基于草原生态补偿政策的国家与牧民视角变异逻辑探寻，本文主要内容关键词为：牧民论文,视角论文,草原论文,逻辑论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F062.2 文献标识码：A 文章编号：1674-9227(2014)01-0099-09
生态补偿并非一种独立的经济机制，而是作为生态经济的“副产品”，是生态经济中的一项重要制度。学界在讨论生态补偿问题时，尤其在分析和解释其理论依据时，脱离不了生态经济，甚至难免会出现“主题游走”现象，以生态补偿为题，但内容往往却是针对生态经济而言的。我们认为，所谓生态补偿的经济解释，实际上应当或者说能够解释的是“生态补偿为什么会存在？”以及“应当如何补偿？”的问题，诸多理论依据和解释视角，都是围绕这两个核心问题展开的。因此，有必要围绕生态经济的外部性、生态恶化的原因以及生态补偿在地区混同于社会保障三个方面，解释生态补偿的存在原因，分析生态补偿的实质。
生态补偿是政策性和研究性极强的现实问题①，其中一些是生态补偿政策在实施中遇到的根本性问题，如生态问题的原因和责任的前提性判定、生态型生计的替代选择、外部性与内部化之间关系的处理等。当前，国家与牧民在生态补偿政策上视角差异的加大正是从上述问题中显露出来的，并在沟通不畅的情况下迅速积蓄。弥合这些差异和避免它们继续扩大，首先亟须对生态补偿政策实施中的问题进行梳理和分析，而不是继续简单强化政策的执行。
一、生态恶化的原因判断
在藏区实施生态补偿政策存在一个前提性的缺失，即缺少对生态问题的原因判断，生态补偿政策的大规模实施是继草畜双承包之后草原牧业的又一次大转型。只有将两次大转型联系起来，才能更为清楚地认识所有问题的脉络。停留在“过牧”现象上却没有探究“过牧”背后的原因。依据“过牧”的逻辑，生态补偿项目基本上都是将牧民与草原剥离作为主导思想，而简单剥离式的生态保护非但没能治本，还将生态问题随人口和产业的转移转嫁到了其他领域。对生态恶化原因缺乏判断的生态补偿措施产生了如下几方面问题：
(一)生态补偿的依据
生态补偿的依据是“谁受益谁付费”和“谁破坏谁付费”，对产生问题的原因认识不清必然导致责任不清，责任不清必定造成奖罚不清。牧民在原因不清的情况下无形中具有了矛盾的双重身份：他们在受到补偿的同时又简单地从草原被剥离，并为生态项目的实施付出各种(包括经济、社会、文化)代价。这样的生态补偿政策一方面对牧民实行奖励性补偿，另一方面又把牧民作为管理对象来安排和监管。实际上，牧民处于既是生态补偿的受偿方，又是草原生态恶化的责任方的矛盾位置上，牧民拿到补偿的同时又强烈地感到自己成了草原的破坏者，这同他们千百年来与自然和睦相处的生计传统无法对号，不能自圆其说。受益者与责任者的身份不清楚，是目前草原生态补偿政策实施中的突出问题，牧民的矛盾身份使他们陷入一边受到“奖励”一边失去自主性的困惑。
(二)原因不明导致补偿资金使用的无的放矢
例如，用以食草量为主要依据的载畜量控制办法解决“蹄灾”问题，就是典型的原因不清和没有针对性的做法。另外，我们在调查中看到，荒漠被划为生态公益林保护区域实行禁牧，用项目资金拉起几十、上百公里的围栏进行封育保护，甚至寸草不生的戈壁滩上都可见到生态公益林的禁牧围栏工程，这些本来就是超旱环境的地方被当作生态退化区来治理，其背后夹杂着部门的项目利益。消除生态补偿中混杂的部门利益，首先就需要对产生问题的原因做出清晰的判断。
(三)地区生态补偿政策
地区的生态补偿是通过政府财政转移支付来实现的，如果由政府通过自上而下的行政手段推行一个连原因都不甚清楚的补偿政策，风险必然成倍加大，尤其是遇到因政府自身政策和制度造成的问题时，天然的“盲区”和“医不自治”的缺陷便会显露出来，不免导致越是加大投入越是与问题的真正解决偏离，结果引发的问题越多。
(四)建立和启动科学的生态补偿机制
不追究原因的生态补偿，不会见到实效，也无法汲取教训。错误的复制现象在不断延续之中，例如，一再被重复的为了生态保护而简单搬迁的牧民，及安排他们集中起来在地区进行农业开发的做法，其实是早已被否定的草原破坏性开垦。查明原因和总结教训后的生态补偿或许成本要低、效益更大，然而在经济补偿的利益面前往往使人难以平下心来挖原因和找教训，生态补偿应当建立和启动对生态环境问题背后原因的查明机制，否则难免成为自欺欺人的生态补偿。
原因和责任是实施生态补偿政策需要做出准确判断的前提性问题，前提出现偏差或缺失，无论怎样精确的生态价值的经济换算，无论怎样充足的补偿资金都难以实现其初衷。对原因追问的缺失，是生态补偿体系自身的缺陷还是实施这一举措过程中的走偏，以及如何在制度上弥补这一缺失，这是就生态补偿实践提出的一个必须解决的问题。
二、生态补偿的关键是建立符合生态平衡的生计替代方式
在环境脆弱的地区越是大规模实施区域性生态补偿项目，如禁牧、退牧还草、生态公益林保护、移民，越是会遇到牧民生计替代选择的难题。而替代生计安排中最容易被忽视的一个问题就是生态合理性，以致在生态补偿的名义下制造出大量非生态型的替代转移，或者新的替代选择比补偿前的原有生计方式具有更大的生态破坏性。这种顾此失彼的现象发生在生态补偿的受偿区并不鲜见，是生态补偿政策在实施中遇到的一个与其目标相悖的现象，往往使生态补偿的负面结果大于正面结果。我们需要讨论，导致这样结果的原因何在？
(一)生态补偿被误用于增长最大化
生态环境脆弱的欠发达地区，始终被两个问题困扰：环境与贫困。治理环境与脱贫是压在地方政府和百姓身上的两座大山。两者相比，当地政府和百姓往往感到后一座大山更加沉重，推倒它的愿望也更加紧迫，因此，现实中会出现这样的局面：一方面，一旦得到环境治理的资金总会不由自主地与增长目标挂钩；另一方面，一旦得到增长机会(比如矿产投资)很容易一边拿着生态补偿一边牺牲环境推动增长，在禁牧区里出现大量开矿现象即是其例。在这样一个逻辑里，生态恶化现象有增无减，环境问题越治理越多，生态补偿金额也越来越大。然而环境持续恶化，以及牧民的贫困问题非但没有在增长中解决反而日趋严重。
我们在调查中了解到，青海湖周边的一些农业开发区就经历了这样的过程：上千户牧民在禁牧补偿政策的安排下，集中到新的农业开发区，从事灌溉农业，井灌区与牧区的地下水都属同一水源补给，而井灌开发区接纳的恰恰是牧区水位下降生态恶化而搬迁出来的牧民。但因农业耗水量比牧业耗水量大数百倍，井灌区的农业开发自然难以实现植被恢复的目标，甚至使得生态进一步恶化，同时井灌开发区随着人口集中和农业耗水加大出现地下水位的快速下降和水质变劣的现象，牧民的迁出地和迁入地都陷入了水危机和与之相伴的生态恶化中。替代生计安排对水资源制约的忽略显现出当地实行的生态补偿措施还是停留在忽视生态、追求增长的思维上，即解决问题时又回到了产生问题的老路上。
在上述过程中，另一个值得注意的现象是被迁至农业开发区的牧户的生产成本负担过大。生态补偿给他们带来的不是收益而是更大的生计负担，结果当地牧户纷纷离去，而越来越多的外来农民成为农业开发区土地的使用者。牧民离开自己的草场后又再度离开补偿给他们的农地，他们作为土地使用者的身份一再被置换，随着他们作为生态补偿的原初受偿者身份的淡出，生态移民的初衷也已经改变。
面对生态与贫困两难，在增长最大化的思维主导下，被选择的替代模式往往是追求更大利润的非生态友好的模式。例如，我们曾经讨论过，在荒漠地区获得同样经济收入的前提下，农田种植比放牧牛羊多耗水几百倍，牛羊在极端缺水的干旱地区有着效率极高的资源转化能力，却在禁牧政策中被高耗水的农田种植所取代，这在水资源稀缺地区不外乎“劣币驱良币”。一些决策者总是偏好快速增长模式，甚至跨越增长模式，而集约化和跨越式增长需要更多的资源支撑，尤其是在生态脆弱地区跨越不过去的是极为有限和脆弱的资源，同时跨越增长模式往往导致弱势群体的生计空间更小和更加弱势化。在生态脆弱区追求高增长之时，往往就是生态补偿政策陷入与其目标相悖之时。其实从人民公社时期以来，自养型的游动放牧就一直处于被迫求牲畜头数增长和定牧集约化生产方式所取代的过程中，这也是草原生态逐渐恶化的过程，如今若再次将生态补偿的机会变为以增长为目标的经济发展机会，则会进一步损害草原极为脆弱的环境，离生态补偿想要达到的目标越来越远。
(二)与社会保障混淆产生负效应
生态补偿应该用于可持续生计还是社会保障？这或许是一个难以一概而论的问题，本文仅根据草原生态补偿的实际案例就这一问题进行探讨。我们在调查中了解到，有的地区将草原生态补偿项目资金与牧民的养老保险挂钩，通过这种方式使当地牧民在参加社保方面取得长足进步，比国家提出的实现农民养老保险提前了五六年，政府层面此政策的积极性与牧民的整体生活水平呈现截然相反的情形。究其原因，我们发现：
首先，生态补偿与社会保障挂钩会导致对生态目标的偏离。
建立和完善欠发达地区的社会保障体系是社会公平发展的需要。社会保障与生态环境保护并非无关，社会保障条件差可能增加对生态的压力，但是不可简单反推为社会保障的改善会自然缓解生态压力。在黄河上游水库移民的案例中可以看到，禁牧后牧民每月可以领取500-600元养老金，比非禁牧区100-120元的养老金标准高出几倍。但是从拿到养老金的禁牧区牧民来看，500-600元还不够买只羊，更不足以支付禁牧后进入城市生活的开销。而年龄不足以拿到养老金的禁牧区牧民，他们也必须交纳养老保险，而且是从他们应得到的生态补偿金额中直接扣除，这样他们在禁牧后每月只能直接拿到250元左右的补贴，这点钱难以维持他们自己的生活，更是难以支撑他们的整个家庭，他们的生活来源更多地要靠再就业，而再就业正是牧民离开牧区后遇到的头等难题，因此牧民们的生活水平大大地下滑。禁牧地区的牧民在面临就业难的情况下，大批加入生态破坏型行业中，比如挖虫草、采金等自发的“新型产业”。他们在市场的链条中集中在采挖、清洗和加工这些最苦、最累、最脏的底层链环上。由此，我们可以看到生态补偿资金与社会保障挂钩是怎样导致生态问题加剧的：(1)生态补偿用到社会保障没能激励生态保护，反倒由于禁牧后缺少合理的替代生计，迫使牧民们加入到生态破坏型的产业中，以致有违他们保护生态的文化传统；(2)地方政府将生态补偿用于社会保障或可理解，因为在生态脆弱地区可持续的替代发展空间和地方政府的财政都十分有限，但是简单地把生态补偿用在社会保障，而不是增加可持续自立能力方面，只能促进消费能力的增加，转而造成生态压力；(3)在生态补偿资金不足的情况下(补偿永远难以完全满足)，若将其用于社会保障，就更加容易导致对自然资源的破坏性利用，牧民大规模加入挖虫草、挖奇石、采金等行列就是其例。
其次，将生态补偿用于社会保障，会出现受偿牧民之间责任与权利不公的问题。
生态补偿的依据是“谁受益谁付费”和“谁破坏谁付费”，但是当它与社会保障挂钩时便偏离了这一基本准则。我们在前面曾经讨论过，当对生态恶化原因缺乏清晰判断时，可能使生态补偿的这一准则在总体上发生变异。而当生态补偿用于社会保障时，这一准则在牧户层面同样被扭曲。这个看似社会保障分配不公的背后实质上是生态补偿政策的错位，它体现在以下几个方面：(1)基本社会保障本应是人人享有的同等权利，当它与生态补偿项目挂钩必然会使其因项目金额和期限的差别而伤及公平。(2)禁牧区往往是草原退化严重地区，但是禁牧区比非禁牧区的牧民可以得到更高的社保补偿，其中带有奖励不善的倾向，而不是激励可持续地合理利用资源，并在牧民中造成攀比福利而丧失创造可持续生计的内在活力。这样的补偿金额越高越会造成福利攀比而更加失去内动力。有学者建议在有效保护生态的前提下尽量减少生态补偿的金额，就是强调将生态补偿用于创造可持续生计的内生机制而不是直接分配，因为直接分配常常偏离生态补偿的目标，并产生牧民们所说的“奖懒不奖勤”的问题。增加农牧区人口的社会保障是十分必要的，但是不应与生态补偿相混淆。(3)生态补偿项目是有期限的，而社会保障应是长期的，一旦来自上级政府的生态补偿项目终止，当地政府将遇到如何持续提供社会保障的问题。同样，补偿金额越高项目终止后遇到的问题将越大。即使在项目实施期间，已经遇到社会平均工资水平提高而养老等社会保险需要随之提高的压力，生态补偿政策是覆盖不了这类问题的。而牧民的逻辑则一是生态补偿不该与他们本应当拥有的社会保障相混淆而伤及他们的正常生计；二是他们理解的生态补偿是内生性的而不是被养式的补偿。牧民的逻辑里面包含着一个重要的前提：他们所说的“职业”即生计，是他们传统的顺应自然和生态友好的游动放牧方式，生态补偿应当是对这种生计的鼓励和补偿。而他们后来的生计随着一系列政策的实施给生态带来极大的负面影响，原有的生态友好的生计方式不应混同于后来的非生态友好生计而被禁止。这一直是牧民与国家两个视角差异的关键所在，只不过始终未得到澄清，在实施生态补偿政策过程中再度显现出来。这也为我们提出了一个值得深思、也是我们接下来要讨论的问题：对生态补偿的外部视角问题。
三、解决外部性问题被混同于外部化视角主导
生态补偿的基本理论依据是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论。当这些理论用到草原禁牧等政策上时，出现了一个问题：过度外部化视角问题，即上述三个基本理论多是从外部看待草原而缺少草原内部的视角——即当地主体人群(牧民)的视角。由此在生态补偿的受偿方(牧民)与补偿方(国家)之间很容易形成一种内外视角差，尤其是当制度安排(如草场承包)本身已经产生了外部性，再加上外部投入和干预过于强势时，内部主体人群就会失去应有的自主权利和可持续内生能力而使生态问题更加难以解决。
(一)简单化的外部化视角带来纷繁复杂的结果
生态补偿仅仅是生态保护的手段之一，由于它所注重和擅长的以经济手段解决生态问题的方式，在追逐经济利益或经济拮据的环境中很容易被作为唯一的手段，尤其是当它与“一刀切”做法结盟时，更容易被无限放大和异化使用。它们不单使政策承受者倍感困惑，也使政策实施者深陷无措。简单化的政策与将所有具体细节都屏蔽掉了的单一化外部视角直接相关。②
(二)外部化视角的屏蔽作用
生态补偿政策在地区的实施与在其他地区一样带有外部化视角，如受到沙尘暴影响地区对沙尘源区的治理要求，将草原定位为生态屏障甚或碳汇区等③，都明显带有草原以外的视角。外部视角是草原对外部环境影响的客观反应，不可否定，即生态问题的外部化自然会产生外部视角④。而过度外部化视角则是问题的根源。本文在此对过度外部化视角与上述生态补偿在地区的实施过程中遇到的各种问题之间的关系试做如下分析。
第一，上述问题，有的是与生态补偿理论和政策直接相关，有的则超出生态补偿理论和政策的范畴，属于生态补偿配套政策的缺失或者社会环境条件不匹配等。
即使是与生态补偿直接相关的问题，也可分为两类：(1)生态补偿理论和政策本身需要完善的问题；(2)生态补偿政策在实施中的偏差问题。单靠生态补偿不可能解决所有这些问题，但是所有问题都可能直接或间接地与生态补偿的实施相关。学者们可以从中抽出自己感兴趣的某一问题去做理论研究，但实际上问题却永远是混合在一起出现在牧民面前。从何种范畴来讨论生态补偿问题本身就涉及外部视角与内部视角的差别。而我们看到实际情况需要将两种视角相结合，特别需要将缺失的内部视角进行补缺。而哪些内部视角需要补充到生态补偿的范畴中来，哪些需要纳入其他政策作为必要的配合条件，都需要进一步明确。事实表明，决策者和研究者如不能看到外部性延伸为外部化视角时就会出现取代内部化，而违背将外部性转化为内部化的原则，体现在生态补偿政策的实施上就难免陷入上述诸多内部问题的泥淖。
第二，生态补偿政策在地区的实施缺少对草原生态退化的制度原因追究，这是产生后面许多问题的根源。
这一点与过度外部化视角直接有关。在草原退化的制度原因方面，持内部视角的牧民与持外部视角的决策者和研究者存在截然不同的判断，当存在分歧的时候，问题的主角缺失，而外部视角处于完全主导的地位，对原因判断存在明显不同看法的情况下，在没有进行识别、更没有识别程序的情况下，生态补偿措施仓促上马，这是生态补偿本身设计上的欠缺还是在实施起始时就出现的偏差，大概两方面都值得反思和完善。但无论如何，缺乏对原因进行追究本身就反映出外部化视角过于强势。
(三)生态补偿是使用经济手段解决生态问题
在藏区是国家从外部投入巨额资金以改善草原生态状况。当资金与外部视角结合时，外部视角得到更大强化，起着更强的主控作用，特别是在草原牧区。由此，生态补偿很容易成为地方政府用来解决无所不包的问题的手段，或者用来解决当地其他的优先和急需问题，这些问题虽然有些看似与生态不无关系，但其中哪些可用生态补偿去解决，哪些不可，未进行过评估，生态补偿被误用的几率很大。更有过之的是生态补偿资金被用于明显的非生态型发展与增长，致使生态补偿落入GDP的发展套路，补偿资金到了手而生态问题却没有得到解决或者反而更加恶化。背后的原因可归咎为：(1)照搬或追赶东部地区的资源耗费型的增长模式，这其实还是无视当地特点的外部视角，而这样的外部视角左右着一切，包括生态补偿资金的用途也不能幸免；(2)在经济落后地区，生态补偿作为经济手段极易被扩大化使用而不顾当地社会发展条件；(3)生态补偿往往是有一定期限的项目行为，且手段是以经济为主，这时项目与经济便顺畅地携起手来，出现了短期资金解决长期问题和用经济手段解决非经济问题的不对称，项目最终的落脚点不是生态而变成了经济，为了地方经济去争取生态项目，而且做着一期看着下一期，一期接续一期，生态不见好转，争取项目的理由总是存在，成了没完没了的项目链，形成了有学者所称的“项目经济”，其中地方政府和牧民的利益关系套链在一起，难以自拔，致使生态补偿项目在生态保护区变成了生态恶化的祸患之一。
(四)外部化视角带来非原生性问题
当经济支配一切的时候，以经济为主要手段的来自外部的生态补偿也就自然而然地有了从外部视角支配受偿地区一切的权力，作为当地主体人群的牧民便处在被支配和被安排的地位。项目规模和范围越大就越需要强化对项目的管理，而越是强化项目管理，牧民生计中的“被安排”就越多越细，产生的问题就愈加复杂，项目就愈加难以管理，这就形成了外部视角占绝对支配地位时的怪圈。其结果非但没有使生态问题得到根本好转却产生了大量社会问题。其中有两个基本问题应引起重视：(1)外部视角关注生态环境问题，却对补偿方与受偿方之间的文化差异了解甚少，为了生态目标而实施的大型工程常常给依存于社会文化传统的当地生产生活方式带来突变，这样的突变不要说异文化，就是同文化也难以承受，其中个人的苦楚、基层社区治理的失位和长期的后遗症都不是用经济可以补偿的，以这样的代价换取生态改善对受偿方是不公平的。忽视生态补偿使用经济手段的局限性，并把它全面扩至社会文化层面时就会陷入问题的泥淖；(2)以外部视角对受偿方取得支配一切的力量时，有意无意地肢解了底层社会的治理结构，最大程度地把牧户个体化，互惠相助的机制和道德约束失范，最为典型的误区是在外部生态视角下牧民的生计和资产(主要是草场)均被片面地作为纯公共品进行管理，而走到与草场承包政策相反的另一个极端，即从只看到草场的排他性极端走至只看到草场的非排他性极端，导致牧区的一切被作为公共品从外部来治理，牧民的自主性和自治能力丧失，对外部的依赖性增加。造成了受偿方在生活中的所有事情都处于被动态和等待状态，而补偿方要事无巨细地解决实际的具体问题，治理成本极高。
(五)外部性产生和生态补偿变异路线图
地区实施生态补偿项目过程中出现的问题涉及补偿方(发达地区)与受偿方(欠发达地区)、生态与社会文化、乃至环境与发展关系。从目前研究来看，我们可以得到一个初步的关于草原外部性是如何产生并在生态补偿过程中仍在加剧的轮廓性认识。
首先，生态补偿政策的全面实施是继草场承包后草原牧区的一次大转型，它是针对草原生态恶化，即外部性问题而发生的。
于是，内部化是何时何因转化为外部性的就成为一个需要追问而不可回避的重要问题。只要不回避就自然会发现草原的前一次大转型即草畜双承包制度的实施正是从内部化转向外部性的关键转折点：转折点之前(承包前)，当地社区内部公共治理结构尚存，许多问题(如生产成本和资源配置)可以内部消解，那时环境的外部性虽已出现但并不严重，如追求牲畜头数增长政策和定居所引起的草场局部退化；转折点之后(承包后)，随着对草场资源被切割和分户使用，社区内部公共治理体系解构，生产成本增加导致对草场的压力加大，草原呈现全面退化，环境外部性迅速增大，而同时对外部资源(草料等)依赖也开始加大，由此生产成本进一步攀升，牧民生计下降、贫困增加，草场环境压力随之再增，外部性进入不断扩大的过程。这一过程清楚地表明如今草原环境问题的外部性正是原有的内部治理结构解体的结果，而这恰是藏区草场承包与随后的草原生态治理两次重大转型之间的内在因果关系。
其次，目前生态补偿政策的实施又恰恰从一开始就回避了两次重大转型之间的内在因果关系——草原退化的真实过程和原因。
这种回避的做法使得外部性被简单地等同于外部视角，生态补偿成为以外部力量(国家)取代内部力量(牧民)来解决外部性问题的绝对主导手段，即过度外部化视角出现，表现在：(1)把从外部引进的非生态型增长模式作为草原内部的替代生计；(2)将生态补偿用于社会保障加大了对外部的依赖性和进一步解构基层互助性结构，使得以解决外部性问题为目标的生态补偿反而在加大外部性和进一步挤压、排斥内部化的可能空间，使原本维系于生态型生计的草原主体人群(牧民)进一步失去自主性和内部化消解问题的可能。
至此，我们可以简要地拟出草原外部性的产生和不断扩张的路线图：外部性本应通过内部化来解决，而现在却是一条反其道而行之的路线，即因外部性一再排斥内部化而自我放大——草原明显的外部性是因内部治理结构的解体而产生，之后生态政策的实施又因强势的外部化视角干预，再次挤压内部化的可能空间，同时增加外部依赖，非但没有解决反而进一步扩大了外部性，草原生态恶化总是得不到根治的原因即在于此，国家与牧民的视角(利益)差别及其来由也初见端倪。而使生态补偿走上这样一条路线的更深层的原因又是什么呢？有些学者提出，这是追求资本最大化路径的必然。确是如此吗？还是仅仅由于认识上的缺失以及政策有待完善所致？这仍需要走到实际和牧民之中调查和思考。
四、顺应与适度：游牧文明的未来价值
生态补偿机制实际上是通过购买的方式，强化了国家的作用，削弱了当地人的作用。我们知道，尽管理论上生态补偿机制是建立在谁受益谁付账的原则上，但是许多生态服务很难精确量化，也很难精确测量谁受益多少。建立供给者和消费者一对一的买卖关系是不可能的，现在更多的是通过中央财政转移支付的方式，对保护生态中利益受损的一方增加投入，通过税收方式对生态服务消费者进行征税。在这个过程中，国家占主导地位。补偿本来是为了弥补利益损失，但是现在的补偿多半目的都在于限制当地人的行为，比如放牧、狩猎等。从这个角度看，生态补偿并非是为当地居民提供了生态服务，从而获得相应收益的过程，而是限制当地居民行为的“被规划”过程。
我们要看到生态补偿政策背后的两大背景：第一，国家规划能力的提高；第二，国家与农牧民关系的变化。当生态补偿与国家规划自然的努力相结合以后，补偿就成为实现国家规划的手段。通过补偿机制来达到重新规划自然的目的，体现了国家与农牧民的关系从汲取到赎买的转变。我们知道，农牧民过去都是国家征税的对象，而随着城市化及加工和服务业的迅速发展，农牧业已经从贡献税收转变为补贴的对象。如果仅仅从国家财政收入角度看，农牧民不仅不能做贡献，而且需要财政的支持。国家的财政收入越来越依赖于工业和服务业。在这种背景下，所谓的保护环境就变成如何利用有限的资源，创造更大价值。因此，在消耗同样的自然资源的条件下，比如地下水，如果加工业能创造更高的价值，那么农牧业就要让位给加工业；如果采矿业可以创造更高的价值，那么就可以发展采矿业。我们看到西部地区水资源非常紧缺，但在这样的条件下，高尔夫球场不断出现，其根源也就在于此。
尽管生态补偿似乎是体现了平等，但其实质经常是不平等的。如果简单地利用生态补偿，而不考虑当地人的权利，就会导致两个结果的并存：第一是当地人失去了发展机会，生态服务被设计为服务外部社会，比如城市，比如中下游，当地人得到的只是简单的资金补偿；其次，当地人也失去了参与生态保护的机会。我们知道，当地人在长期生活中形成了许多与当地生态条件共存的生产和生活知识，当他们的行为被限制，转而接受外来的、由补偿所规定的行为时，其结果往往不是对环境的保护，而是对环境的破坏。
项目便于设计，特别是由外部专家来设计；便于管理，主要通过控制资金来控制项目实施；便于监督，因为在规定的时间内有规定的目标，主管部门很容易按图索骥，进行监测和评价。但是在面对复杂的环境与发展问题的时候，这种简单的项目就显得力不从心了。特别是在项目实施过程中，项目的活动目标经常代替了最根本的社会发展目标。比如培训是经常出现的项目活动，项目往往只关注培训了多少人，提供了多少课程，而培训是否促进了当地发展，就很少被关心了，也很难监测评估。
我们经常可以看到，项目往往是由资金推动的，因为几乎所有项目，特别是在西部地区的环境保护项目，都必然有资金投入，跑项目就成为跑资金的重要途径。伴随着资金的往往是一些简单化和不适合当地情况的项目活动。我们经常发现，许多有实际经验的地方干部，一方面在抱怨项目设计不符合当地实际情况，另外一方面又在不断地争取项目。项目的设计往往是从管理者的角度出发，便于管理和便于在短期内出现成果的，简单化和短期化几乎是所有项目的内在特征。当国家通过强有力的资金支持，在西部地区推进一些简单化的环境保护项目时，必然与当地丰富多样的生态环境和人文社会环境产生冲突。人们尽管可以完成很好的项目，但是这并不意味着可以真正实现保护环境的目的。
那么新的模式是什么呢？这是一个实践问题，我们很难简单地勾画出一个蓝图，但是如果我们以西部地区的草原牧区为例，那就是要寻找一种人与自然共生的发展之路。在很长的历史时期，牧民、牲畜和草原是共生的，这种共生关系是维护草原生态和社会发展的最关键因素。现在许多因素都已经改变了，不仅有牧民、草原和牲畜的关系，还有国家、牧民和市场的关系。在新的形势下，我们需要探索新的共生关系，而不是如同现在所做的，将牧民、国家和草原相互割裂开来。在这里，我们认为未来的希望可能在于多中心的治理模式形成、社会发展形成多元模式、多方利益共赢，而最重要的是，当地农牧民能作为主人参与到环境和社会治理中来。
(一)在生态补偿实践中，我们面临以市场主导还是以政府主导的途径选择，这在很大程度上受限于受偿主体的特点和性质。总体而言，目前我国生态补偿研究正处在起步阶段。
(二)探寻当前我们在地区的诸多政策所引发的悖论，本文发现这显然不是一个从愿望和这一愿望要解决的某个问题的角度去讨论的话题，而是一个面对复杂矛盾体的整体对应问题，解决地区问题需要摆脱简单的线性思维。走到牧民中去你会发现他们日常生活遇到的问题都不是互不相干的孤立问题，部门与学科的分割把他们的问题极大地简单化和平面化了，造成问题与解决问题方案的不对称。
(三)牧区的生产活动需要集体合作，认识藏区更需集体合作，包括传统与科学的合作、实践者与研究者的合作。但是，简单地将传统视为落后的价值判断在主导着今天一些地区的发展，并认为摆脱落后生产方式就要彻底否定游牧文明。我们需要客观深入地比较和观察，而不仅是概念性的讨论。
(四)市场与某些地区谁该适应谁？一些地区的单一畜牧经济决定了它对市场交换的依赖性更强。然而，在市场化进程中，在我国全面迈入市场经济的今天，草原的比较优势却被逐渐削弱。这种现象很值得探究：是因为市场经济在边远民族地区还处在非驴非马的状态远未成熟还是市场化过了头？或是跨越式转型的节奏不适于草原牧区？再或者由于价值取向相异，现行的市场规则根本就不是为草原牧区设计的？这些困惑都需要以事实为据逐一厘清。
①我们已经具备了建立生态补偿机制的政治意愿、实践基础和科学研究基础。我们应在吸收国际经验的基础上，探索适于藏区特点的生态补偿的途径。建立一种调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系、激励生态保护行为的政策，是生态补偿机制的含义和目标。因此，建立生态补偿机制既是有效保护生态环境的需要，也是建立和谐社会的重要措施，具有重要的战略地位。
②外部性是某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种外部影响又不能通过市场价格进行买卖。简言之，外部性就是在生产或消费中对他人产生额外的成本或效益，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价或得到好处。按照外部性影响效果不同，可分为负的外部性和正的外部性。负的外部性说明存在边际外部成本，私人成本大于社会成本；正的外部性说明存在边际外部收益，私人收益小于社会收益。社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定的补偿办法予以解决，即出现市场失灵，这就必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。按照本文对生态补偿含义的认识，对产生负外部性经济活动征税、费的问题，本不应在生态补偿的途径之标题下探讨。但考虑到生态经济外部性之正负两方面，以及政府生态补偿费资金池的蓄满，在此一并提及。需要说明的是：生态补偿费与生态补偿税应当区分。税和费都是政府取得财政收入的形式。税收是政府为了实现其职能的需要，凭借政治权力，按照一定的标准强制无偿地取得财政收入的一种形式，具有强制性、无偿性、固定性特征。对于生态公共产品、服务的成本之补偿，如前分析，不适合采用征税方式。即使为了治理某些市场主体经济活动对生态环境和人类社会造成的副外部性，政府也不宜直接征税，而应采用较为便利和灵活的收费方式。而且，所征费用并非要一一对应，如收甲的费与补乙的损相对，而是由国家统筹，将所收费归入财政，作为生态补偿的专用资金。当然，国家处于生态经济和可持续发展之虑而开征某种生态税种另当别论。如对使用矿物燃料的企业征收较高税收，用这部分收入来补贴不使用矿物燃料的企业。
③从本研究结论来看，“碳汇”放牧模式无论是从经济效益还是从生态效益来看均优于“碳源”放牧模式。但是，这有可能与牧民的生产和生活方式相违背，同时我们也不能保证这一饲养模式是否会得到牧民的采用，因为这里涉及到传统的文化习俗和宗教信仰这一“路径依赖”，牲畜对他们而言不仅仅是财富的象征，还是一种情感的寄托，不能简单地将其“物质化”。
④庇古认为，当社会边际成本收益与私人边际成本收益相背离时，不能靠在合约中规定补偿的办法予以解决。这时市场机制无法发挥作用，即出现市场失灵，必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益)，使外部性内部化。构建外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。中国采用的退耕还林制度、排污收费制度都是庇古税的表现形式。生态保护补偿机制就是对于生态保护中产生正外部性者或负外部性减少者给予补偿的一种机制。显然，其思想内涵源于庇古税。外部性理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是制定生态环境经济政策的重要理论依据。