论行政起诉条件，本文主要内容关键词为：条件论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十年前，第七届全国人民代表大会第二次会议通过的行政诉讼法，是中国走向依法治国之路的里程碑。行政诉讼法的实施，不仅使行政管理相对人的人格得到尊重、合法权益得到保护，而且对拥有强大权力的行政机关起到了维护和监督的作用。
“依法治国”已载入我国宪法。没有行政审判的国家，就不是一个真正的法治之国。但到今天，在我国相当多的地区，行政审判制仍处于萌芽期。有的法院没有独立的行政审判庭。有的法院虽设立了，也有其名、无其实，不办行政案件，主要精力用于办理民、经案件。是当真没有行政案件吗？从各种传媒所载，可知行政诉讼案件其实多得很。除某些人为因素外，造成“有案不受”现象的一个主要原因，是对行政起诉条件在理解上存在偏差。因此，有必要对行政起诉条件进行理论和法律上的分析研讨。
一、提起行政诉讼的主观条件——对行政行为的怀疑
没有行政诉讼制度的国家，行政权力便可能失去监督和控制，这个国家将会成为一个人治国家而非法治国家。公民权利也难以得到保障。
所谓行政诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院起诉，而由人民法院依法审理裁决的活动。简言之，行政诉讼就是在人民法院主持下，依审判程序解决因行政机关具体行政行为引起的行政争议活动。
因此，对行政管理相对人而言，行政诉讼具有双重性质，一是通过申请司法救济的途径保护自己的合法权益不受行政行为的侵害，二是通过提起行政诉讼，使人民法院对所诉行政行为进行司法审查，以达到监督行政机关依法行政之目的。此二目的可概括为：行政诉讼是行政管理相对人行使其自卫权与监督权的活动。
（一）行政诉讼的自卫性决定了行政起诉条件具有主观性
尽管理论上对于什么是行政法的理论基础，行政诉讼的目的是什么等存有争论，但在保护公民、法人或者其他组织的合法权益是行政诉讼的基本目的问题上，是没有争论的。
行政诉讼制度是近、现代国家一项十分重要的法律制度。近代的行政诉讼制度，是随着资产阶级革命在欧洲大陆的胜利，近代民主政治制度取代封建制度，掌握国家法制机器的庞大机关成为代议机关（即国会）的执行机关（即政府）而出现的。宪法制度的确立，使行政权力及其他国家权力与人民的关系固定化，产生了法治政府和有限政府的观念。设防学说成为处理行政机关与立法、司法机关关系的重要内容。随着商品经济的充分发展，垄断资本主义开始形成，国家直接干预经济活动和参与人民生活，行政权力空前扩张，行政机关与人民和社会的矛盾冲突激化到必须建立一个法律部门加以调整的程度，于是就形成了近代意义的行政诉讼制度。行政诉讼制度在我国的正式确立是随着社会主义法制的日益完善和对公民权利的不断重视而确立下来的。在旧中国的封建专制制度下，封建皇权成为集立法、司法、行政权为一体的权力集合体。在这种权力下，公民权利成为统治阶级的恩赐。民告官，即是以下犯上，是大逆不道，行政诉讼制度当然无从谈起。建国后，我国政治模式上深受前苏联的影响，使行政法成为名符其实的行政管理法。虽然1954年宪法有公民对违法失职的国家机关的控告权和要求赔偿权规定，但在当时的背景下，即使有个别公民对行政机关的行为发生争议，也或以人民内部矛盾化解了之，或干脆将其压下了事。直到1982年，新宪法颁布，民事诉讼法实施后，才正式确立了行政诉讼制度。“有救济才有权利”的说法，就行政案件而言开始在中国成为现实。1989年4 月全国人大通过的行政诉讼法则从根本上为我国行政诉讼制度奠定了基础，确立了我国的行政审判体系。由此可见，中外行政诉讼的制度都是随着对公民权利的日益重视、民主政治的逐步推行而确立的。保护行政管理相对人的合法权益是任何国家行政诉讼制度的基本目的。行政管理相对人有权利通过行政诉讼渠道解决行政争议。由于其在行政管理关系中的劣势地位，在确定起诉条件下，必须赋予其相当大的主观性，即只要对行政行为心存“怀疑”即可起诉。
行政权力是当今社会实践中最强大的权力。它不仅拥有国库，而且有军队、警察、监狱等暴力机器。由于涉及领域广泛，讲求效率，行政行为也最易产生专横和腐败。但是人们无时无刻不处于行政权力的管理之下。无论衣食住行，还是学习、经商、工作，都会受到来自各个部门行政权力的干预。干预的内容包括行政命令、行政处理、处罚、征收税费等。在这种行政管理关系中，独立的个人和强大的行政权力相比较，地位不可能是平等的。行政机关当然处于优越地位。它作出的决定都应当执行，即使在行政诉讼中也不停止。在如此纷繁和不平等的行政管理关系中，行政管理相对人可能会莫名其妙地受到行政机关的处理或处罚。当他向行政机关讨个说法时，有时会得不到满意的或者哪怕是耐心的答复。这时他便有可能选择行政诉讼这条司法救济途径。作为原告的行政管理相对人来说，由于是基于对行政行为合法或合理性的怀疑而起诉，让法院强令行政机关说个明白（即被告负举证责任），对行政行为作出确认、撤销或变更的判决，因此，在起诉时，原告方在许多情况下并不知道行政行为的法律依据和事实根据，也无胜诉的把握。甚至有时仅是为了讨个明白的说法而已，而不像民事诉讼那样，为了胜诉而打官司。这里的“怀疑”，反映在法律条文中就是“认为”行政行为非法。法律允许行政管理相对人因对行政行为的怀疑而起诉，因此，在提起行政诉讼的条件上必然有极大的主观性。
（二）行政诉讼的监督性也决定了行政起诉条件必须具有主观性
依当今行政法的主要理论倾向，对行政法的性质有主张控权论者，也有主张平衡论者，尽管分歧较大，但对通过行政诉讼监督或制约行政权力的观点基本上是一致的。
在整个法律体系中，没有哪个部门法像行政法那样与宪法联系紧密。根据我国宪法的规定，对行政机关的监督有一个庞大的监督体系。主要有：
1.国家权力机关对行政机关的监督。全国人大及其常委会有撤销国务院同宪法、法律相抵触的决议和命令的权力。国务院的组成人员要由全国人大及其常委会决定任命。国务院应向全国人大负责并报告工作等。
2.人民检察院对行政机关的法律监督。监督的方式主要表现为对行政诉讼裁决的抗诉权以及对国家行政机关工作人员渎职等犯罪行为的立案侦查权和公诉权。
3.人民法院对行政机关的监督。主要通过审理行政案件而形成对行政权的监督作用。
4.人民群众对行政机关的监督。根据我国宪法的规定，国家的一切权力属于人民。公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对他们的违法失职行为，有申诉、控告或者检举的权利。这是宪法赋予公民的一项基本权利——监督权。
行政审判是上述监督体系中的一个子系统。人民法院的监督和人民群众的监督是相辅相成的。监督权是宪法赋予公民的一项基本权利，应鼓励其自由行使。人民法院的监督作用不会自然发生。只有行政管理相对人提起行政诉讼，这种机制才会启动并发生作用。人民群众的监督特别是行政管理相对人的监督，依赖于行政审判。通过行政诉讼维护自己合法权益的活动，实质上也是人民群众和人民法院共同对行政机关进行监督的活动。
早在延安时期，毛泽东就把防止政府腐败的希望寄托在人民对政府的广泛监督上。在行政管理的领域日益扩大、行政权力日益膨胀、民权意识日益高涨的今天，必须允许和加强人民群众对行政机关的广泛监督，以防止其腐败。允许行政管理相对人相对自由地提出行政诉讼，无疑是一种有效的监督方式。允许公民有广泛的参政权和监督权，也就应当允许行政管理人比较自由地选择行政诉讼的方式行使监督权。从这方面讲，行政起诉条件当然应有较大的主观性。这个主观性就是行政管理相对人有权利在“怀疑”行政机关的行为非法或不当时提起行政诉讼，这时的起诉权和监督权是一种重叠的权利。既然是权利，特别是监督政府的基本权利，便不应受到太多的限制，应当具有相当大的主观性。
（三）我国行政诉讼法关于行政起诉主观条件的规定
我国行政诉讼法第2条规定：“公民、 法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第11条关于人民法院受理行政案件范围的规定中，共有8项内容， 其中有两项是规定行政管理相对人因“不服”具体行政行为提起的诉讼，有6 项是行政管理相对人“认为”具体行政行为不当而提起的行政诉讼。这里的“不服”和“认为”都是行政管理相对人的主观认识，都是法律对行政起诉主观条件的承认。在第41条起诉条件中，第1项规定也同样明确， 即“原告是认为具体行政行为侵害其合法权益的公民、法人或其他组织”。
由此可见，我国行政诉讼法对行政管理相对人提起行政诉讼的主观条件是肯定的。也就是公民可以较为自由地提起行政诉讼，以保护自己的合法权益，对行政机关进行监督。行政起诉的条件越宽，人民法院对行政行为进行司法审查的范围也就越广，也就越能对行政权进行有效的监督和制约，也就越能促进行政机关依法行政。
二、提起行政诉讼的客观条件——对主观条件的限制
不受监督和制约的行政权力会产生腐败。同样，不受限制的诉权也会产生滥用。承认行政起诉的主观条件，允许行政管理相对人因怀疑而起诉，这并不是说允许任何人随意对行政机关提起诉讼。这对行政机关同样也是不公平的。特别是在强调行政效率的今天，滥诉会使行政机关疲于奔命，会降低行政权威和行政决断的信心。尤其是在行政管理领域不断拓展、法律滞后现象不断出现的今天，司法权也不可能如影随形般地与行政权同步拓展。因此，对行政起诉规定一些客观性限制条件是十分必要的。在限制的程度上，要与本国法律体系的完善程度、民主政治、行政执法水平、司法水平及公民素质相适应。但是如果所附客观条件太多，主观条件将失去存在的价值和意义，法律对公民权利的保护力度会降低，公民对行政机关进行监督的渠道会堵塞，行政诉讼的作用将难以得到充分发挥。
（一）两种起诉条件之比较
在我国的三大诉讼体系中，行政诉讼与刑事诉讼有一定的相似性，如行政机关的举证责任与公诉机关的举证责任。但行政诉讼与民事诉讼在机制上有更多的相同之处。我国行政诉讼法典正式生效以前，行政案件的审理都是适用民事诉讼法。在行政诉讼法中，仍然可以看到许多和民事诉讼法相同的原则规定。但二者的区别是十分明显的。如案件的性质、诉讼当事人、当事人诉讼权利、举证责任等。容易被人忽视和混淆的是二者在起诉条件上的区别。
行政诉讼法对行政起诉条件作了如下规定：（1 ）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。（2 ）有明确的被告。（3）有具体的诉讼请求和事实、法律根据。（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。（5 ）原告在起诉时还必须遵照行政诉讼法有关起诉期限的规定，以及法律、法规有关是否应当先向行政机关申请复议的规定。
民事诉讼法对民事起诉条件作了如下规定：（1 ）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。（2）有明确的被告。（3）有具体的诉讼请求和事实、理由。（4 ）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。
从表面看，二者的起诉条件几乎没有太大的区别，只是将案件分为行政和民事两大类而已。但仔细分析，二者的区别十分明显，尤其在第一点原告资格客观条件的限制上，表现为如下两点：
1.原告与所诉案件的利害关系的程度不同。在民事起诉条件中，如果原告与本案没有直接利害关系，其起诉将不能受理或被驳回。但行政起诉条件中，原告与所诉案件的关系既可以是直接利害关系，也可以是间接利害关系。因为只要原告认为具体行政行为侵害其合法权益即可。至于具体行政行为是直接还是间接侵害其合法权益则在所不问。前者的利害关系是民事上的利益关系。后者的利害关系是行政管理关系。
2.在民事诉讼中原告所主张的权益必须是合法存在的，或依法可以得到的，否则他将承担败诉的后果。但在行政诉讼中，原告所认为受侵害的“合法权益”有时是不存在的或者虽然存在却不合法。原告对这种“合法权益”认识的错误，并不直接导致被告的胜诉。因为原告的诉求无理，并不意味着被告行为的合法。在行政裁决中，即使将原告的诉求批驳得体无完肤，也不能得出被告胜诉的结论。因为行政诉讼所要解决的是行政管理机关和行政管理相对人之间的行政争议，争议的焦点在于行政机关的具体行政行为是否合法、是否适当。这一点应由被告所举证据予以证明。行政诉讼的结果应当对行政行为的合法性、合理性做出评判，而不应将注意力集中在原告的诉求及理由上。
（二）对行政起诉客观条件的分析
1.对原告资格的限制。首先原告应当与行政机关存在行政管理关系，理由已如前述。其次是原告认为“自己”的合法权益受到了行政机关的侵害，而不得以自己的名义替别人打抱不平。当然，充当他人的诉讼代理人则另当别论。第三，原告所认为的“侵害”行为的性质，是合法的管理行为，还是行政侵权，要由行政机关予以证明，法院予以确认。第四，原告只能对具体行政行为提起诉讼，且可诉具体行政行为的范围由法律法规明文规定。可见，由于行政起诉主观条件的存在，对原告进行限制的客观条件实质上只有两条，即不得以自己名义代他人诉讼，在内容上不得超出法院的受案范围。
2.对事实和法律根据的界定。这是指原告在起诉时应予提供的行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的各种物证、书证和法律、法规的规定等。应当明确，虽然法律允许公民比较自由地行使监督权并对公民的合法权益提供最大限度的法律救济，但是也不允许任何人对行政机关以捏造的或臆想的所谓事实进行控告。这就是说，虽然在诉讼过程中行政机关处于被动地位并负举证责任，但在起诉时原告负有证明具体行政行为或事实行为存在的责任。如果不能证明这一点，他的起诉将不被受理或被驳回。
在民事诉讼中有起诉证据和胜诉证据的区别。这是因为其中有“谁主张、谁举证”原则。在行政诉讼中，只要原告在起诉时能够提供具体行政行为存在并与之有行政法上利害关系的存在的证据即可。在诉讼过程中，对实体上的问题可以不举任何证据，而完全由被告承担举证责任。因此，行政原告在起诉时所举证据既是起诉证据，也是胜诉证据。一旦启动行政诉讼程序，行政机关就必须向法院和原告说个明白。如不能举出有力的法律根据和事实根据，将承担败诉的后果。至此，监督行政机关依法行政的目的都已达到。