在内的11个合作领域。随着2013年《中欧合作2020战略规划》的签订，中欧为今后十年加强全面战略伙伴关系确定了清晰的框架。

      随着非洲战略地位的提高，中欧双方加强了对非事务的协商。欧盟与中国在非洲事务上的合作始于2006年9月在赫尔辛基召开的第九届“欧盟—中国首脑峰会”，双方就非洲和平、稳定和可持续发展等方面加强合作，并同意建立针对非洲的对话机制。2006年10月，欧盟委员会制定了“欧盟—中国：亲密的伙伴，增长中的责任”战略，进一步明确在能源安全方面的合作事项，加强对非洲能源安全的信息交流，呼吁建立中欧关于非洲可持续发展的对话机制。2008年10月，欧盟委员会发布一个题为《欧非中：走向三边对话与合作》的倡议性文件，试图从战略上把发展对非关系和发展对华关系紧密联系起来。

      中欧双方都强调实现规则治理是实现可持续能源安全的重要手段。欧盟对外能源安全政策的总体目标是创建一个稳定的监管和市场框架，针对中国这个新兴的能源消费大国，欧盟强调通过签署针对能源议题的双边或多边贸易与投资协定，加强对中国能源开发消费的引导。此外，欧盟试图建立一个开放的非歧视性的国际能源市场，并为此发起包括《能源宪章条约》（the Energy Charter Treaty）在内的一系列法律文件，希望能将条约扩展到中国。（58）中国则希望借助二十国集团（G20）平台构建能源市场的多边协调机制，制定一个公正、合理、有约束力的国际规则体系。在总体目标上，双方存在合作的空间。

      中欧对非洲开发重点有重叠的地方，这为双方开展实质性的合作提供了基础。中国对非洲合作重点放在农村与农业发展、基础设施建设、通信技术、医疗卫生等领域；欧盟亦正积极推动建立欧非网络与基础设施伙伴关系，拟投资56亿欧元支持“欧非基础设施合作协议”，推动欧非大陆间的一体化进程。“双方在非洲有近似的关注重点，有着进行合作的潜能。中欧可以在非洲发现更多的共同利益和合作领域，如经贸、维和以及能源等，并进而尽早开展实质性合作”。（59）

      中国和欧盟对“可持续”的不同理解，致使两者走上了不同的对非能源开发路径。欧盟将可持续能源开发与非洲本土民众的能源可获得联系起来，并通过官方发展援助框架实施能源开发，使得欧盟的“可持续开发”规范具备相当强的生命力；中国则结合改革开放的发展经验，强调完善基础设施建设是保证非洲经济可持续发展的重要前提，走出了“基础设施建设换能源”的合作模式。

      非可再生能源的有限性可能引发人类社会的不可持续发展，维护能源安全符合中欧双方的共同利益。尽管中欧在对非能源合作中有着不同的利益诉求和政策目标，开发路径也不同，但是借重非洲发展对基础设施建设的需求，扩大合作已经成为中欧非三方的共识。

      相对于欧盟强调“人本”的对非能源开发模式，中国对非能源开发模式尚处在“以物易物”的基础层次，更多的是满足开拓非洲市场的需求，存在短视和缺少规划等问题。尽管短期内符合非洲经济转型对基础设施建设的迫切需要，但因缺少顶层设计和精神内涵，难以长久。作为一个崛起的新兴大国，中国势必会在国际舞台上有更大作为，也将承担更多责任，这对中国而言是一个新课题。欧洲国家在非洲已经经营了上百年，为长远计，中国应借鉴欧盟对非能源开发模式的长处，不断创新能源开发理念，努力创建在价值观和社会心理层面上更具影响力的能源开发模式。在开发非洲能源进程中，在通过能源合作促进非洲经济发展、加强非洲国家能力建设、提升非洲民众福祉等方面，中国和欧盟都扮演着积极而重要的角色。因此，中欧应摒弃零和思维，加强沟通、协调与对话，通过合作优化能源安全，共同实现非洲治理。

      ①Meghan L.O'Sullivan,"The Entanglement of Energy,Grand Strategy,and International Security," in Andreas Goldthau,ed.,The Handbook of Global Energy Policy,London:John Wiley & Sons Ltd.,p.40.

      ②Meghan L.O'Sullivan,"The Entanglement of Energy,Grand Strategy,and International Security," in Andreas Goldthau,ed.,The Handbook of Global Energy Policy,London:John Wiley & Sons Ltd.,pp.30-31.

      ③Daniel Yergin,"Ensuring Energy Security," Foreign Affairs,Vol.85,No.2（March/April 2006）,pp.70-71.

      ④Meghan L.O'Sullivan,"The Entanglement of Energy,Grand Strategy,and International Security," in Andreas Goldthau ed.,The Handbook of Global Energy Policy,London:John Wiley & Sons Ltd.,p.31.

      ⑤UNDP,"World Energy Assessment:Overview 2004 Update," 2004,p.42,http://www.undp.org/content/dam/aplaws/publication/en/publications/environment-energy/www-ee-library/sustainable-energy/world-energy-assessment-overview-2004-update/World%20Energy%20Assessment%20Overview-2004%20Update.pdf.

      ⑥IEA,"World Energy Outlook,2008," Executive Summary,Paris,France,2008,p.3,http://www.worldenergyoutlook.org/media/weowebsite/2008-1994/weo2008.pdf.

      ⑦IEA,"World Energy Outlook,2009," Executive Summary,Paris,France,2009,pp.3-6,http://www.worldenergyoutlook.org/media/weowebsite/2009/WEO2009.pdf.

      ⑧Iana Dreyer and Gerald Stang,"What Energy Security for the EU," p.1,European Union Institute for Security Studies,http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/what-energysecurity-for-the-eu/.

      ⑨IEA,"World Energy Outlook,2011," Executive Summary,Paris,France,2011,p.45,http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/weo2011_web.pdf.

      ⑩IEA,"World Energy Outlook,2011," Executive Summary,Paris,France,2011,p.245,http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/weo2011_web.pdf.

      （11）Iana Dreyer and Gerald Stang,"What Energy Security for the EU," p.1,European Union Institute for Security Studies,http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/what-energysecurity-for-the-eu/.

      （12）BP Energy Outlook 2030:Europe Insights," http://www.bp.com/energyoutlook2030.

      （13）Richard Youngs,"What Role for Sub-Saharan Africa in Europe's Energy Policies?" Working Paper,EDC2020,No.5（November 2009）,p.5.

      （14）"Key Facts and Figures on the External Dimension of the EU Energy Policy," Commission Staff Working Paper Accompanying the Communication on Security of Energy Supply and International Cooperation,Brussels,SEC（2011）1022 final,September 2001,http://aei.pitt.edu/39620/1/SEC-（2011）_1022.pdf.

      （15）European Commission,"Energy 2020:A Strategy for Competitive,Sustainable and Secure Energy," COM（2010）639 final（November 10,2010）,p.23,http://ec.europa.eu/energy/publications/doc/2011_energy2020_en.pdf.

      （16）"The Energy Charter Treaty and Related Documents:A Legal Framework for International Energy Cooperation," Energy Charter Secretariat,September 2004,pp.13-143,http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/EN.pdf.

      （17）European Commission:"Energy 2020:A Strategy for Competitive,Sustainable and Secure Energy," COS（2010）639 final（November 10,2010）,p.19,http://ec.europa.eu/energy/publications/doc/2011_energy2020_en.pdf.

      （18）"Energy Roadmap 2050," European Commission,COM（2011）885/2,Brussels,XXX,p.10,http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/com_2011_8852_en.pdf.

      （19）"Energy Roadmap 2050," European Commission,COM（2011）885/2,Brussels,XXX,p.16,http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/com_2011_8852_en.pdf.

      （20）"Green Paper:A 2030 Framework for Climate and Energy Policies," European Commission,COM（2013）169 final,Brussels,March 27,2013,http://ec.europa.eu/energy/consultations/doc/com_2013_0169_green_paper_2030_en.pdf.

      （21）"Green Paper:A 2030 Framework for Climate and Energy Policies," European Commission,COM（2013）169 final,Brussels,March 27,2013,p.14,http://ec.europa.eu/energy/consulta tions/doc/com_2013_0169_green_paper_2030_en.pdf.

      （22）Antonio Tricarico and Elena Gerebizza,"Beyond Our Borders:A Critique of the External Dimension of the EU Energy Policy and Its Financing Mechanisms," CRBM-Mani Tese,2012,p.7,http://eurodad.org/files/pdf/520a34976f493.pdf.

      （23）Eurostat,"Africa-EU-Key Statistical Indicators," European Commission,Data from December 2013,http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Africa-EU_-_key_statistical_indicators.

      （24）European Commission,"Energy 2020:A Strategy for Competitive,Sustainable and Secure Energy," COM（2010）639 final,November 10,2010,p.22,http://ec.europa.eu/energy/publications/doc/2011_energy2020_en.pdf.

      （25）"Key Facts and Figures on the External Dimension of the EU Energy Policy," Commission Staff Working Paper Accompanying the Communication on Security of Energy Supply and International Cooperation,Brussels,SEC（2011）1022 final,September 2001,pp.13-25,http://aei.pitt.edu/39620/1/SEC_（2011）_1022.pdf.

      （26）"Early Deliverables for the Energy Partnership," http://europafrica.net/2007/02/24/early-deliverables-for-the-energypartnership/.

      （27）"The Joint Africa-EU Strategy:Energy," http://europafrica.org/jointstrategy/5_energy/.

      （28）"Betwixt Petro-Dollars and Subsidies:Surging Energy Consumption in the Middle East and North Africa（MENA）States," IEA Information Paper,International Energy Agency,October2008,p.5,http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/BETWIXT_PETRO.pdf.

      （29）European Commission,"African Union Commission and European Commission Launch an Ambitious Africa-EU Energy Partnership," MEMO/08/555,Brussels,8 September 2008,http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-08-555_en.htm.

      （30）"Key Facts and Figures on the External Dimension of the EU Energy Policy," Commission Staff Working Paper Accompanying the Communication on Security of Energy Supply and International Cooperation,Brussels,SEC（2011）1022 final,September 7,2001,pp.4-5,http://aei.pitt.edu/39620/1/SEC_（2011）_1022.pdf.

      （31）Cristina Barrios,"EU Cooperation with the African Union:Problems and Potential," FRIDE Policy Brief,No.51（July 2010）,p.2,http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/dpap/dv/5-eu_cooperation_with_the_au/5-eu_cooperation_with_the_auen.pdf.

      （32）参见Daniel Yergin,Dennis Eklof and Jefferson Edwards,"Fueling Asia's Recovery," Foreign Affairs,Vol.77,No.2（March/April 1998）,pp.34-50; Erica S.Downs,"The Chinese Energy Security Debate," China Quarterly,No.177（March 2004）,pp.21-41。

      （33）Christian Constantin,"China's Conception of Energy Security:Sources and International Impacts," Working Paper,No.43（March 2005）,pp.6-7.

      （34）《胡锦涛出席八国集团同发展中国家领导人对话会议并发表重要讲话》，2006年7月18日，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2006-07/18/content_4846539.htm。

      （35）习近平：《积极树立亚洲安全观共创安全合作新局面——在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上的讲话》，2014年5月21日，http://www.mfa.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zt_611380/dnzt_611382/ydyl_667839/zyxw_667918/t1158070.shtml。

      （36）所谓表观消费量（apparent consumption），是指当年产量加上净进口量，相对于实际消费量的数据，这种统计口径较易取得相关数据。

      （37）中国石油天然气集团公司：《2013年度报告》，第9页，http://www.cnpc.com.cn/cnpc/ndbg/201405/9d0df57d997c4aaeb0e35e081Ie4e0d0/files/033038473aa4c1baed90fbb2e38b3da.pdf。

      （38）Alvin Lin,Fuqiang Yang and Jason Portner,"Global Energy Policy:A View from China," in Andreas Goldthau,ed.,The Handbook of Global Energy Policy,London:John Wiley & Sons Ltd.,2013,p.395.

      （39）仝晓波、何英：《我国石油进口增速放缓，进口来源多样化降低供应风险》，载《中国能源报》，2014年1月27日，第14版。

      （40）吴磊、卢光盛：《关于中国—非洲能源关系发展问题的若干思考》，载《世界经济与政治》，2008年第9期，第53页。

      （41）Ian Cronshaw and Quentin Grafton,"Reflections on Energy Security in the Asia Pacific," Asia & the Pacific Policy Studies,Vol.1,No.1（January 2014）,p.137.

      （42）中国石油天然气集团公司：《2013年度报告》，第24页，http://www.cnpc.com.cn/cnpc/ndbg/201405/9d0df57d997c4aaeb0e35e0811e4e0d0/files/033038473aa4e1baed90fbb2e38b3da.pdf。

      （43）中国石油天然气集团公司：《2013年度报告》，第5页，http://www.cnpc.com.cn/cnpc/ndbg/201405/9d0df57d997c4aaeb0e35e0811e4e0d0/files/5033038473aa4c1baed90fbb2e38b3da.pdf。

      （44）中国海洋石油总公司：《2013年度报告》，第38页，http://www.cnooc.com.cn/data/upload/2013nianbs.pdf。

      （45）中国海洋石油总公司：《2013年度报告》，第38页，http://www.cnooc.com.cn/data/upload/2013nianbs.pdf。

      （46）ES Downs,"China's Quest for Energy Security," RAND Report,RAND Corporation,pp.53-54.

      （47）Ulie Jiang and Jonathan Sinto,"Overseas Investments by Chinese National Oil Companies:Assessing the Drivers and Impacts," International Energy Agency，France,No.3,February2011,http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/5kgglrwdrvvd.pdf?expires=1408015355&id=id&accname=guest&checksum=B4268C97ECA640B3DD8263805954775D.

      （48）John Endres,"Creaking Infrastructure," Africa in Fact:Bridge the Gaps,Issue 16（October 2013）,p.2,http://gga.org/publications/africa-in-fact-octobe-2013-infrastructurebridgethe-gaps.

      （49）新华社：《授权发布：中国与非洲的经贸合作（2013）》，2013年8月29日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-08/29/c_117140993_7.htm。

      （50）John Endres,"Creaking Infrastructure," Africa in Fact:Bridge the Gaps,Issue 16（October 2013）,p.2,http://gga.org/publications/africa-in-fact-october-2013-infrastructurebridge-the-gaps.

      （51）《标准银行：非洲新基础设施建设资金三分之二来自中国》，2011年7月22日，http://www.zgjrw.com/News/2011721/home/463570817200.shtml。

      （52）African Development Bank,"African Economic Outlook2013:Structural Transformation and Natural Resources," p.19,http://www.undp.org/content/dam/rba/docs/Reports/African%20Economic%20Outlook%202013%20En.pdf.

      （53）[美]沙伯力（Barry Sautman）、严海蓉：《“中国在非洲”的三重误读》，载《南风窗》，2010年第5期，第29页。

      （54）感谢匿名评审专家提出的建议。

      （55）Barroso,"Deepening EU China Cooperation on Energy:Working Together to Meet Global Challenges," EU-China High Level Meeting on Energy,Brussels,May 3,2012,European Commission-SPEECH/12/323,03/05/2012,Available Online at:europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-323_en.pdf.

      （56）感谢中国人民大学重阳金融研究院执行副院长王文博士的建议。

      （57）OECD：《聚焦中国：经验与挑战》，第123页，http://www.oecd.org/china/50025648.pdf。

      （58）"The Energy Charter Treaty and Related Documents:A Legal Framework for International Energy Cooperation," http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/EN.pdf.

      （59）关呈远：《中国与非洲和欧盟的战略伙伴：两者如何相容？——中国驻欧盟使团团长关呈远大使在“欧盟、非洲和中国：竞争伙伴”研讨会开幕式上的讲话》，http://www.chinamission.be/chn/sgxx/t335118.htm。

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