欧盟的民主与一个民族国家的主权伤痛，本文主要内容关键词为：主权论文,欧盟论文,伤痛论文,民主论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D93 [文献标识码]A [文章编号]1003-4307(2010)05-0133-09
译者的话：《里斯本条约》作为欧洲联盟的重要改革条约，历经八年艰辛的谈判及批准过程，终于于2009年12月1日生效了。其前身命运不济的《欧盟宪法条约》因在法国和荷兰遭遇“公投滑铁卢”而不幸夭折，为此，欧盟二十七个成员国中的二十六国在《里斯本条约》的批准方式上，均采用了议会批准。唯有爱尔兰由于其宪法的规定，必须采用全民公投方式批准。但《里斯本条约》在爱尔兰的公投之路并非一帆风顺，2008年6月12日遭否决，2009年10月2日始获通过。由于《里斯本条约》涉及欧洲的一体化进程，因而，其在爱尔兰的两轮公投备受世界瞩目。为了使得中文读者们对整个过程及其所涉及的主要相关问题有一些了解，译者选取了都柏林大学法学院专门研究欧盟法的学者加文·巴雷特的文章做了翻译。翻译他的文章，出于两个原因，一是事件本身颇具意义；一是作者对于事件的高度关注的热情打动了译者，他在爱尔兰的两轮公投前后，仅在当地的主要报纸上发表的文章就有十八篇，报纸上的文章尽管不那么全面、系统、专业性强，但它有很大的读者量，确实能影响当地投票者的立场。译者想透过这些文章的翻译，让更多的人了解到西方民主中的一些问题。
《里斯本条约》遭否决
2008年6月12日，爱尔兰对于《里斯本条约》的否决在欧盟内部制造了一场混乱。本周的新闻大量关注接下来会发生什么——即使只有时间会揭示出这个冒险故事将如何结束。从6月16日星期一外交部长迈克尔·马丁(Micheal Martin)参加的在卢森堡召开的欧盟一般事务部长理事会(the Council of the European Union)①上得知，还没有批准《里斯本条约》的少数几个国家也打算这样做，包括捷克共和国，在爱尔兰公投问题的认识上，其头号欧洲怀疑论者总统瓦茨拉夫·克劳斯(Vaclav Klaus)曾发表预见性言论欢呼《里斯本条约》“死亡”并被“埋葬”了。但是也有不同的声音，在星期四的欧盟理事会(the European Council)②上，捷克总理米雷克·托波拉内克(Mirek Topolanek)反复表达了他的期待看到批准过程完成的愿望(只要捷克最高法院就涉及挑战宪法的《里斯本条约》做出了决定)。不能保证，但事实是捷克担任了2009年初期的欧盟部长理事会和欧盟理事会的轮值主席(rotating presidency)将会有助于确保它不会和爱尔兰一样成为一个持异见者。
其他成员国继续批准《里斯本条约》的事实，意味着它没有遭受不幸的《欧盟宪法条约》的命运，尽管2005年在法国和荷兰的公投失败之后，其他成员国起初都承诺将继续批准《欧盟宪法条约》，但该条约还是由于包括爱尔兰和英国在内的成员国们的批准性打击而被置于死地。那种打击建立在一个明显的信条之上，即一个永远不会生效的《欧盟宪法条约》要赢得公投是不可能的。《里斯本条约》不同，将不会有涉及该条约的批准性的打击，这不是由于爱尔兰人的“No”不同于法国人的“Non”(法语)，只是因为其他仍需批准《里斯本条约》的国家不打算采取公投方式，因此，不存在类似的阻挡批准进程的障碍，所有这些国家签署《里斯本条约》，没有一个希望它由于批准失败而被置于死地。这些国家的继续批准也会使得爱尔兰改变观点从而使它带给一体化进程的危害降至最低，如果它自愿选择这样做。对那些国家而言，表达一种愿意留在“核心的群体”(core group)的愿望也可能是他们的动力，他们会说被爱尔兰人所憎恨的里斯本改革条款被证明是他们的最后局面。
反对《里斯本条约》者像爱尔兰自由党(Libertas)③领导人德克兰·甘利(Declan Ganley)和英国的反欧议员威廉·黑格(William Hague)宣称，其他国家继续批准《里斯本条约》不是表明了在“尊重”爱尔兰公投结果上的失败，就是表明不民主的行为不会令人信服。没有人会质疑民主性的结果值得尊重这样的理念，但是对于爱尔兰否决《里斯本条约》结果的“尊重”，只能是由爱尔兰决定自己在《里斯本条约》诸多改革中的位置，而不是允许我们命令其他二十六个主权国家如何管理他们的事务，其他成员国认为他们完全有权利根据他们各自的国家利益作出决定，正如爱尔兰一样——批准或不批准。英国外交大臣戴维·米利班德(David Milliband)把那种在条约批准上英国不应当采取自己意见的想法描述为“怪诞”(bizarre)。
民主似乎也不要求我们能够说服其他二十六个国家的民选政府如何行动，无论是爱尔兰选民还是爱尔兰政府没有任何授权可以这样做。如果所有其他成员国的大多数公民反对《里斯本条约》，即使这是真的(尽管没有证据)，值得庆幸的是它将由他们自己的民选政府提出异议，而非任何爱尔兰的条约反对派。爱尔兰能够投否决票的真正依据不是源自我们享有任何特权，这些特权建立在民主理念或彼此容忍对方去阻止其他成员国做他们希望做的任何事情。它源于《欧洲联盟条约》(Treaty on European Union)第48条这一法律规则，即任何条约的改变都要求所有成员国批准。欧盟议会的宪法事务委员会主席乔·伦斯特敏锐地观察到，如果公投结果“是爱尔兰的一锤定音，条约即将死亡。”然而，第48条款的局限性应当被理解，因为它是一个即将死亡的特殊文件。如今建立在《里斯本条约》中的一揽子改革计划不会死亡，因为各成员国可能会寻求其他法律途径抛弃爱尔兰而运用诸多改革措施继续前行。
这一星期的事态发展有助于理清，对于爱尔兰的否决性投票的四种可能性结果中的哪一个究竟会被选中——(a)欧盟改革过程遭抛弃，(b)重新谈判《里斯本条约》，(c)一旦接受充分的保障或妥协，爱尔兰再批准，(d)其他成员国设法抛弃我们。放弃改革过程目前没有出现未来也绝不会。重新谈判也不大可能，尽管一项民调显示，77％的爱尔兰投否决票者相信反对派提出的要求条约重新谈判的主张。可以预见，各成员国花费七年艰辛达成《里斯本条约》，他们普遍认为重新谈判是不可能之事。正如丹麦首相安德斯·拉斯穆森(Anders Rasmussen)本周评论的，《里斯本条约》“是各种利益冲突的微妙平衡，如果我们重新开启谈判，就可能打开了潘多拉之盒，它可能是一个永无止境的过程”。其他两种选择如何？没有人可以强迫爱尔兰举行第二轮公投。
总理布莱恩·库恩拒绝对星期五欧盟理事会上的意见作出任何轻率承诺。然而，如果最有可能的选择是其他成员国找到了什么方法继续前行而要抛弃爱尔兰，那么，以某种形式再次尝试批准过程，可能是我们要采取的日渐明朗化的还不算太坏的举措。
在这一新的批准过程之前，爱尔兰可能会被提供说明性的保证(declaratory reassurances)，这些保证涉及一系列的问题诸如公司税，堕胎或军事事务。欧盟将同意每一个成员国在欧盟委员会④中拥有一个委员的原则⑤，现在看似极有可能。在这一点上，不需要修改或重新批准《里斯本条约》，因为《里斯本条约》事实上允许欧盟委员会由每一个成员国的委员构成的这种现状得以无限延续——它所需要的不过是欧盟理事会的一个决定，该决定将依据由于《里斯本条约》而修改过的《欧洲联盟条约》第17条第5款。第二轮公投的日期可能是在2009年春季，因为这会使得《里斯本条约》在6月份欧洲议会选举之前及时生效。在任何类似公投中下赌注都是极其严重的。如果第二次否决结果出现了，最大的可能性是其他成员国将会抛弃我们继续前行，他们选择的方法可能是请求爱尔兰自己离开欧盟以免被开除。
(2008年6月22日星期日《星期日商业邮报》)
欧盟可以扔下爱尔兰不管吗？
从6月12日起，公众注意力才迟迟地聚集在爱尔兰的拒绝《里斯本条约》这一结果上——更多人关注的是这个国家是否应当被降至两个速度的欧洲(two-speed Europe)的慢车道(slow lane)，如果它继续反对里斯本改革。
显而易见，欧盟各成员国认为就《里斯本条约》的实质展开重新谈判是不可能的。现存的合意(由七年深思熟虑而产生)会在这样的谈判中即刻崩塌，即使达成了谈判的一致意见，一个新的批准过程将呈现出潜在而巨大的困难，而且不只是在爱尔兰，奥地利总理古森鲍尔(Gusenbauer)上一周就趁机威胁要公投影响奥地利利益的未来改革条约，正是这种危险的一个体现。没有任何重新谈判过的条约可能被批准，预计，2001年在英国反欧主义者保守党将会掌握权力。这会造成：(a)爱尔兰改变想法接受《里斯本条约》(拥有了合适的保证和妥协)；(b)部分或全部的改革过程的崩溃；(c)其他成员国继续前行而抛弃我们(或波兰或捷克，如果需要)被当作唯一显性的选择。鉴于其他成员国出于理解不愿意看到改革过程崩溃，因而，我们的总理布莱恩·库恩面临的一个巨大而潜在的任务是保证爱尔兰人改变他们的想法。值得一问的是，其他成员国有抛弃我们而前行的法律依据吗？或者爱尔兰被抛入慢车道的种种担忧有无根据？从欧盟中逐出爱尔兰在法律上是不可能的，没有任何法律条约的条款允许非自愿丧失成员国的成员资格(可以类比的像联合国成员资格)。事实上，那种认为条约应该规定开除机制的建议，在2001年和2003年开始起草命运不济的《欧盟宪法条约》的大会上讨论过但被否决了。《欧洲联盟条约》第7条规定了一个程序，用于中止成员国的权利，比如当成员国严重而连续不断的违背诸如尊重人权种种原则时，但这和眼前的主旨不相干。然而，抛弃爱尔兰在法律上不可能并不等于可以不开除，其他欧盟国家没有爱尔兰也可以依据现存的法律路径继续整合，问题是他们是否想做得如此绝情。
这种可能性首先涉及欧盟现有条约中所谓“紧密合作”(enhanced cooperation)条款的大力改进和发展。这些还没有使用的条款由1999年《阿姆斯特丹条约》(Amsterdam Treaty)引入，允许愿意深入一体化的国家间的独自联合。爱尔兰不能阻止这种情况的发生，因为在这种程序的应用上无需普遍投票。但“紧密合作”会遭遇诸多法律限制，比如，不能超越联盟或共同体的现有权力或涉及到防务或军事问题。因此，“紧密合作”不会超越其他二十六个成员国在《里斯本条约》中已经获取的一切。然而，“紧密合作”条款也可能会得以补充——或通过欧盟二级立法(EU secondary legislation)；或通过非正式行动，比如，条约中提议的“对外行动部门(External Action Service)”⑥中，将会被赋予新的权力的各国的议会以及欧盟理事会即将产生的主席；或通过非欧盟条约为进一步合作做出规定(如在军事领域)。如果克罗地亚在2010年被允许加入欧盟，《里斯本条约》的进一步改革(如理事会投票权的重新分配)将会被纳入它的“加入条约”(这要征得爱尔兰的同意)。代替相对清晰透明的《里斯本条约》的最终结果将是一个异常复杂的安排，无论在什么方面提议“紧密合作”，爱尔兰都将在自愿担当的受驱逐之列，无权影响重大事务。对于爱尔兰而言，“紧密合作”选择将仍然是一个不得不接受的孤立方案。我们会仍然属于欧盟(尽管在内部被放逐)，而对我们的盟国某一日允许我们重新加入主流怀着一线希望。
第二种法律可能性是在欧盟框架之外的爱尔兰被排除在外的合作。最低限度的方式可能是由其他成员国在特殊政策领域组成合作，如，外交和安全政策，司法管理合作，或移民与庇护合作(依照在共同体框架之外达成的最初的有关边界控制的“申根协定”)，没有什么可以阻止我们的兄弟成员国这样做，并且将爱尔兰扔在一边。最大限度的方式可能也是其他成员国的核心愿望，即建构一个欧盟的替代组织，也许其规则和《里斯本条约》中设想的相似或相同，而这种情况即使在法律上不存在问题，但似乎在近期没有出现的可能性。而对于陷入巨大危机中的欧洲统一而言，也许还真是最后的救命稻草，从中期看，如果其他措施都失败了，谁也不能保证这种结果不会出现。成功的欧洲一体化的重要意义尤其对于法国和德国而言，永远都不能低估。欧洲一体化会保证和平的双边关系，经济繁荣的局面，以及在当今世界日益由经济大国诸如美国、中国、印度和俄罗斯主宰的情况下对于欧洲利益的集体保护。因此，第三种可能性是爱尔兰自愿离开欧盟，尽管这是一个远离政治的结果。假如爱尔兰的欧盟资格是其最重要的外交政策利益所在，为什么它要退出？前丹麦外交部长埃勒曼·延森(Ellemann Jensen)认为，这绝不是出于“高尚”。然而，当退出欧盟成为爱尔兰的最佳选择时，处于这种境地的选择就不是难以想象的了。比如，当其他成员国决意成立一个不包括爱尔兰的新组织，由于该组织无法容忍成员国的低公司税率，因此，爱尔兰只有为了“欧洲经济区”(European Economic Area)而退出欧盟，但欧盟需要为爱尔兰的公司税或各成员国对外投资政策的差异做出一个合适的条约性的保证，所谓两害相权取其轻。无疑，成员国享有离开欧盟的法律权利(《里斯本条约》解释的很清楚)，这种权利是国际法的规范。格陵兰岛(宪法意义上是一个地区)在1985年的脱离及1975年英国关于是否留在“欧洲共同体”的公投尝试了选择离开的自由的存在。如同曾被提议过的，依照爱尔兰法律，爱尔兰离开欧盟也不需要公投。要求爱尔兰退出欧盟的声音会再次出现，除非爱尔兰人接受《里斯本条约》，并认同它是解决我们为欧盟制造的组织性噩梦的合法而最简约的解决方案。这就是为什么在6月12日投票之后，德国外交部长富兰克—沃尔特·施泰因迈尔(Frank-Walter Steinmeier)即刻建议爱尔兰脱离欧盟，“没有确定的法律机制将爱尔兰和欧盟绑定在一起”的提议也暗含着类似的想法，这一建议最初源于法国总统萨科齐的一些材料中，显然，这里的困难是政治方面的而非法律方面的。爱尔兰现在不想离开欧盟，其他成员国也不想被认为迫使爱尔兰离开欧盟。而且，如果其他任何一个国家批准条约失败，爱尔兰独自脱离欧盟也不解决任何问题，在这一点上，爱尔兰也许有理由感谢波兰总统卡钦斯基(Kaczynski)的政治机会主义，本周他威胁说将不签署批准他曾经协助谈判过的《里斯本条约》。
然而，即使有人排除了脱离欧盟的可能性，从我们拒绝“里斯本计划”起，其他可能性的存在意味着一个结局，即我们在主流的欧盟一体化中的地位将完全依赖于一个希望，我们希望其他成员国缺乏抛弃我们而前行的来自其内部的政治支持，他们并不缺乏如此做的法律手段。我们实际是在赌其他国家对于爱尔兰的反对会做出怎样的政治性的反应。他们当然会有自己的回应，恰如在类似事务上他们一贯做出的一样，唯一不同的是，这次是我们给了他们一个表现他们的机会。即使各成员国面对持续的爱尔兰的反对(也许波兰和捷克也会加入)，暂时放弃了“里斯本计划”，一个建议预示着未来事态将会朝着怎样的方向发展，它来自于广受尊重的卢森堡总理让—克洛德·容克(Jean-Claude Juncker)最近的意见：“我不赞成两个速度的欧洲，我希望欧盟在它的27个成员国的支持下继续前行，他们怀有同样的抱负走着同样的方向，但是，如果这一切变得不再可能，我们没有其他选择，只有两个速度的欧洲”。
(2008年7月6日 星期日 《星期日商业邮报》)
重访里斯本公投是唯一现实的选择
本周，在布鲁塞尔召开的欧盟理事会上的决议在爱尔兰政府长期以来现实的政治选择方向上是一个重大的里程碑：重返6月12日的公投结果——彼得·萨瑟兰(Peter Sutherland)以其特有的直率将此描述为“爱尔兰外交政策的一个前所未有的灾难”。欧盟理事会的决议实际上形成了一个帮助爱尔兰和欧盟走出它们自6月12日以来深陷其中的困境的框架性协议。细节仍留待填充：决议没有给予我们一个完整的新欧洲的图景，只有背景是重试批准条约。但是欧盟理事会给予我们的绝不仅仅只是一个最初的草图，最后的协定将随后出现，在2009年6月捷克担任欧盟理事会轮值国主席后期的另一个峰会上。正如著名的1992年12月爱丁堡峰会(Edinburgh summit)，解决了丹麦选民对于《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)的顾虑，具备法律效力的若干承诺的细节会得到清晰的阐述。
爱尔兰和其他国家急需达成一种临时性的协定，它应当由爱尔兰总理布莱恩·库恩推进，由欧盟理事会的法国轮值主席做中间安排，由欧盟委员会主席巴罗佐(Barroso)支持。爱尔兰需要以此作为先决条件来批准《里斯本条约》，从而避免我们面临的真正危险，即如果我们继续说“不”就会被其他国家推入两个层次的欧洲的低层次之中——彼得·萨瑟兰认为这是一种超乎一切的灾难。其他成员国已经厌倦了八年无休止的谈判，只想度过危机并伴随由于《里斯本条约》而运转得更好的欧盟一同前行。
什么样的让步已经确实达成了？其他成员国之间已经形成了两个重要的妥协：第一，如果爱尔兰政府承诺在2009年10月31日(即现任欧盟委员任期结束)之前寻求批准《里斯本条约》，将为爱尔兰人所关注的税收、家庭、社会、伦理问题以及军事中立提供必要的“法律保证”。第二，在某种程度上显然不太情愿，但他们做出了让步，若要《里斯本条约》生效，就要做出一个谨慎的决定，即同意欧盟委员会的组成确保每一个成员国的存在。对于爱尔兰而言，这是一个非凡的进步。爱尔兰相应的承诺是谋求在明年10月底之前批准《里斯本条约》，但这建立在截至2009年中期之前的令人满意的后续详细工作的完成基础之上。换言之，法律保证中所提供的爱尔兰选民为之忧虑的税收，军事中立及其他问题的种种保证，必须让爱尔兰政府在答应尝试下一次批约之前感到满意。否决派将他们的注意力放在其他成员国提供的保证的法律实质上。尤其是新芬党宣称“政治性声明”(不修改条约的具体条款也没有法律约束力)“就是一纸空文”(not worth the paper they are written on)。从几个方面来看，这样的批评为时过早，也不合理。
首先，明年六月的欧盟理事会做出的承诺不仅仅只包括“声明”(declarations)。2009年6月的欧盟峰会极有可能也包括一个“决议”(decision)，即一个有法律效力的国际性条约(它不需要修改《里斯本条约》，也不需要批准)。这种方法曾在1992年的爱丁堡峰会上用于解决丹麦对于《马斯特里赫特条约》公投否决的问题，那次形成的“决议”随后要丹麦政府向联合国登记。非常及时的是，在《马斯特里赫特条约》之后出现的1997年《阿姆斯特丹条约》提供了一个机会，一个意义相当的词汇“协定书(Protocol)”(给条约增加补充性条款，如同在遗嘱的附录中增加约定性条款)被补充到了现有条约之中。尽管还有许多问题有待谈判，在爱尔兰事件上也会出现一个相似的过程，下一个能制定的条约可能是克罗地亚的加入条约，不太确定的是，也可能是冰岛的加入条约。不能贬低“声明”的第二个理由是，即使没有法律约束力的政治性声明也绝非一文不值，他们足以体现27个政府所作出的严肃的政治性承诺。因此，在历经2007年12月看似棘手的《里斯本条约》的谈判之后，波兰以“声明”的方式接受了一个涉及欧盟未来投票机制的重要承诺。实际上，在欧盟问题之外，新芬党也可以回想1993年由英国和爱尔兰总理签署的《唐宁街声明》(Downing Street Declaration)⑦。
爱尔兰共和军(Provisional IRA)⑧认为该“声明”对于宣布停火至关重要。本周，对于爱尔兰最重要的妥协是，每个成员国在欧盟委员会中有自己的委员的协议应当在《里斯本条约》中生效，而此重要协议极有可能采取“申明”的形式，这不涉及《里斯本条约》的改变，但在条约如何应用上会有一个很大的改变(这极大的违背了现存的《尼斯条约》中2009年终止欧盟委员会的每个成员国都有委员的议定)。这些应当也被再次称之为“申明”(declarations)，犹如“决议”(decisions)一样可以在未来纳入“议定书”(protocols)之中。当前，面对否决派高涨的要求出台具备法律约束力的承诺的吵嚷声，无论如何绝不只是很快找一把剑对付臆想中的龙(seeking swords to slay imaginary dragons)那么简单。事实上，有关税收、堕胎及军事中立等问题的保证在法律上的确是不必要的，因为与这些问题有关的所谓《里斯本条约》导致的种种危机极大程度上是否决派们虚构出来的，因这些问题所做出的承诺显现了一个对于政治性而非法律性需求的回应，因此，在根本上，从法律角度看它具不具备法律约束力没有多大意义。从另一方面而言，如果只有具法律约束力的保证，能够安抚由于上一次公投中反对派的鼓噪而给爱尔兰选民造成的恐惧，显然这正是爱尔兰政府要寻求做的事情。不过，他们至少是无害的，在法律中加固现有的保护措施显示的是一种“双重保险”(belt and braces)举措。星期五的欧盟理事会上的决议中，爱尔兰在仅仅依赖公投方式继续前进的问题上没有做出具体的承诺。政府应当始终如一的坚守它的责任，沿着起初由记者史蒂文·科林(Stephen Collins)倡议的公投加议会批准的路线前行。日益明显的是，政府似乎倾向于另一个几乎完整的6月12日版的公投，尽管在这样的公投中仍然有非常大的被否决的风险。经证实，下一步的公投已在星期五理事会的计划之中，爱尔兰总理布莱恩·库恩没有提出任何不同于类似6月12公投的建议。任何替代方式的民主性可能是令人焦虑的，这里也存在一些风险，即最高法院可能在哈纳芬案件(Hanafin case)中宣布确立部分议会批准，依照宪法第6条这是违宪的⑨。显然，根据本周的结果看，我们现在正在通往6月12日版本的公投《里斯本条约》的途中，所有迹象表明，此次公投将发生在明年10月。
(2008年12月14日 星期日 《星期日商业邮报》)
支票民主左右下的全民公决
当经济学家弥尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)读到“只有危机——不管是现实存在还是凭空臆想的——才会促生真正的变革”，他不禁击节赞叹感慨再三。鉴于当前爱尔兰面临着一系列的危机，人们也在期待着政治制度方面也能发生一些变革。一个迫切需要解决但是又长期滞后的改革正逐渐提上日程，亦即建立相应的制度限制少数人可能利用金钱影响左右爱尔兰的政治生活。此项拟议中的改革将分为两个部分，分别由不同的公告发布。事实上第一个公告上周六就已经公布了。是时环境部长约翰·考曼利(John Gormley)在绿党(Green Party)会议上透露，立法机关将立法禁止各大公司政治捐款，限制各个政党在选举期间的各项开支，同时降低有关政治捐款的最低披露金额要求。
这项改革的必要性是毋庸置疑的。去年六月，公共事务委员会(the Standards in Public Office Commission)调查发现，公众竟然无从得知爱尔兰各政党在2007年竞选活动的资金来源。委员会报告说，“假若透明公开是现存法律的宗旨，事实无疑已与之相谬千里”。SIPO呼吁能有一条新的途径以了解各政党的资金来源以提高其透明度，同时加强审查各政党的各项开支明细。有关考曼利的新提案的具体信息暂时还不可得知，但是他保证说这项提案绝对会是“有关政治选举资金方面最深入的一次政策变革”。尽管如此，选举只是问题的一部分。全民公决说明了另外一个问题。去年六月的《里斯本条约》公决表明，只要他/她有各种资源为巨额政治活动提供资金支持，即使不经选举也能有超乎想象的影响力。因此，在第二份公告中，这次是共和党(Fianna Fáil)的党魁(ardfheis)布赖恩·考恩(Brian Cowen)宣布不得利用金钱左右全民公决的最终结果。
值得注意的是，利用金钱左右全民公决的结果并不仅仅只在爱尔兰发生。在瑞士，超级千万富翁同时也是右翼政客的克里斯托夫·布劳赫(Christoph Blocher)在1986年就曾通过资金支持全民公决，成功地否决了瑞士加入联合国的动议，这也使他在当年名声大噪。另就美国举一例，三个亿万富翁总共花费了几百万的资金成功地在很多个州的全民公决中推销了他们自己的观点，1998年他们在俄勒冈的民意调查中以五十比一的绝对优势领先竞争对手(不巧的是他们中一个正是乔治·索罗斯(George Soros)，他在1992年货币投机中几乎使英格兰银行几近破产。但是，通过私人资金左右全民公决在爱尔兰更为猖獗。这一情况甚至一直持续到1995年，是年最高法院对McKenna v An Taoiseach(No 2)一案做出判决。在此之前，很多欧洲一体化的反对者起诉了一系列案件到最高法院，McKenna v An Taoiseach也正是其中的一个经典案例。在McKenna一案中，法院判决政府运用公共财政引导全民公决的行为是违宪的。当然，我个人认为，完全禁止一个民主选举出来的政府在全民公决时运用资金发挥领导作用的合理性是值得商榷的。但是，如果爱尔兰最高法院禁止政府在资金方面影响全民公决，理论上至少议会(Oireachtas)也应该介入防止没有任何民主担当的政党做出同样的事情。相反，爱尔兰历届政府很少或几乎没有创造条件，以使一个掌握充分资源的法人实体如自由党(Libertas)，主要是反映一个人的意见，它可能对2008年的全民投票运动产生重大影响。前已论及，全民公决的结果非常容易受富人的影响左右，爱尔兰全民公决更是如此。人们也常说德克兰·甘利(Declan Ganley)的行为只是为了美国右翼的利益。两者相较，或者可以说前者更应该引起我们的关注。
约翰·葛姆雷(John Gormley)已经承诺，针对全民公决的立法将于本周内开始起草，同时我们也已经从爱尔兰总理的讲话中听到新的法律将涉及到的一些细节。如果需要对总理提出的改革进行批评，那就是这项改革还远远不够彻底。布莱恩·库恩(Brian Cowen)提出的改革包括限制全民公决中的竞选资金额度，同时提高其透明度——将单个捐助者的一年最高捐助额从￥6,348降到￥4000，同时要求向竞选团体公示所有超过￥2,500的捐助者身份。此外，在全民公决结束后，涉及其中的所有机构团体必须即刻详细公布他们所有的动作资金。(《爱尔兰时报》2月28日)。这些建议是很值得认可的，但是还不够全面，政治借款同样需要立法规制。自由党(Libertas)在上一轮全民公决时就成功地运用了政治贷款，比如德克兰·甘利(Declan Ganley)自己就承认借出了￥200，000(《爱尔兰时报》，2008年10月3号)。因为政治借款的合法性将大大削弱那些旨在控制私人资金左右公决的规定。此外，还应该规定捐赠当时即刻披露，而不应留待公决结束之后。否则一旦结束一切也就为时已晚，因为那时公决结果已经出来了。
最后，我们还应该清楚地认识到，除非公共事务委员会(Standards in Public Office Commission)能获得更多的资源和更大的权力执行改革，不然这些改革终将收效甚微。事实上委员会已经呼吁赋予它更多的资源与更大的权力(《爱尔兰时报》，2008年12月19日)。当然，这些改革显然无法包治所有爱尔兰政党政治中存在的症结，同样，这些改革也不可能是治愈因全民公决而产生的政治抉择问题的万灵药。但是，他们将有助于确保《里斯本条约》公投和未来的选举能够按照更适合现代民主的规则而不是我们现在的规则进行。
(2009年3月12日 星期四《爱尔兰时报》)
承诺已然改变投票性质
最近一次由欧盟领导人参加的欧盟理事会会议给爱尔兰总理布莱恩·库恩(Brian Cowen)带来了一丝阳光。因为此次会议从法律层面上对爱尔兰承诺保证其在税收、中立地位和道德问题的自主独立性。这使得布莱恩·库恩(Brian Cowen)能够公开严正地宣布那些曾经困扰爱尔兰选民的《里斯本条约》的问题已经得到了解决。(《意见和分析》，6月20日)。然而，那些对《里斯本条约》说“不”的人士依旧声称其实一切都没有改变，所有的承诺与保证都是——用Aengus Snodaigh的话来说——“镜花水月”。(《意见和分析》，6月25日)。究竟孰对孰错孰是孰非呢？
爱尔兰取得的承诺保证将分列在两份协议里。第一份协议将在十月生效。它包括：(a)(这是最重要的一项)“27个成员国政府或国家元首在欧盟理事会上的决定。”该项决定将和《里斯本条约》同时生效。大致而言，该决定明确表示了《里斯本条约》(或其中的特定部分)不会影响爱尔兰宪法中有关家庭生活、教育、税收和军事中立性的规定。此外，还包括(b)“全力推动有关工人权利，社会政策和其他诸多事项的发展”；(c)爱尔兰政府将单方面宣布其对于此次本国公民公投时的中立性；当然还有(d)承诺(去年12月首次提出)，如果该条约生效后，欧盟委员会不仅能而且会包括每个成员国的代表。
第二份协议即议定书将在晚些时候生效。欧盟理事会承诺“一俟下一个国家加入《里斯本条约》”(可能是在克罗地亚于2011年入约时)，上述‘决定’的内容将被正式纳入议定书。此议定书也将被附到欧盟创始条约之中。因此，一旦爱尔兰(还有德国，捷克共和国和波兰)批准该条约，“决定”将随着议定书的生效而永续有效。不过这一切在法律层面又意味着什么呢？这些“决定”和“议定书”究竟又是什么概念呢？
此类“决定”实际上并不是欧洲理事会的法律行为，而毋宁是各国领导人的行为，只不过它巧妙地借助了欧盟首脑会议召开时的便利。依赖成员国代表的行为一直是欧盟的传统，这甚至可以追溯至1954年。它们包括一系列不具法律约束力的协议(如著名的卢森堡1966年协议，该协议结束了一场包括法国在内的旷日持久的争论)。同时，欧盟条约也规定了某些职能(如任命欧洲法院的法官)必须由成员国代表行使。然而，就性质而言，此类“决定”又非常特殊。它们第一次出现在1992年，主要是针对丹麦否决了《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)而做出的。事实上，它们应该算是国际条约，换言之，它们只是形式简单化了的受国际法约束的条约。只是与国际条约不同的是，上周的“决定”，像之前针对丹麦的决定一样，无须再经各国确认，亦即不需要再取得各成员国议会或者政府的批准通过，因为它不涉及任何另外的国家主权授权事项。
概而言之，“决定”并没有修改欧盟条约。首先，因为它无意修改欧盟条约。欧盟理事会总结说，这一决定是“完全符合条约的”，是旨在“保障和响应爱尔兰人民关切的”。其次，欧洲法院的判例法传统性质。如果没有经过条约本身明确规定的特定修改程序，仅仅只是批准后续条约是不太可能修改那些欧盟条约(当然这也不是完全不可能：欧盟原条约在1956年和1957年就未经那些特定程序进行了修改。)这样的“决定”还有什么别的特点呢？除了把它理解成国际法外，另一种可能的更好的理解是它也是欧盟自身法律制度的一部分(其地位大致类似于为大部分爱尔兰律师都熟稔的1980年《罗马合同公约》(Rome Convention on Contracts)，后者也是一项在欧盟范围内签订的国际条约，同样也是没有被正式认定是欧盟条约)。因此可以说“决定”是欧盟条约的附属法律文件。两者若遇冲突(包括和《里斯本条约》的冲突)，则是条约优先适用，不过很难想象会发生这样的冲突。那么这样的“决定”又会在什么情况下适用呢？一种可能的情况是，如果有人怀疑《里斯本条约》影响到了爱尔兰的税收制度，中立性地位或有关堕胎的法律，法院可以援引“决定”作为指导性文件，再次确认《里斯本条约》不会影响爱尔兰上述事项。事实上，欧洲法院(European Court of Justice)经常援引此类附属法律文件以用来协助解释欧盟条约。(例如最近著名的Laval判决⑩。)但是事实情况是，《里斯本条约》从来没有威胁到爱尔兰上述事项的任何一个。虽然在2008年全民公决时反对《里斯本条约》的人就一再宣称这些威胁，如安格斯·欧·斯诺德(Aengus Snodaigh)等人还偏执地认为《里斯本条约》会间接影响爱尔兰的公司税收制度。
第二个协议即议定书(Protocol)又是什么呢？《欧共体条约》(EC Treaty)第311条规定，议定书构成该条约的重要组成部分。因此，待2011年“决定”升级为议定书纳入欧盟条约后，它们也就和欧盟条约的其它条款具有同等效力了，更准确地说，他们将和《里斯本条约》本身具有同样的法律效力。另一方面，如布鲁塞尔欧盟理事会在总结书里指出的，“该议定书只是进一步澄清而不是改变《里斯本条约》的内容和适用事项”。由此可见，该议定书的定位并不在于试图改变《里斯本条约》本身的内容与效力，毋宁是反驳那些宣称《里斯本条约》将会影响上述极其敏感的政治议题的主张。因此，它也有力的为现有法律框架再添了一条法律安全带，同时通过具有约束力的法律手段达到了相应的政治目的——亦即给爱尔兰人民吃了一颗定心丸。那么，今秋10月的公投是否还会牵涉和去年6月完全一样的法律问题呢？答案是否定的。的确，条约本身并没有改变。不过准确地说，此次爱尔兰将不仅仅只对《里斯本条约》投票，她还对“里斯本附加内容”(Lisbon Plus)投票。第一项内容就是前文论及的暂时写在“决定”里而在2011年后将升格到“议定书”中的那些承诺保证。另一项内容就是一致同意为每一位成员国在欧盟理事会至少保留一个席位。这些虽都不会改变《里斯本条约》的形式，却会对它的实际影响产生一定的作用。同时，爱尔兰本身的国内法律也将随之发生一些实质性的变化，比如，在事涉欧洲防务局以及政府在欧盟层级的行为方面赋予了议会(Oireachtas)更多新的权力。
时移事异，与去年6月不同，假若今年10月公决通过，那将意味着不一样的欧盟条约和不一样的《里斯本条约》的实际影响，还有最重要的是不一样的法律和经济背景，纵使《里斯本条约》本身还是那个不变的条约。
(2009年6月30日 星期二《爱尔兰时报》)
《里斯本条约》面临捷克最后一道关卡
爱尔兰全民公决批准《里斯本条约》对欧洲的潜在意义可能尚未被世人充分理解，它完全可以说具有里程碑意义的事件。如果《里斯本条约》现在就能生效，爱尔兰选民回心转意将会促进欧洲团结的可行性，至少在一代人的时间内如此。如果反对方在此次全民公决中获胜，欧盟将遭受一次巨大的打击，大大影响已然低迷的士气。不只是《里斯本条约》本身将胎死腹中，同时考虑到大卫·卡梅伦David Cameron的保守党(David Cameron's Conservative party)有可能在不久的将来掌控英国政府——将会是第一个赢得选举胜利的持欧盟怀疑主义政党(Eurosceptical party(11))，其它那些涉及欧盟的改革都可能前景堪忧凶多吉少。保守党统治下的英国将会在今后否决任何试图改善欧盟努力，非常有可能，欧洲国家将最终分裂两派，即主张进一步融合的一派和反对融合的另一派，一个欧洲可能面临的真正的灾难。
但是，《里斯本条约》通过生效现在还不是板上钉钉的事情。至今还有两个国家尚未批准：波兰和捷克共和国。在这两个国家，国会实际上已经投票批准了，只是他们的持欧洲一体化怀疑主义(Eurosceptical)的总统还迟迟不愿在条约上最后签署通过。不过波兰总统莱赫·卡钦斯基(Lech Kaczynski)去年7月已经承诺，如果爱尔兰投赞成票，他会签署批准的，知情人士已经透露称他会尽快履行这一承诺。只是那位身为捷克总统的老派欧洲一体化怀疑主义者瓦茨拉夫·克劳斯(Václav Klaus)会在多大程度上阻碍里斯本条约生效呢？
克劳斯显然想这样做，他可以尽量拖延签署《里斯本条约》，从而使《里斯本条约》迟迟无法生效，直至明年春天，最晚在明年6月的英国大选。而新当选的保守党可以轻而易举的使《里斯本条约》流产。它可以先撤回英国政府对《里斯本条约》的批准，然后在英国也举行一次《里斯本条约》的全民公决，届时他们将全力鼓动人们否决该条约。大卫·卡梅伦(David Cameron)在7月就毫不隐晦写信给克劳斯，证实了他的保守党将非常乐意主导这一幕。克劳斯声明自己“并不急于”签署批准《里斯本条约》。上周二，捷克参议院中的他的17个公民民主党(Civic Democratic Party)盟友向捷克宪法法院提请《里斯本条约》合宪性二次审查请求。外界普遍认为这有利于克劳斯继续拖延签署批准《里斯本条约》，也让他可以冠冕堂皇地辩解说“签署条约还暂时不在我的议程之内，因为我要等待宪法法院的裁决。”不过这种拖延战术只能奏效一时。虽然上次捷克宪法法院审议了7个月才裁定驳回对《里斯本条约》的合宪性审查申诉，如果是现在，七个月的时间对《里斯本条约》完全是致命性的，捷克首席大法官瑞切特斯基(Rychetsk)此前已经表示，宪法法院这次将对新的申诉在最短的时间内做出裁定。他认为《里斯本条约》中最有争议的条款已经在上一次质疑审理时得到了厘清(最后裁定条约不违宪)，因此，很难想象这次审理会超过数月。而一旦法院审理结束，克劳斯就没有什么借口拖延签署批准了。但是，这并不意味着事情已经完全超出他的控制。事实上，他曾经多次超长时间地拖延签署其它类似的条约，比如有关设立国际刑事法院(International Criminal Court)的条约，在捷克议会表决通过后他一直等了9个月才最终签署。不过这回事关重大，他面临的压力也将是之前的压力所无法比拟的。
首先肯定是国际压力，和爱尔兰相比，捷克共和国孤立自己所可能得到的国际上的利益要小得多。而法国总统尼古拉斯·萨科齐(Nicolas Sarkozy)已经敦促欧洲领导人召开紧急首脑会议。但是，斯蒂芬·富乐(tefan Füle)，捷克欧洲事务部长(the Czech European affairs minister)，也明智地警告说，任何施加于克劳斯的直接压力可能会最终适得其反：克劳斯上周六明显是故意在躲避作为轮值主席的瑞典总统。来自捷克国家内部的压力也将同时存在。作为反对党的社会民主党(Social Democrats)——有可能通过这周末的选举上台——已经深入的讨论了通过捷克宪法第66条，暂时性地将总统权力转移给内阁总理行使的可能性，而内阁里也已经有人跟风提议了。还有从民主或者宪政机制而言，因为总统一个人而影响改变议会大多数成员的意志，从理论上来说是难以接受的。前任宪法法院法官沃伊捷·采普尔(Vojtech Cepl)甚至把这一可能出现在捷克共和国的情境认为是“某种形式的极权专制”。克劳斯似乎也在做着某种意义上的让步，他在上周末向BBC透露，一旦新宪法案件结束，他肯定会同意签署批准《里斯本条约》，同时他指出英国“应该尽早开始实际行动，而不是像现在这样还依旧停留在口头行动上，等待着我的决定，那时就太晚了。”几个月前，他还信誓旦旦地说他将是“最后一个”签署《里斯本条约》的欧洲领导人。具有讽刺意味的是，他说的话马上就要变成现实了。他一度鄙视的条约不久就将因为他的签名而生效。
大卫·卡梅伦(David Cameron)阻击《里斯本条约》的希望又会因为这个而发生什么样的变化呢？答案很简单，那就是他的希望将不得不化成泡影。因为《里斯本条约》一旦生效，它就将是不可逆转的。这一新的制度架构也就落地生根了。不过，令更多的反对欧盟一体化(Europhobic)的支持者懊恼的是，卡梅伦将不得不放弃就现在而言已经毫无法律意义的里斯本全民公投，以争取更多包括社会、就业、司法和内政事务方面有利于英国的事项。即使如此，他能否成功还需拭目以待，不过英国还可能会通过威胁阻止新成员国加入欧盟，不过他面临的最大挑战很可能是在管理他自己的政党里管控好那些反对欧盟一体化的人：保守党的支持者之中支持完全脱离欧盟的占40％，这是相当惊人的。
(2009年10月6日 星期二《爱尔兰时报》)
文章的大标题为译者所加，文中各小标题出自作者原文，注释均由译者加注。
注释：
①部长理事会(the Council of the European Union)：也常常被称作the Council of Ministers或者the Council，是欧盟的一个主要的决策机构，由27个成员国的部长组成，享有一定的立法权和行政权，见Wikipedia.
②欧盟理事会(the European Council)：是欧盟的第二大机构，由欧盟的27个成员国的政府首脑，总统及欧盟委员会的主席组成，也被称作为欧盟峰会，该机构没有正式的立法权，参见Wikipedia.
③爱尔兰自由党(Libertas)：由爱尔兰百万富翁德克兰·甘利创办，该党是在2008年反对《里斯本条约》活动中创生的，作为一个爱尔兰的政党，建立于2009年4月29日。其遵旨(Ideology)就是反对《里斯本条约》(anti-Lisbon Treaty)，参见Wikipedia.
④欧盟委员(European Commission)：作为欧盟的行政机构，负责提出法案、执行决定、维护欧盟条约及欧盟一般性事务的日常管理。欧盟委员会的运转是由27名委员实行内阁责任制，每个成员国一名委员，27名委员中的一名是由欧盟理事会委任的欧盟委员会主席，27名委员要取得欧洲议会的投票同意。
⑤在爱尔兰的第一轮公投期间，条约否决派认为，一旦《里斯本条约》生效，欧盟将按照国家人口分配权力，作为弹丸小国的爱尔兰在欧盟决策上的话语权将大不如今。比如从2014年起，欧盟委员会的委员人数将从27名减至18名，委员会主席的作用将加强。因此，他们强烈要求欧盟对成员国的委员资格、爱尔兰公司税、堕胎问题及军事中立等作出相应的保证。爱尔兰的12.5％的公司所得税是欧盟中最低的，这是其吸引外资的有力保障；在爱尔兰堕胎不是合法化的；爱尔兰始终保持军事中立，包括在二战时期。
⑥对外行动部门(European External Action Service)：是欧盟的一个独特机构，随着《里斯本条约》2009年12月1日生效而成立，服务于欧盟的外交部门和外交使团，受外交事务和安全政策高级代表领导。外交事务和安全政策高级代表也是因由《里斯本条约》而产生，参见Wikipedia.
⑦《唐宁街声明》(Downing Street Declaration)：在1993年12月15日由当时的英国总理和爱尔兰总理签署的联合声明，该声明明确了北爱尔兰人民进行自决的权利，由他们自己决定是留在英国还是回到爱尔兰共和国，此次声明对于两国在谈判上转向积极态度非常关键。参见Wikipedia.
⑧爱尔兰共和军(Provisional Irish Republic Army)：是爱尔兰共和党的准军事组织，目标是通过武力和政治劝服使得北爱尔兰摆脱英国从而建立一个统一的爱尔兰。1919年由旨在建立独立的爱尔兰共和国的民族主义军事组织“爱尔兰义勇军”改编而成。爱尔兰共和军由于是反对英国的武装组织，被许多国家视为恐怖组织。直到1997年，爱尔兰共和军宣布停火，美国、英国和芬兰组织监督爱尔兰共和军的弃械过程。2005年7月28日，爱尔兰共和军正式下令终止武装斗争。参见Wikipedia.
⑨爱尔兰宪法第6条是关于主权在民(Popular sovereignty)的规定，表明政府的一切权利的来源，服从于上帝(under God)，来自于人民(from the people)。
⑩2007年在Laval一案中，欧洲法院裁定，来自另一个成员国的服务提供者没有义务尊重当地的集体协定(collective agreements)，除非相关国家的法律要求它这样做。裁定肯定了集体协定经法律承认便具有强制约束力。事实上许多成员国早已经有了类似规定，例如爱尔兰的《注册就业协议》(Registered Employment Agreements)。在这之后，任何其他成员国的服务提供者必须依法尊重目的地成员国家相关的集体协议。参见http://www.etuc.org/r/847。
(11)欧盟怀疑主义(Euroscepticism)，是指质疑欧盟正当性，反对欧洲一体化的思潮。
译者：王宏英(1968-)，甘肃宁县人，西北师范大学政法学院副教授，爱尔兰都柏林大学法学院访问学者，主要研究法理学、宪法学，甘肃 兰州 7300702；游传满，爱尔兰都柏林大学法学院博士研究生，爱尔兰 都柏林